PPP 项目政府“付费难”问题分析

PPP项目还款来源稳定、有保障，是PPP模式的生命力所在，也是社会资本项目投资闭环管理的重点。然而，当下实际存在的政府“付费难”问题成了PPP项目执行过程中的“痛点”，有一定比例的社会资本面临既无法及时收回投资又无法退出项目的窘境，甚至于对PPP模式、对当地的营商环境产生了质疑。笔者结合P PP 项目服务的实践，对PPP项目政府“付费难”问题 作 以简要分析，以期对这一问题的解决和项目推进有所帮助。

  一、PPP项目政府付费的现状

结合河南的情况，受经济下行、疫情、暴雨灾害等多重因素的叠加影响，地方 政府 财政紧张，加上需要兜实“三保”、疫情防控和灾后重建等地方政府更为紧要的支出责任，其他项目支出往往无力顾及。而PPP项目由于政府支出数额大、周期长，项目“付费迟”甚至“付不了”的问题更为突出。

1. 项目上马集中导致财政支付压力集中

PPP模式推行之初，为抢抓政策风口，不少地方大干快上，甚至用足用尽10%的财承空间，直接导致了后期 项目 付费集中，财政支付压力大。

2. 未按规定将项目支出列入预算导致无法支出

财金〔2016〕92号文要求，提前测算PPP项目政府付费并纳入下一年预算管理；《预算法》要求，未列入预算的不得支出。因政府付费未能纳入预算管理，PPP项目付费缺乏专项预算保障 ， 政府付费不顺畅 。

3. 付费前置条件因故未完成导致 项目 不具备付费条件

影响PPP项目付费的 前置 因素较多，主要包括：

（1） 项目竣工财务决算完成时间晚

项目贷款还本付息时点或者 PPP项目 合同约定的政府付费时点届至时，项目 竣工财务决算未完成， 全部建设成本及年度付费数额 无法锁定； 同时，P PP 项目合同也未约定政府支出的费用预先支付机制。

（2） 项目边界变动导致付费数额调整

项目建设边界、投资规模发生变化，运营维护费和使用者付费与 项目 实际偏离较大，导致原有的投标报价和付费机制无法使用，也缺乏相应调整机制。

（ 3 ）付费模型存在问题

采用财金〔2015〕21号文公式，全部建设成本应包含建设期利息，n应从运营期第1年计取，有的项目付费模型未包含建设期利息，n从建设期第1年计取 。 有的项目投标报价既有税后财务内部收益率，又有折现率、合理利润率，根据财金〔2015〕21号文公式推导的税后财务内部收益率与经过报价的税后财务内部收益率指标不一致。

（ 4 ）绩效评价工作未完成

预算绩效管理要求“花钱必问效，无效必问责” 。 即 使 PPP项目 合同约定了政府付费时点，如未 完成绩效评价工作，政府付费仍然无法启动。

4. 付费主体不清晰

实践中，存在着项目政府付费主体不明确的问题：如开发区管委会作为实施机构的项目，项目支出由开发区财政支付还是由所属政府本级财政部门支付，实际执行中存在扯皮 现象 ；市县（区）联建项目，涉及多个县（区）财政部门，也涉及费用支付时的协调问题，造成付费不及时。

二、政府 “ 付费难 ” 引发的问题

1. 交叉违约

因实施机构逾期付款， 社会资本 有权依约主张违约金；如逾期超过一定期限， 社会资本 有权提前终止合同或者诉诸于司法途径。一旦项目提前终止，则纳入中期财政规划的政府远期平滑的支出责任将变成政府现实、集中的债务负担。

由此引发的交叉违约包括：

一是， 实施机构 无法按期向 社会资本 付费，导致政府方失信于企业，影响当地投资环境和营商环境 。

二是， 社会资本 无法按期归还贷款， 也无法及时解决拖欠分包商、供应商等的款项，导致 项目贷款合同 执行 违约， 也可能引起一定的社会问题 。

2. 项目运营效益难以达到预期

作为“特殊目的公司”，项目公司在项目之外一般无其他经营性 收入 ，政府付费是项目主要甚至全部的 收入 来源。如政府付费不能或延迟，则项目现金流可能断裂，必然影响已建成投产项目的正常运营及社会效益的发挥。

