作为城市公共交通体系的组成部分，低运量城市轨道交通(以下简称“低运量”)系统的规划与建设日益受到国家有关部门、城市政府和社会各界的重视。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统，积极发展快速公共汽车、现代有轨电车等大容量地面公共交通系统。《“十四五”全国城市基础设施建设规划》提出I型大城市研究利用中低运量轨道交通系统适度加强网络覆盖，符合条件的II型大城市因地制宜推动中低运量轨道交通系统规划建设。

自上述两个规划发布以来，北京、上海、广州、成都、武汉、沈阳、深圳、大连等众多城市积极建设低运量系统，郑州、南宁、合肥等若干城市积极编制低运量线网规划，全国各地规划建设低运量系统热情高涨。然而，中国许多城市已运营的低运量线路日客运量和负荷强度普遍较低，政府财政补贴负担较重，一些城市的低运量线路运营举步维艰。近年来部分城市陆续暂停了低运量系统建设，个别城市拆除或计划拆除已建成的有轨电车线路。本文对低运量系统发展如何走出困境并步入良性发展轨道提出建议。

1）明确低运量系统的功能定位和作用。

在现行行业标准《城市公共交通分类标准》(CJJ/T 114—2007)中，低运量系统仅有有轨电车一种形式。长期以来，国家政策文件中对低运量系统功能定位的表述也仅体现为有轨电车。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)中指出：“根据城市实际发展需要合理规划建设以公共汽(电)车为主体的地面公共交通系统，包括快速公共汽车、现代有轨电车等大容量地面公共交通系统，有条件的特大城市、大城市有序推进轨道交通系统建设。”该文件明确了有轨电车是地面公共交通系统范畴，地面公共交通系统在大城市中发挥主体作用。

当前涌现了多种新型低运量系统方式，其中低运量系统的高架线路就无法纳入上述文件表述的地面公共交通系统范畴，需要对其功能进行重新定位。低运量系统的功能定位通常为：对规划建设大中运量系统的城市而言，低运量系统主要承担大中运量系统的补充、接驳功能；在上述城市的卫星组团，或无大中运量系统的城市，低运量系统主要承担骨干公共汽电车交通运输功能。此外，有的城市低运量系统承担了旅游区、产业园区内交通运输功能，或者城市交通“最后一公里”功能。

然而，由于采用固定路线运营，与自行车、公共汽电车等交通方式相比，低运量系统不具备灵活性、时效性方面的优势，难以承担城市交通“最后一公里”作用；在承担大中运量系统的接驳功能时，城市只有具备客流支撑条件，才适合选择低运量系统；针对旅游功能为主的低运量线路，应研究其承担的客流性质，判断是否属于公益性事业和城市公共交通范畴，以确定其功能定位和作用。

总之，低运量系统高架线路的功能定位尚不明确，因建设成本相对较高，需要专业人士深入研究明确其功能定位；同时需要进一步协调好低运量系统与快速公共汽车系统的功能分工。

2）加强交通需求分析和客流预测工作，完善客流预测审查制度。

交通需求分析是低运量线位走廊合理布局的重要定量依据，客流预测结果可信度是衡量技术方案合理性的关键。由于对未来城市人口的乐观预测、规划预测年限的认识不一、城市和交通发展目标及时序把握的差异、客流预测不同技术方法选用等因素干扰，部分城市对低运量系统的客流预测结果往往偏高。更有甚者，个别城市为了达到立项目的出现客流预测的主观随意做法，例如客流预测规划依据的非法定性、假设前提条件的主观臆断、对客流预测结果的刻意修改等，这些情形不仅会影响技术方案的合理性，也会误导政府部门对项目的科学决策，因此需要完善客流预测审查制度。

3）研究各系统制式的适用条件，有的放矢。

低运量系统的地面线路与公共汽电车交通共同构成大城市公共交通系统的主体，在众多城市中适用性较强。适用条件应重点关注道路条件、系统对地面交通适应性、交通安全、节能环保、技术经济等方面因素，以便对低运量系统、快速公共汽车系统、新型地面公共交通(智轨列车、数轨列车等)系统等方式进行综合比选后确定最优系统制式。对不断涌现的新型地面公共交通系统形式，应高度关注其对地面交通运行的影响，尤其是通过道路交叉口的适应性及交通安全条件。

