时隔两年，住房和城乡建设部标准于2023年11月8日再次发布“建设工程工程量清单计价标准（征求意见稿）”（以下简称“新征求意见稿”）。 与上一版（2021年11月17日，以下简称“旧征求意见稿”）发布后不同的是，转发者甚众，解析者寥寥，这可能是由于“新征求意见稿”相比上一版修订幅度过大，无论是在整个标准的结构设计还是在具体条款上都有重大变化，全行业可能还都处于消化之中。
时隔两年，住房和城乡建设部标准于2023年11月8日再次发布“建设工程工程量清单计价标准（征求意见稿）”（以下简称“新征求意见稿”）。
与上一版（2021年11月17日，以下简称“旧征求意见稿”）发布后不同的是，转发者甚众，解析者寥寥，这可能是由于“新征求意见稿”相比上一版修订幅度过大，无论是在整个标准的结构设计还是在具体条款上都有重大变化，全行业可能还都处于消化之中。
本公众号自即日起，将不定期推出“新征求意见稿”解析的系列文章，欢迎各位专业人士关注。
在解析“新征求意见稿”之前，必须要对全体编写人员表达敬意。
在工程造价迎来巨大变革的大环境下，编写一份各方均能满意的清单计价标准是一项非常艰巨的任务。在任何情况下，提出问题都比解决问题要容易得多。 本系列解析也是从个人的视角出发，谈一些不成熟的看法，以飨读者。
本期解析“新征求意见稿”为何将“新增工程”从“工程变更”中剥离出来成为单独的条款。
“新征求意见稿”中分别定义了“工程变更”和“新增工程”
在大多数人的认知中，“新增工程”应该属于“工程变更”中的一个具体类别，例如《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）中变更的范围就包括“增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作”；《标准施工招标文件》中也规定了变更的范围包括“为完成工程需要追加的额外工作。”
但在“新征求意见稿”中却将“新增工程”从“工程变更”中剥离出来，成为一个独立的事项，并且对二者分别给了独立的定义。2.0.29条规定工程变更为 “经发包人批准的对合同工程工作内容、合同图纸、合同规范、位置与尺寸、施工顺序与时间、施工条件或其他特征及合同条件等的改变。包括对合同工程的增加、减少、取消、替代和使用材料的改变，以及 承包人将为了实施工程而运抵现场的合格材料或已完成工程拆除及迁离现场，但不包括承包人将运抵现场但不符合合同要求的材料或工程拆除及迁离出现场” ，而2.0.31条将新增工程定义为 “发包人指示并获得承包人接受的、不属于合同约定工程范围及（或）其完工交付要求范围的永久工程。” 并且在8.9和8.10条分别阐述了二者不同的合同价格的调整方法。很明显二者的区别主要是 工程变更是为了完成“合同工程”所必须的增、删以及替换性工作，而新增工程则是“不属于合同约定范围”的永久工程。
那么，“新征求意见稿”为何会选择与国内目前大部分合同范本不一样的分类和调价方式呢？
“新征求意见稿”分别定义“工程变更”和“新增工程”事件的原因分析
为了搞清楚这个问题，首先需要厘清“工程变更”与“合同变更”之间的关系。诚然，工程变更应该是合同变更的一种具体表现形式，但基于工程本身的特殊性，对于工程变更和合同变更的处理方式是不一样的。
《民法典》五百四十三条规定非常明确“当事人协商一致，可以变更合同”。 也就是说，合同变更的一般方式是“合意” ，因为合同的订立就是通过“合意”完成的，那么当然改变这一约定也应该通过“合意”。就工程合同而言，发包人与承包人当然也可以通过合意的方式对合同约定内容进行变更。 但“合意”并不是“工程变更”的唯一处理方式甚至不是主要处理方式。 其原因在于，工程本身的复杂性、长期性以及不可预见性等特点导致工程合同不可能进行完备的约定（即工程合同具有典型的不完全性），因此对于工程合同来说，在履约过程中发生“变更”以弥补合同约定的不完备就是大概率甚至必须发生的事件， 如果每一次“变更”都需要发承包双方合意后才能实施，无疑将大大提升工程合同的履约成本，甚至不排除一方主观故意的“不合意”而“绑架”对方的行为 （因为此“变更”如果不实施将导致工程合同的根本目的不能实现）。因此为了避免这一问题，工程合同中都会明确约定“工程变更”的范围，凡纳入“工程变更”范围的事件发包人（或工程师）可以之间向承包人下达变更指令，承包人必须执行（虽然部分工程合同文本中约定了承包人有提出质疑的权利，但发包人依然拥有最终决定权）， 尤其是对于工程变更的价款是否达成一致并不影响变更指令本身必须被执行的强制性。
也就是说， “工程变更”的主要处理方式是为了保证工程合同的履约效率而采取的单方（主要是发包人）决定权的方式，而非通过双方“合意”完成。 但这种方式如果不加约束，也可能导致滥用变更权而损害了合同对方当事人的利益。所以，什么样的事件可以行使单方变更权，即约定“工程变更”的范围就显得尤为重要了。
正是基于这一精细化管理的要求，才导致了“工程变更”与“新增工程”事件的分离，将二者分别定义其实出自于FIDIC合同的约定，在2017版FIDIC施工合同条件中，其13.1约定了工程变更的范围：
永久工程所需的任何附加工作、生产设备、材料或服务，包括任何有关的竣工试验、钻孔和其他试验和勘探工作；
很明显。这种变更指令应是增加与合同工作范围性质一致的新增工作内容，而且不应以变更指令的形式要求承包人使用超过他目前正在使用或计划使用的施工设备范围去完成新增工程。除非承包人同意此项工作按变更对待，一般应将新增工程按一个单独的合同来对待。
也就是说， 如果把所有的“新增工程”都纳入“工程变更”的范畴，则承包人对于发包人提出的“新增工程”将没有拒绝权，若该新增工程并不是实现合同目的必须部分，或者承包人必须投入新的资源、采用新的施工工艺才能完成，将会导致对承包人不公平的履约结果。 而这正是“新征求意见稿”中分别定义“工程变更”和“新增工程”的原因。
“新征求意见稿”中对“工程变更”和“新增工程”事件的不同处理方式
对于“工程变更”事件，“新征求意见稿”大体沿用13版清单计价规范的组价原则，只是在情形分类上更加细化，主要包括 “相同施工条件下相同项目特征、相同施工条件下类似项目特征、类似施工条件下相同项目特征、相同施工条件下不同项目特征、不同施工条件下相同项目特征、不同施工条件下不同项目特征” 等不同情况分别阐述组价原则（8.9.1条，针对工程数量变化不超过15%的单价合同。当工程数量变化超过15%时适用8.9.2条），具体方法此处不再赘述。
对于“新增工程”，首先在8.10.1条明确了组价原则“承包人按发包人要求完成不属于合同约定工程范围的新增工程，发承包双方可按合同约定的现行国家及行业工程量计算标准所规定的清单项目分类法及工程量计算规则和合同单价及投标报价水平计算新增工程价格，或发承包双方重新协商确定新增工程的计量和计价规则计算新增工程价格，并签订相关新增 工程合同或补充协议。”而更重要的是在8.10.6条中规定 “新增工程宜在发承包双方协商确定了新增工程的合同工期、合同单价、合同总价并已签订了合同或补充协议后开始实施。” 也就是说，新增工程应首先签订补充协议，双方达成一致方开始实施，发包人不能通过直接发布指令的方式要求承包人完成“新增工程”。
