国土空间规划基于底线约束的原则，强调全域全要素应在空间和时间 2 个维度做出合理安排。交通规划作为国土空间规划体系中重要组成部分，通过网络效应和锁定效应在构建新的国土空间格局中发挥作用。其中城市轨道交通作为城市交通的骨架，为城市发展带来新的机会，是构建城市格局、塑造城市性格、实现城市繁荣的重要因素。开展城市轨道交通实施评价，既是落实国家加强城市轨道交通规划管理的需要，也是在国土空间规划新形势下对全域全要素动态评价与监测的必然要求。本文通过分析国土空间规划对城市轨道交通实施评价的新要求，分别从城市轨道交通与国土空间布局耦合度、建设与运营效率2方面对北京市轨道交通实施情况进行评价，为相关研究提供参考。
国土空间规划基于底线约束的原则，强调全域全要素应在空间和时间 2 个维度做出合理安排。交通规划作为国土空间规划体系中重要组成部分，通过网络效应和锁定效应在构建新的国土空间格局中发挥作用。其中城市轨道交通作为城市交通的骨架，为城市发展带来新的机会，是构建城市格局、塑造城市性格、实现城市繁荣的重要因素。开展城市轨道交通实施评价，既是落实国家加强城市轨道交通规划管理的需要，也是在国土空间规划新形势下对全域全要素动态评价与监测的必然要求。本文通过分析国土空间规划对城市轨道交通实施评价的新要求，分别从城市轨道交通与国土空间布局耦合度、建设与运营效率2方面对北京市轨道交通实施情况进行评价，为相关研究提供参考。
国土空间规划强调在时间和空间上科学统筹生态、农业、城镇等功能空间。马小毅等人认为在这种背景下，对交通的评价应从传统关注自身的顺畅运行转向顺应国土空间的指导和约束作用及高质量组织国土空间，从而促进国土空间的可持续发展。孔令铮等人认为国土空间规划“五级三类四体系”的建立，要求对交通系统全周期的情况均有所掌握，需要关注规划、建设、运营、管理等各个环节的成效。江永认为基于精明增长和高质量发展的要求，国土空间规划的理论和实践焦点将必然转向存量空间。城市轨道交通实施评价需要配合存量规划手段，更关注功能强化、服务提升以及存量优化等方面。
因此，在国土空间规划新要求下，城市轨道交通实施评价应转为重视与城市国土空间规划耦合度以及存量资源利用效率方面的评价，以判断城市轨道交通资源是否有效支撑城市发展、在各类国土空间分布上是否实现按需分配与高效供给。
评价体系服务于评价目标。实施效果一般从支持城市发展效果和交通效果2方面进行评价。一是城市轨道交通线网与国土空间规划之间的关系评价，二是城市轨道交通自身交通效率的评价。同时，为确保城市轨道交通实施评价结果的客观、准确，指标的选取必须遵循全面性、科学性，评价模型必须具备可操作性。
（1）指标层次全面。在城市轨道交通与国土空间规划耦合度评价中，虽以定性评价为主，但避免设置单一指标，通过构建多个指标对评价主体进行定量化描述。
（2）指标选取科学。主要体现在指标客观、易于获取、可动态监测。对于城市轨道交通设施投入以及产出指标的选取必须确保典型、客观、易于获取，以便后续动态跟踪监测。
（3）评价模型客观。常见的评价模型分为定性评价、定量评价以及定性定量相结合的方式。为科学评价城市轨道交通与各类国土空间布局的耦合度以及巨大投入与实际产出之间的利用效率，文章采用定性与定量相结合的方式开展评价工作，对于部分指标专门建立评价模型进行科学测算。
通过可量化的指标体系评价城市轨道交通发展水平是国际普遍做法。其中，城市轨道交通与国土空间耦合度评价主要包括城市轨道交通线网与城市结构格局融合度评价、轨道建设与城市功能组织协同性评价2方面。利用效率评价则从投入、产出角度出发，以城市轨道交通运营里程、车站数量、运营车辆等运营基本要素为投入指标，以日均客运量衡量相关基础设施投入的产出指标，基于建立数据包络分析（DEA）的评价模型进行测算，评价体系如图1所示。
北京市已经历2轮4版城市轨道交通建设规划的编制报批工作，截至2021年12月，北京市轨道交通运营线路共计27条，运营里程约783km，车站463座（其中换乘站73座）。通过梳理城市轨道交通运营情况发现北京市轨道交通线网主要呈现以下2个特征。一是正常年份客流总量虽随线网规模增加逐年递增，但增幅渐缓。二是线网换乘系数高，换乘占比近50%。2019年路网换乘系数1.89，换乘量1865亿人次，日均51092万人次，占客运总量比重高达47.06%。
