首次界定：国家数据基础设施是什么？如何建？

党的二十届三中全会提出“建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享”。那么，什么是国家数据基础设施，如何建设运营？日前，国家数据局会同国家发展和改革委员会、工业和信息化部组织起草了《国家数据基础设施建设指引(征求意见稿)》(以下简称《建设指引》)，并向社会公开征求意见。

《建设指引》力争在当前情况下，说清楚数据基础设施的概念、发展愿景和建设目标，指导推进数据基础设施建设，推动形成横向联通、纵向贯通、协调有力的国家数据基础设施基本格局。

《建设指引》提出了国家数据基础设施的概念内涵、主要目标、推进路径、总体功能、基本架构，以及建设的重点方向等。这是国家数据管理部门首次就国家数据基础设施的概念、目标、建设等相关内容作出界定。

什么是国家数据基础设施

当前，数据成为关键生产要素，催生新的技术—经济范式，重塑产业发展方式，推动数字基础设施向数据基础设施延伸和拓展。建设和运营国家数据基础设施，进一步促进数据“供得出、流得动、用得好、保安全”，对于支撑数据基础制度落地、构建全国一体化数据市场、培育发展新质生产力具有重要意义。

那么，什么是国家数据基础设施？《建设指引》指出，国家数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等在内的有机整体。国家数据基础设施在国家统筹下，由区域、行业、企业等各类数据基础设施共同构成。

《建设指引》明确，网络设施、算力设施与国家数据基础设施紧密相关，并通过迭代升级，不断支撑数据的流通和利用。

这意味着，国家数据基础设施不仅包含了运营商建设和运营的公共数据基础设施，还包括各行业、各企业自建的数据基础设施。同时，网络设施、算力设施与国家数据基础设施并列并紧密相关，共同服务支撑数据的流通和利用。

三步走建设目标

《建设指引》明确提出了国家数据基础设施建设的主要目标和推进路径。

国家数据基础设施是数据基础制度和先进技术落地的重要载体。关于主要目标，《建设指引》从数据流通利用、算力底座、网络支撑、安全、应用等五个方面提出了要求，总体实现“汇通海量数据，惠及千行百业，慧见数字未来”的美好愿景。

关于推进路径，《建设指引》指出，当前，我国数据基础设施处于起步建设阶段，围绕流通利用业务场景，各地方各行业各领域探索形成多种有针对性的技术方案和解决路径，并在不断迭代发展，与此同时，《建设指引》提出了五年“三步走”的三阶段建设目标。

2024—2026年，要求利用2—3年左右时间，围绕重要行业领域和典型应用场景，开展数据基础设施技术路线试点试验，支持部分地方、行业、领域先行先试，丰富解决方案供给。还要求制定统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求的标准规范，夯实数据基础设施互联互通技术基础。完成国家数据基础设施建设顶层设计，明确国家数据基础设施建设的技术路线和实践路径。

2027—2028年，要求建成支撑数据规模化流通、互联互通的数据基础设施，数网、数算相关设施充分融合，基本形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的规模化数据可信流通利用格局，实现全国大中型城市基本覆盖。

到2029年，要求基本建成国家数据基础设施主体结构，初步形成横向联通、纵向贯通、协调有力的国家数据基础设施基本格局，构建协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据公共服务体系，协同构筑数据基础设施技术和产业良好生态，国家数据基础设施建设和运营体制机制基本建立。

四大总体功能

数字中国、数字经济、数字社会建设提出了数据要素化、资源化、价值化要求。针对“三个建设”的要求，《建设指引》提出了国家数据基础设施的四大总体功能，包括可信流通、高效调度、高速互联、安全可靠等。

在可信流通方面，《建设指引》要求，国家数据基础设施需要打造低成本、高效率、可信赖的流通环境，便于人、物、平台、智能体等快速接入，实现数据在不同组织、行业之间安全有序流动，精准匹配数据供需关系，面向典型场景创新融合数据应用，同时符合相关法律法规、社会伦理、个人隐私保护等要求。

在高效算力供给方面，《建设指引》指出，面向“东数西算”等场景中对异属异构异地算力的调度需求，需要建立多元异构算力统筹调度的能力，实现算力和运力的高度融合，实现算力资源之间的无缝对接与协同计算，提高整体计算效率与资源利用率，实现算力最优配置与动态调整。

在数据高速传输方面，《建设指引》强调，高效弹性的传输网络可为数字金融、智慧医疗、交通物流、大模型训练和推理等核心场景数据传输流动提供高速稳定服务。国家数据基础设施在高效弹性传输网络的支撑下，能够显著提升数据交换性能，降低数据传输成本，为数据大规模共享流通提供高质量通道。

在全程安全可靠方面，《建设指引》提出，国家数据基础设施需要构建标准化、多层次、全方位的安全防护框架，推动安全防护由静态保护向动态保护、由边界安全向内生安全、由封闭环境保护向开放环境保护转变，形成贯穿数据全生命周期各环节的动态安全防护能力，系统保障数据基础设施相关的网络、算力、数据安全。

三层架构两大构成

《建设指引》明确了国家数据基础设施的三大技术架构、一大体系和两大主要构成。其中，三层技术架构包括设施层、功能层、应用层；一大体系是指安全保障体系；两大主要构成则包括行业、区域数据基础设施，以及企业数据基础设施。

在三大技术架构中，设施层涵盖数据流通利用设施、网络设施、算力设施;功能层具备数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全等八大功能;应用层涉及工业制造、现代农业、跨境数字货币、数字金融等各类行业。

