2 洪水管理
2.1 洪水管理的定义与内涵
定义：洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为，增强自适应能力，适度承受一定风险以合理利用洪水资源，并有助于改善水环境等一系列活动的总称。

洪水管理要遵循可持续发展的原则，具体体现为：①与洪水共存的原则，即人类防洪体系的建设，是以将洪水风险控制在可承受的限度之内为目标，而不是消除洪水；应有利于维护并改善河流固有的各种基本功能，而不是导致河流的消亡；②保障发展的原则，即治水方略要调整为有序地与洪水协调共处，必须以保障社会安定与经济平稳发展为前提，而不是导致生产力的破坏；③社会公正的原则，即防洪减灾的政策要有利于缩小贫富差距，而不是使贫者更贫；④分担风险的原则，即无论什么地区都有义务承担自己的固有风险，即使是确保安全的地区，也要对因提高自身工程保护标准而可能对其他地区造成的附加风险，提供必要的补偿；⑤鼓励利害相关者参与的原则，即让利害相关者有知情权、参与权，因为利益受损者，才是纠正危害可持续发展行为的最有力的支持者；此项原则亦适用于跨行政区域以致国际河流治理中的合作与协调。

协调人与洪水的关系，就要对人与自然的关系有全面的理解。当今，人们已经意识到，“稀遇洪水形成的灾害可能会大大超出人类的控制能力”，“要完全消除洪水灾害是不可能的”。当人们强调“人与自然和谐”的时候，必须注意：①决不能忽视了“自然”本身也有既伤害人类社会又危及生态环境的“肆虐”一面，健全的水利工程体系与更为完善的防洪安全保障体系，是实现人类“与洪水共处”的基础与前提；②在中国人多地少的国情下，不能简单地倡导“让人群远离洪水”或“还洪水以空间”，人与自然的和谐要体现在人与洪水对洪泛区土地合理、有效的共享上；③对于洪泛区土地，既不能“占为己有”，也难以“拱手相让”，则不仅防洪工程手段要从点与线扩展到面，而且需要综合运用法律、经济、行政、教育、技术等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益，能有效协调人与洪水关系的工程措施，在适当承受一定风险的前提下，促使人与自然的关系向良性互动转变；④有效规范人类活动，避免急功近利、人为增大洪水风险或以邻为壑的行为。

理性规范洪水调控行为，不是否定工程措施，也不是今后就可以忽视工程措施，而是强调更为科学合理地规划、设计、建设、管理与运用防洪工程体系，充分发挥防洪工程体系除害兴利的综合效益。为此必须强调：①充分认识防洪工程体系建设的长期性与艰巨性。在防洪工程规划中，注重在长远目标的指导下，阶段目标的优化分解与实施顺序的优化安排；②努力避免、消除或缓解防洪工程建设可能产生的负面影响；③克服“急功近利，急于求成”的弊病，抛弃靠短时期大规模防洪工程建设“一蹴而就”、“一举根治洪水”的幻想，从管理体制与运作机制上消除“重建轻管”的根源；④加强防洪工程体系优化调度的研究，认真分析与协调好区域间基于洪水风险的利害关系与矛盾；⑤注重防洪工程体系自身的安全保障，增强查险抢险能力，努力避免水库溃坝、堤防意外溃决等恶性事故的发生等。

增强自适应能力，是在不可能单纯依靠工程手段消除洪水风险的情况下，防洪减灾要考虑如何增强人类社会应急反应能力与自身适应洪水的能力，形成泛滥允许型的发展模式，减轻灾害损失，且从总体上削弱其不利的影响。包括：①不同类型突发性水灾的分级响应体制的健全；②高效可靠的洪水预报预警系统与群防群治、自保互救、避难迁安、卫生防疫、生命线系统保障与灾后重建等体系的完善；③洪泛区土地利用方式的合理规划与调整；④洪水风险区中建筑物结构与材料、农田的耐淹化；⑤各种适宜的洪水风险分担与风险补偿的模式，及其相应的管理体制与运作机制等等。