（1）城市轨道交通线网与城市空间结构拓展同步推进。北京市域范围可划分为中心城区、副中心、多点新城和一区新城。由于北京旧城的历史因素，北京中心城区城市轨道交通主要沿道路敷设，形成“棋盘方格网式”路网格局，整体与城市空间格局相适应。随着城市空间格局的拉大，中心城区轨道线路不断向多点新城及一区新城范围延伸，支撑北京城市空间格局进一步向外围拓展。自20世纪60年代起，北京市轨道交通结合7版城市总体规划，形成6版城市轨道交通线网规划，由最初的7条线130km演变至现在规划的53条线，约2600km。
（2）城市轨道交通线网对重要功能区的支撑有待聚焦。对现有城市轨道交通线路供给情况进行分析发现，重点功能区轨道供给数量普遍在3条及以上，站点覆盖率普遍在70%以上，线路情况如表1所示。但目前全网10处三线及以上换乘站却未能与功能区核心形成紧密联系，重点功能区未形成主要的客流集散点，乘客仍需要通过换乘达到功能区，城市轨道交通对重要功能区的服务水平仍有待提升，三线换乘站与重要功能区分布示意图如图2所示。
（3）城市职住分离现象显著，城市轨道交通线网与人岗聚集区需进一步匹配。2016年，李冬浩等人对北京市早晚高峰时段客流量进行聚类，发现就业中心和居住中心存在分离现象。以北京市轨道交通4号线为例。4号线在核心区站点共有7个站，其中陶然亭站、宣武门站早、晚高峰限流，西单站晚高峰限流，但这3个站点的实际进出站量并不高。早高峰时段，4号线上行断面陶然亭至菜市口、菜市口至宣武门以及宣武门到西单的满载率均大于100%，必须采取限流措施，造成这种客流累积的原因为职住分离的城市空间结构。以三经普数据为基础，对4号线沿线人口、岗位数据进行统计发现，天宫院—宣武门段沿线地区累积岗位缺口达到13.29万个，直到西单—西直门站岗位缺口才得以弥补。随着非首都功能疏解、城市发展框架进一步拉大，多点新城以及京津冀腹地将承接外溢的人口与产业，而中心城区就业将呈现增厚连片趋势，岗位与就业人口差额也将进一步增大，城市职住分离现象将进一步显现，城市轨道交通线网与人岗聚集区之间的匹配度及线路服务效率需进一步提升。
（1）车站与周边土地使用功能匹配性有待提升。城市轨道交通站点周边约300m半径范围为车站核心圈层，300～800m半径范围为车站影响圈层，800m半径范围内、乘客步行15min以内可到达车站出入口的区域，定义为车站关联区，是客流往来活动的城市空间。从既有站点周边用地类型占比角度来看，车站周边建议用地类型占比普遍偏低。其中，中心城区车站核心圈层范围内商业、居住、办公及公共服务功能等建议用地类型占比仅43%，甚至低于车站影响圈层范围内同类用地占比51%的水平。而新城地区车站核心圈层与影响圈层范围内建议性用地类型占比均为42%，无明显差别，具体占比情况如表2所示。这意味着车站周边土地的城市功能性质与车站之间的协调性、集聚效益仍有待提高。
（2）车站与周边区域融合水平整体较低。北京市轨道交通既有一体化车站多为简单的通道连通或附属设施与周边建筑结合。在这种情况下，车站出入口数量是衡量车站服务水平与便利度的重要指标。截至2021年底，已建成线路出入口总计912个，平均每个车站仅3.6个，其中房山线北延、S1线、燕房线、14号线、机场线以及昌平线平均车站出入口不足3个。此外，经初步统计，建成线路中部分车站出入口由于工程技术、地块现状等问题暂未实施，目前总计有112个预留出入口。因此，应尽快提高出入口设置数量，加强与周边区域的融合，并分级分类开展车站一体化方案研究，进一步提升车站与周边地区融合程度。
（3）城市轨道交通运营服务与周边用地实施时序协同性需进一步提升。目前全网全日平均客流量排名后50位的车站中有35座分布在新城地区，其中27座车站周边用地平均实施率不足40%。以图3次渠站为例，该站是北京市轨道交通17号线与亦庄线的换乘站，周边道路均未实现规划，且用地规划为战略留白区域，过低的综合密度也无法保障城市轨道交通的客流效益。因此，车站周边用地实施时序与轨道运营服务协同性仍需进一步提升。