3. 降低社会资本的投资回报水平

政府付费延迟支付直接降低社会资本投资回报水平：

一是，政府逾期支付 费用 ，项目现金流流入时点后移，导致项目投资回报实际低于中标时测算的水平 。

二是，政府逾期支付 费用 ，项目公司往往为维持项目运转需要进行资金拆借，增加了项目成本。而项目公司追究 实施机构 的违约责任，在一般项目中不现实。

4. 影响项目管理 人员 的个人利益

PPP项目付费出现问题，意味着项目投资闭环管理不正常， 社会资本 主要 管理 人员无法正常撤出项目， 绩效奖励无法实现， 影响个人工作调动与待遇。

三、“付费难”问题的原因分析

1. 地方政府没钱是政府 “ 付费难 ” 的最根本、最主要、最普遍的原因

PPP项目付费存在着时间的错配，基本的逻辑类似于“上任点菜 、 下任买单”。

一是，地方财政需要统筹偿还旧债、满足当下运转与未来发展，PPP项目付费数额大、付费周期长，在地方财力有限的情况下，政府往往 无力 顾及 PPP项目支出 或者不愿意将 其 作为优先支付项 。

二是，“新官不理旧账”在一定程度上仍然存在。

2. 超“概”问题迟迟不能解决制约着双方算 账与绩效评价工作开展

由于P PP 项目一般是仅有 可研 即编制方案 并 开展社会资本采购，按照费率的方式进行投资控制，这里的超“概 ” 准确讲是项目 实际 投资超过了投资估算 额 。

PPP项目实际总投资超出采购时的 投资估算额 非常普遍，主要原因是工程在材料价格处于低位时应该 建设 完成，但因为准备不充分项目开工延迟，建设过程中融资不到位导致工期延误，遇上材料价格大幅上涨行情，直接导致项目投资规模大幅增加。

因开工延迟、工期延误导致的超“概”，原因复杂，往往是政府方因素、社会资本因素、不可抗力因素相互交织、相互影响， 即 “多因一果”。超“概”问题主要涉及建设成本增加部分的责任承担问题，敏感而复杂。

超“概”问题不解决，会引发一系列的连锁 反应 ，包括银行一般会停止发放项目贷款。受采购程序不可逆、财承空间以及贷款规模等因素制约，调概一般会采取保持项目总投资不变、压减建设内容的方式。如调概方案久拖不决，项目投资规模 和项目付费数额 无法最终确定，项目产出、成本控制、运营维护边界等绩效评价边界和核心指标也无法确定， 将影响 绩效评价工作开展 与 政府付费。

3. 对 绩效评价工作 的陌生导致项目政府付费延迟

早期入库的 PPP 项目关注重点是入库和项目融资，绩效评价工作不紧迫，也缺乏操作指引，实施方案及 PPP 项目合同中的绩效评价普遍内容空乏而 无法 操作。

虽然财金〔 2020 〕 13 号文提供了操作指引，但是落实到具体项目上，涉及到绩效评价评分细则、工作流程、结果应用等内容，合同双方缺乏经验。为规避责任，具体项目仍然需要聘请第三方咨询机构，由咨询机构协助 开展 绩效评价工作。对绩效评价工作的陌生及谨慎，均会影响绩效评价工作推进 ， 进而导致政府付费延迟。

4. 对 绩效评价结果应用 存在争议，影响绩效评价工作推进

财办金〔2017〕92号文要求，项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比达到30%；财金〔2019〕10号文和财金〔2020〕13号文要求，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

92号文和13号文均明确了“法不溯及既往”的原则，即新老项目区分对待 。 但实际执行中存在新老项目“一刀切”的问题 。 按照上级通知，政府方 要求老项目按照92号文 或者 13号文 要求的挂钩机制 整改 ， 即绩效评价得分与 项目 全部建设成本的30%或者100% 挂钩 。 而社会资本要求按照合同约定的挂钩机制执行， 导致 双方对 绩效评价结果 应用存在较大争议，影响绩效评价和政府付费的进程 。

一是，早期项目绩效评价合格分较高，多数为9 0 分以上，与运营维护费挂钩 。 绩效评价挂钩基数不大，绩效评价得分 多与少，对社会资本 影响不大。一旦按 要求 整改， 挂钩基数增大， 一分之差， 社会资本 可能会损失几十万甚至上百万，绩效评价结果不合格的压力太大，且该压力会持续至项目全生命周期 。

二是，部分项目征地拆迁费占比大或者存在前期已实施工程，属于没有施工利润的“骨头”或者 存在 前期工程质量无法保障 等问题 。 一旦按 要求 整改 ， 绩效评价不合格导致的收入损失风险远大于该部分给社会资本带来的收益。