适度承受一定风险以合理利用洪水资源，是解决快速发展中水资源短缺与水环境恶化问题的必要条件之一，也是洪水管理的重要内容。需要强调指出的是：①洪水的合理利用，除了满足人类对水量、水能的需求之外，还有维持河道行洪能力，补充地下水源，改善水环境与维持生态系统平衡等多种功能，需要适度承受一定风险才可能从洪水中获得较大的利益；②对于不同量级的洪水，其资源特性、环境特性以及利害转换关系是不同的，对所需承担风险的差异要有充分的估计与全面的评价；③水利工程是加大调蓄洪水能力的基本措施，但也可能成为区域之间、人与自然之间争夺“洪水资源”的手段。要避免单纯以工程措施造成新的人为灾难；④洪水资源化的有效途径之一是作好滩区、行蓄洪区，以及农田的文章。比如对蓄滞洪区合理进行分区管理，如果一般中小洪水发生时也能引洪蓄水，部分修复与洪水相适应的生态环境，则将有利于维持蓄滞洪区的分滞洪功能，减轻分洪损失与国家补偿负担，并形成蓄滞洪区自身适宜的发展模式。

2.2 洪水风险管理的特点与本质
洪水管理实质上是对洪水的风险进行管理。洪水管理如果以最大限度地降低风险、减少损失为目标，则要么不断扩大防洪保护范围，提高防洪工程标准，使洪水不再泛滥成灾；要么将洪水高风险区中的人口资产都迁出去，还洪水以空间，即使淹了，也没有损失。但是这些“无风险”的管理模式，显然不符合中国的基本国情。在人多地少，粮食、土地与水资源需求压力极大，经济底子薄弱且发展不平衡，生态环境相对脆弱的国情下，中国只能选择有风险的洪水管理模式。

洪水的风险管理，是对流域或区域的洪水风险特性进行深入的分析研究，在把握洪水风险特性及其演变规律的基础上，因地制宜采取综合性的防洪减灾措施，将洪水风险降低到可承受的限度之内，协调好区域之间、人与自然之间基于洪水的利害关系，以保障和支撑可持续的发展。

风险管理的基本特点是追求适度与有限的目标。洪水风险是永恒的，治水事业具有长期性、复杂性与艰巨性。只有适度地承受一定限度的风险，以不同形式合理地分担风险，才可能寻求到人与自然相和谐的、区域及部门之间相合作的、水利与国民经济相协调的发展之路。

洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。人与人之间、及人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的，并且随着社会经济的发展而日趋复杂，必须采取综合性手段，才能得以合理的调整。

2.3 洪水应急管理及其特征
突发性水灾的应急管理是洪水管理的重要组成部分。国内外经验表明，当一个国家或区域的人均GDP突破1000美元之后，经济社会将进入一个加速发展的阶段。这一阶段往往是“危机事件”的多发期，不仅各种人为的灾难性事故、事件会频繁发生，而且突发性自然灾害的危害性也显著增长。我国目前正处于这样一个发展时期，因此对于公共安全与应急管理，尤其需要给予高度的重视。

应急管理需要应对的往往是具有突发性、不确定性或者稀遇性的灾害事件。因此，在应急管理中需要强调：①在没有时间平衡各方利害关系的情况下，快速作出决断，决策方案往往是“两害相权取其轻”；②针对事件发生的可能性，按严重程度对事件进行等级的划分，并分级制定出相应的应急响应预案；③面对影响重大而人们又大多缺乏应对经验的稀遇事件，即使情况并不完全明朗，也要快速做出判断与决策。

洪水应急管理的主要对象是突发性洪水灾害，如溃坝洪水、山洪及其伴生的滑坡与泥石流、风暴潮、城市暴雨洪涝、行蓄洪区分洪运用及流域型大洪水等。突发性洪水不仅本身危害严重，而且易于形成次生、衍生灾害。对于数十年甚至数百年不遇的洪水，人们往往缺乏防范的意识和应对的经验。