低运量系统的高架线路既不属于超(特)大城市中发挥公共交通网络骨干作用的大中运量范畴，也不属于大中城市中发挥主体作用的公共汽电车范畴，应重点研究其针对性和特殊性的应用场景，例如道路资源匮乏的城市或客运走廊。对道路资源紧缺的山地城市，城市层面或局部地区新增交通空间方案可以在高架道路、低运量系统的高架线路等方案中进行技术经济综合比选，以确定低运量系统的高架线路在此类城市或局部地区的适应条件。对一般城市的道路横断面改造项目，同样存在新增交通资源的合理分配问题，通过对拓宽机动车道、设置公共汽电车专用车道、建设低运量系统的地面或高架线路等新增交通空间方案进行技术经济综合比选，引入人均能耗、人均占用交通资源等技术经济指标，以确定低运量系统的高架线路在该类城市道路横断面改造时的适用条件。

4）完善规划技术方法，合理布局线网。

规划年限是影响交通需求分析、客流预测的关键因素。低运量线网的规划年限没有统一技术要求，各城市差异较大。有的城市规划年限为近期2025年，有的为中期8~10年，有的为远期2035年，还有的为远景2040年或2050年。不同规划年限对应的发展人口和就业岗位、客流预测结果差异较大，影响低运量线网合理布局。

线网布局中需要重视的是高架线路的规划技术方法。线路走廊选择不仅受到道路条件、城市景观、历史文化保护、环境保护、地形地貌及工程地质条件等多种因素影响，还需要与地面线路的系统形式进行技术经济比选。因此，低运量系统高架线路的规划技术方法与地面线路有明显差异。

低运量线网规划技术方法涵盖交通需求分析、服务水平和功能层次确定、线网组织和布局、线路规划、场站或车辆基地布局等众多方面，需要专业人士持续探索和完善，以合理确定线网方案。

5）重视工程项目建设的技术经济合理性论证。

由于负荷强度和票价收入相对较低、建设成本与运营成本相对较高，许多已建设低运量系统的城市每年运营亏损缺口较大、政府财政负担较重，严重影响低运量系统可持续发展。降本增效是健康发展低运量系统的必然选择，如何降低建设成本和运营成本、增加客流效益，需要加强工程项目技术经济合理性论证工作。

能耗指标是工程项目建设和运营的主要技术经济指标之一，《城市轨道交通工程项目规范》(GB 55033—2022)要求采用车公里能耗(kW·h·(车·km) ^-1 )和乘客人公里能耗(kW·h·(人·km) ^-1 )指标计算能源消耗。采用技术经济合理的工程技术方案，可有效降低工程建设和运营过程中的能耗成本。

投资收益率是评价工程项目技术经济合理性的关键性指标。针对低运量系统项目，车公里指标在一定程度上体现政府的基本公共服务水平，人公里指标则体现工程项目的客流效益和票价收益。采用全生命周期的单位成本车公里和人公里综合指标(如(车·km)·万元 ^-1 、(人·km)·万元 ^-1 等)可以体现投资收益率大小，从而筛选技术经济合理的工程技术方案。

6）优化标准技术内容，加强各层级标准协调。

低运量系统相关标准有国家标准和行业标准，也有各地发布的适用于本地的地方标准。有的行业标准将有轨电车的运能界定为中低运量范畴，与上位国家标准《城市轨道交通工程基本术语标准》(GB/T 50833—2012)定义的“低运量”范畴明显不协调；一些标准对有轨电车的速度等技术指标内容的表述存在差异。这些情形容易混淆对有轨电车工程项目建设标准的认识，造成客观上的技术尺度把握差异和项目决策偏差。建议相关标准主管部门审慎组织标准复审和内容优化工作，下位标准应与上位标准协调一致。同时，加快推动新型低运量系统的标准化工作。