针对设施层，《建设指引》指出，数据流通利用设施是国家数据基础设施的重要组成部分，为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务数据流通利用提供安全可信环境。网络设施、算力设施适应数据价值释放需要，向数据高速传输、算力高效供给方向升级发展。

针对功能层，《建设指引》从数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全八个方面总结了国家数据基础设施的能力。

针对应用层，《建设指引》提出，国家数据基础设施促进数据多场景应用、跨主体复用，赋能工业制造、现代农业、跨境数字货币、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、绿色低碳等行业领域。

关于安全保障体系，《建设指引》强调，安全保障体系是国家数据基础设施安全可靠运行的保障，包括监测预警、信息通报、应急处置等相关制度、能力和队伍建设。

国家数据基础设施有哪些构成？《建设指引》指出，国家数据基础设施以行业、区域数据基础设施为主体，以企业数据基础设施为重要组成。

具体来讲，行业数据基础设施是指覆盖某一行业领域，服务行业内企业、用户及利益相关者，实现数据要素化、资源化、价值化的各类设施；区域数据基础设施是指覆盖本地区，服务区域内企业、用户及利益相关者，实现数据要素化、资源化、价值化的各类设施；企业数据基础设施是指服务企业生产、运营、管理的数据平台。

《建设指引》还要求，国家在企业、行业、区域数据基础设施的基础上，组织建设数据流通利用底座、数据流通利用基础设施管理平台，以及基础公共服务平台。这些设施相互贯通、协同推进，共同促进国家数据基础设施建设发展。

五个重点建设方向

针对国家基础设施建设，《建设指引》提出了建设数据流通利用设施底座、建设数据高效供给体系、建设数据可信流通体系、建设数据便捷交付体系、建设行业数据应用体系等五大重点建设方向。

在建设数据流通利用设施底座方面，《建设指引》要求，按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。建立覆盖政府、行业、企业等主体及国家、省、市、县等层级的全国一体化的分布式数据目录，形成全国数据“一本账”，支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据有序流通和共享应用。建立全国一体化的分布式数字身份体系，规范身份标识生成、身份注册和认证机制。建立统一的数据凭证、交易凭证结构、生成与验证机制，支持利用区块链、加密技术、智能合约等手段提高凭证的可溯性和信任性。构建标准化、规范化的交互接口，实现数据基础设施的互联互通。建设数据泛在接入体系，支持数据资源、参与主体、第三方服务更大规模接入。建立与IPv6等网络标识兼容的数据标识体系。建立数据目录分类分级管理机制，加强数据分类管理和分级保护。

在建设数据高效供给体系方面，《建设指引》提出，在数据标注产业的生态构建、能力提升和场景应用等方面先行先试。链接各类公共数据、企业数据、个人数据以及各类高质量数据集，对社会形成统一的数据资源开放目录。研究制定高质量数据集建设相关标准，从数据生成、注释定义到数据管理的全过程，确保数据标注的准确性和数据模型的专业性。制定高质量数据标注与交付规则，提高训练数据质量。支持农业、工业、金融等行业领域打造高质量数据集。因地制宜推进公共数据运营平台集约化、标准化建设，推进公共数据的规模化、常态化供给。推进数据资源管理服务平台互联互通，完善平台标准，促进平台间互操作，实现全国数据资源的跨领域、跨层级、跨区域流通利用。支持各地积极建设政务服务大模型，推动政务服务智能化。

在建设数据可信流通体系方面，《建设指引》强调，建立高效便利可信的数据流通机制，促进数据大规模、低成本、安全自由流通。支持建设企业可信数据空间、行业可信数据空间，探索建设城市可信数据空间、个人可信数据空间、跨境可信数据空间。支持基础好、有条件、意愿强的行业和城市，先行先试数场建设。鼓励行业、地方积极探索建设区块链、隐私保护计算等新技术设施。支持因地制宜，探索数联网、数据元件等数据流通基础设施建设。支持建设数据流通交易公共服务平台。支持探索建设数据跨境流动基础设施。建立数据流通准入标准规则，鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。

在建设数据便捷交付体系方面，《建设指引》要求，加强数据交易场所体系设计，统筹数据交易场所优化布局。支持数据交易场所创新发展，鼓励各类数据进场交易。构建集约、高效的数据交付基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的数据交付环境。促进各类交易所、交易平台互联互通。推动数据价值贡献度评估、数据集推荐匹配、数据产品差异性分析等技术创新，实现供需精准匹配和便捷交付。鼓励各地提升数据加工、测试、建模验证、安全实验等社会化服务能力，打造产学研用“一公里”工作圈。

在建设行业数据应用体系方面，《建设指引》指出，加强场景牵引，建设面向工业制造、现代农业、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、卫生健康、绿色低碳等重点行业领域的数据应用基础设施，促进行业数据应用创新。培育基于数据要素的新产品和新服务，促进数据多场景应用、跨主体复用，实现知识扩散、价值倍增。

与此同时，《建设指引》还围绕算力底座、网络支撑、安全防护、组织保障等四个方面，提出了具体要求和部署。

当前，各地区各部门积极探索数据基础设施建设，为数据要素市场化配置改革、建设全国一体化数据市场奠定了良好基础。但是，《建设指引》也指出，数字经济蓬勃发展对数据流通利用和价值释放提出了新的更高的要求，迫切需要更好发挥有为政府和有效市场作用，构建兼顾效率和公平、适应数据要素特征、发挥数据价值效用的国家数据基础设施。