基于城市轨道交通线网与国土空间规划耦合度的实施评价可知，北京市轨道交通线网与城市空间格局整体上是相匹配的，但局部结构存在问题。具体体现在：一是随着城市框架的拉大，职住分离现象将越发显著，城市轨道交通在服务水平与效率上有待进一步提升；二是重点功能区城市轨道交通车站覆盖率良好，但支撑力度不足，尤其功能区的核心区域城市轨道交通节点锚固作用仍薄弱；三是车站与周边用地在功能集聚以及时序匹配上仍需提升。
效率评价一般指对资源投入与效用产出之间的关系进行评价。常见的从效率角度研究问题的参数分析法有随机前沿法（SFA）、自有分布法（DFA）、厚前沿法（TFA）等。DEA方法作为基于线性规划原理的非参数分析法的一种，从最有利于评价决策单元的角度产生权数，无需事先确定指标权重，不受指标单位影响，适用于多投入多产出的效率研究。
本文利用规模报酬不变情况下的模型（CCR）与规模报酬变化情况下的模型（BCC）对北京市轨道交通的综合效率、技术效率和规模效率进行测算，判断规模效益状态，从而对北京市轨道交通利用效率情况进行评价。通过对偶变换后，引入松弛变量的CCR基本数学模型如下所示：
式（1）中，j为参与评价的年份；j0为参与评价的年份的任意一年；i为投入指标编号；r为产出指标编号；xij为j年份i指标的投入量；yrj为j年份r指标的产出量；θj为j年份的综合效益；λj为j年份相应权重；si-为i指标的冗余；si+为r指标的不足；ε为非阿基米德无穷小量。
在CCR中引入约束条件
，限定仅在相似规模范围内比较，得到引入松弛变量的BCC模型：
式（2）中，θBC-j为j年份的技术效率，其他变量含义同公式（1）。
利用综合效率为技术效率与规模效率之积，便可得到规模效率。进一步将约束条件
调整为
，则可得到NIRS模型，结合BCC模型便可判断规模效益状态。
基于上文所述关于评价指标的选取原则，选取车站数量、运营效率里程及运营车辆3个指标作为评价的投入指标，选取日均客流量为产出指标，即以城市轨道交通发挥客流运输的功能和效果作为衡量相关基础设施的利用效率，建立指标体系。根据北京市轨道交通发展系列年度报告，评价指标及相关投入产出数据如表3所示。
由表4计算结果可知，2009年至2020年的12年期间，北京市轨道交通的综合效率仅在2013年达到了相对最佳状态，综合效率最低的为2020年，仅为0.46。在对综合效率进一步分解后可以发现，12个年份中达到技术效率相对最佳的比例为66.7%，而规模效率相对最佳的比例仅为8.3%，这说明在11个未达到综合效率最佳状态的年份中，有7个年份主要是由于受到规模效率不佳因素的影响。此外，12个年份在规模效率方面呈现比较明显的先增后降的趋势，2009年至2012年由0.906升至0.992，在2013年达到1（最佳），而2014年至2020年由0.952降至0.797。在规模效益方面，2009年至2012年为规模效益递增，而2014年至2020年则为规模效益递减。说明自2014年起，北京市轨道交通通过增加以线网里程、车站数、运营车辆数为代表的投入规模，其所取得的以客流量为主要衡量标准的产出量已无法与早些年的发展处在同一收益水平，北京市轨道交通投资的边际效益呈现递减趋势。
开展城市轨道交通实施评价是落实国家加强城市轨道交通规划管理的要求，也是在国土空间规划新形势下对全域全要素进行评价与监测的要求。通过基于城市轨道交通线网与国土空间规划耦合度的实施评价以及基于DEA的城市轨道交通利用效率评价2个方面分析论证可见，北京市轨道交通线网与国土空间分布耦合度整体匹配、局部需加强。随着非首都功能疏解、城市框架的拉大，职住分离现象将越发显著，建议关注快线建设，为中心城区重要产业功能区和外围居住区之间构建快速通道，进一步提升线网运营效率。与此同时，聚焦线网局部调整。一方面，加强城市轨道交通对重点功能区的支撑，强化枢纽锚固作用；另一方面，针对城市轨道交通建设与城市功能组织存在的不匹配问题，建议加快实施车站预留出入口建设，加强与各级国土空间规划对接，优化提高车站周边用地的功能集聚程度以及与城市轨道交通建设时序的匹配程度。此外，在城市轨道交通资源利用效率方面，北京应警惕城市轨道交通线网规模效益边际递减问题，建议聚焦城市轨道交通运营网络存量资源的优化提升，合理规划新建线路以提升线网规模效益。