绩效评价结果应用整改，对 社会资本 压力较大。 项目实践中，存在着社会资本不接受整改而影响绩效评价工作推进，进而影响政府付费的现象。

5. 项目交易机制设置错误导致项目无法推进，进而影响政府付费

一是，付费公式应用错误。 按照 财金〔2015〕21号 文 执行 时，有些项目n从建设期第1年计取，导致项目运营补贴支出金额增加。

二是，财务测算错误。有些项目，税费计算错误，收益测算混乱，无法执行，计算政府付费时无所适从。

三是，采购时的报价指标无法实际应用执行。采购阶段，部分报价指标缺乏可执行性 ， 如政府付费报合作期总价或年度总价，一旦投资构成、项目建设边界发生变动，因缺乏相应的调整机制，原有的报价 将 无法执行。

四是，其他错误。如“两评一案”测算时，运维费用成本子目存在漏项、偏低、使用者付费收入测算与实际偏离较大等，按照原PPP项目合同执行难度大。

四、关于政府付费的保障措施

严格履行P PP 项目合同，按时开展政府付费是P PP 项目正常执行的前提，也是P PP 模式得到社会资本认可的基础，政府付费问题应当得到及时解决。

1. 政府方

项目决策环节。“有多少钱、干多少事”，政府方应严格遵守5%、10%的财承空间要求，用财承空间对项目数量与投资规模 进行总量控制，并 为项目执行中可能遇到的超“概”问题预留财承调整空间；“两评一案”编制及评审环节 应 严肃认真，实事求是，避免项目带病上马，增强项目交易机制设置的可执行性，减少项目后期执行存在的问题。

项目管理环节。 强化政府预算执行监督和合同履约监管的“硬约束”，严格按照 财金〔2016〕92号等政策文件的程序要求和时间要求，将项目支出责任纳入预算， 保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

项目执行环节。根据当地PPP项目实施的实际情况， 政府方可 通过“退库”、“调库”、压减项目、缓上项目等方式，腾出财承空间，减轻财政支付压力；重视项目执行，对项目前期和合同履行工作进行“回头看”，全面梳理项目情况及存在的问题，聘请有经验的中介机构协助开展合同履约管理、绩效评价、财务测算等工作，确保项目各项工作规范、高效推进，避免项目“卡壳”而影响付费。

2. 社会资本

一是，社会资本应积极主动与政府部门沟通，明确项目付费的所有前置条件，努力促成付费条件及早、充分成就

付费前置条件主要包括： “ 概 ” 算调整、建设成本认定、项目付费测算、绩效评价工作方案编制、绩效评分 、 绩效评价报告复核、PPP项目合同补充协议签署等。 对于付费前置条件，社会资本应及早开展。

社会资本方应结合项目贷款还本付息时点倒排工作，在项目付费纳入下年度预算前完成付费前置条件，并留出一定提前量；在竣工决算总投资认定前，争取实行政府付费 预先支付 机制， 待总投资认定后，在项目 后 续付费年度 进行调整，以及时获得政府付费，避免项目资金链断裂。

二是，重视合同履约管理和绩效评价

项目进入付费期后，在一定程 度 上，政府方对于项目的关注度 往往低 于建设期。此时，社会资本应当高度重视，需要不断加强P PP 项目的履约管理，切实推进 合同履约管理和 绩效评价工作。

合同履约管理主要包括：全面梳理项目情况及存在的问题，核验项目付费机制、厘清项目边界变动对项目付费数额的影响、签署补充协议等 。 社会资本应 避免合同履行中存在 的 问题 未得到及时解决 而影响到政府付费。

绩效评价主要包括：确定绩效评价工作方案、绩效评价报告复核等 。 社会资本应 主动推动绩效评价工作规范、高效开展 ， 避免政府方以未进行绩效评价为 由 而拖延付费。同时，还要关注项目付费纳入下年度预算情况。

三是，根据项目执行情况，适时启动项目再谈判或者退出机制

项目再谈判主要围绕合同履约管理和绩效评价工作中遇到的问题展开，目的是消除项目存在的缺陷，解决执行过程中出现的问题，确保项目能够平稳运行。

对于政府收入预期不佳，政府支出预期风险较大的项目，规避政府付费风险的根本做法是及早退出项目。必要时，启动提前终止机制。

四是，要重视充分发挥中介机构的作用

对于合同履约管理和绩效评价，如政府方采购第三方咨询机构，社会资本应积极配合，主动参与 ， 及早解决项目 存在的 问题，避免项目“卡壳”影响政府付费。

同时，社会资本也要有自己委托的中介机构参与，实现双方博弈过程的专业力量对等，借助专业力量及早解决项目存在的问题，优化工作流程，加快促成政府付费，实现项目收益。