地下综合管廊项目PPP模式详解

地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通信等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的大型综合性市政基础设施。

2015年，国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调在综合管廊建设中，应优先考虑引入社会资本，采取PPP模式。同年4月，财政部、住房城乡建设部公布了10个地下综合管廊试点城市，对采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。同年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号，以下简称《指导意见》)，部署推进城市地下综合管廊建设工作，到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。
从部分试点城市开展PPP咨询服务情况和率先实现具体项目落地的实践经验来看，地下综合管廊项目要运用好PPP模式，必须根据项目特点考虑如下因素：
一是实现经济社会效益的周期较长。
地下综合管廊建成后，可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费，减少环境污染；同时，综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触，延长了管线使用的寿命，降低成本。但这种“节约”是在管廊整个的设计使用年限（一般都在100年左右）中逐渐实现的，有一个漫长的过程，而地下综合管廊的建设却需要短期内一次性投入。因此，其经济效益与社会效益需要在很长一段时间中才能逐渐显现出来。
二是建设费用高。
物业管理及运营维护费用低。地下综合管廊往往需要在前期投入大量的建设资金，同步配套完善的消防设施及监控设施。而建成后的物业管理则相对简便，通常情况下通过配套的监控设施即可完成对整体地下综合管廊的监控管理，与高昂的建设费用相比，运营维护费用之低几乎可以忽略不计。而日常运营维护的频度和强度相较于传统直埋方式也大大降低。
三是管线单位入廊协调难度大。
地下综合管廊集中修建，里面铺设各种市政管线，包括水、电、气、热、通信等，各管线分别属于不同的使用单位和所有人，其中有国企也有私企，有央企也有地方企业，协调难度很大。对管线建设单位而言，入廊的短期效益并不明显，减少管线重置等长期效益在未来才能显现出来，这也是管线单位的积极性不高的原因之一。

那么，围绕地下综合管廊的上述3个主要特点，在此类项目中PPP模式需如何设计呢？
一是合作期限的设置要合理。
地下综合管廊经济社会效益的实现往往需要一个非常漫长的周期，相应的PPP合作期限也应适当增长。相较于道路等其他基础设施PPP项目，地下综合管廊项目的合作期限一般建议不低于25年，可设置为28~30年（特许经营项目通常约定的期限不超过30年），如果社会资本、金融机构可以接受，长于30年的安排也未尝不可。
二是付费模式设计要注重可操作性。
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的要求，PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。地下综合管廊可向各入廊管线单位收取相关费用，属于准经营类的项目，一般可采取可行性缺口补助方式来设计项目的回报机制。考虑到国内地下综合管廊实际运营经验较少，未来入廊管线单位收费情况并不明确，也可以考虑采取政府付费方式向项目公司购买地下综合管廊服务，保证项目公司合理收益，提高社会资本参与的积极性。
三是费用标的设置要科学。
地下综合管廊收费主要包括管廊租赁费用及物业服务费用两部分。其中，管廊租赁费用主要满足前期建设回报要求，这部分主要通过可用性服务费方式支付；物业服务费用主要满足管廊运营维护回报要求，这部分主要通过运营绩效服务费方式支付。结合地下综合管廊项目前期建设费用高、后期运营费用低的特点，在选取社会资本时，投报费用标的设计重点应考虑可用性服务费。
四是入廊收费依据和保障要明确。
根据国务院《指导意见》的要求，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。其中入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定，用以弥补地下综合管廊项目的建设成本；日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定，用以弥补地下综合管廊项目的运营维护成本。同时，应出台强制入廊政策，保证各入廊管线单位只能使用地下综合管廊，使得地下综合管廊项目的需求得到保证。
综上所述，地下综合管廊虽然投资大、回报周期长，但如果项目整体设计合理，在国家法律政策等多方支持下也能成为收益长期稳定的好项目。从贵州六盘水等地下综合管廊试点城市的PPP模式成功实践经验来看，大量社会资本对此类项目表现出了浓厚的兴趣，笔者相信随着地下综合管廊建设在全国铺开，将会涌现出更多的成功案例。