因此，为了满足全社会日益提高的防洪安全保障需求，必须：①科学编制应急响应预案； ②健全洪水应急管理体制；③加强应急反应能力建设；④开展决策后评估，为完善应急管理提供依据。由于应急管理的紧迫性和复杂性，在应急指挥中，要确保做出最佳决策，或者完全避免决策的失误，对任何人来说都是难以做到的。其实，应急响应中的失误，也同样是宝贵的财富。因此，决策后评估的主要目的不是为了追究决策失误的责任，而是为了总结经验教训，完善应急管理预案。事实上，世界上许多重要的安全规范，都是从总结重大灾难事件的教训中得出来的。

但是，如果在应急管理中玩忽职守，或为了推脱责任，刻意隐瞒实情，编制虚假信息，不仅贻误战机，而且误导或诱迫他人作出错误的判断和决策，加重事件的灾难性后果，则是恶劣的犯罪行为，必须追究其法律责任，给予严厉的惩处。

3 中国洪水管理战略框架
洪水管理战略是指导或决定如何推动洪水管理这一战略性转变的全局计划和策略。洪水管理战略应具有长远性、全局性、层次性和普适性。中国洪水管理战略框架是从战略高度，阐明洪水管理的战略地位与作用，确定向洪水管理转变的战略目标、要求与原则，提出推动转变的重大战略措施，建立中国洪水管理战略的运作模式与推进机制，形成指导或决定如何推动洪水管理这一战略性转变的全局计划和策略。

3.1 战略地位与作用
向洪水管理转变，不是权宜之计，也不是短期的阶段性任务，而是需要较长时期才能实现的战略性转折。实施洪水管理，是健全中国公共安全保障体系的迫切需要，是以人为本、实践科学发展观、提高执政能力的具体体现，是实践治水新思路、保障水安全的必然选择，因此具有重要的战略地位与作用。

3.2 战略目标与原则
战略目标：到21世纪中叶，全面实现向洪水管理的转变，“建立较为完善的防洪安全保障体系”（水利部：《全国水利发展“十五”计划和到2015年的规划思路报告》），包括洪涝灾害防御体系、防汛应急管理体系、水灾社会保障体系、水灾行政管理体系、防洪法规政策体系、防洪资金保障体系和防灾科研教育体系七个部分组成，满足全社会对水安全保障的需求，支撑可持续的发展。

基本原则：①实事求是，因地制宜，把握机遇，循序渐进，使向洪水管理的转变，既遵循自然规律，又顺应经济社会的发展规律；②坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的方针，抓住中国基础设施建设的黄金时期，将完善防洪工程体系与健全非工程体系有机地结合起来，为水利与国民经济的协调发展、人与自然的和谐共处创造条件；③坚持兴利除害结合，防洪抗旱并举，在向洪水管理的转变中，以防为主，常备不懈，始终将保障生命安全放在首位，适度承受风险，合理利用洪水资源，积极为经济发展、社会稳定与环境保护创造基本的条件；④风险分担、利益共享，左右岸兼顾，上中下游协调，城乡间互补，使向洪水管理的转变有利于缩小城乡差别与贫富差距，创造公正与和谐的社会；⑤政府主导，依法行政，公众参与，舆论监督，在洪水管理中，政府承担主导责任，但不负无限责任；任何区域、机构、个人在发展中，有权选择风险但必须自己承担风险，有权保护自己，但无权加重他人的风险；⑦依靠科技进步，提高管理水平，群专结合，协调行动，增强应急反应与科学调控洪水的能力。

3.3 总体战略与三项重点战略任务
中国实施洪水管理的总体战略：选择有风险的洪水管理模式，在深入细致把握中国各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以法律、行政、经济、科技、教育等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益、标准适度的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略；逐步健全水灾应急管理体制，增强应急反应能力，在保障生命安全的前提下，适度承受风险，求得防洪区土地利用与洪水资源化的最佳效益，支撑全面、协调、可持续的发展。

三项重点战略任务：①实施风险管理。通过防洪工程建设以及体制、机制创新和法制建设，有效地规避风险、承受风险和分担风险，提高化解和承担洪水风险的能力；②规范人类活动，使之适应洪水的发生发展规律，避免或减少洪灾发生的社会动因，以趋利避害，实现人与自然的和谐；③推行洪水资源化。在保证防洪安全的前提下，想方设法利用洪水资源。

3.4 推进中国向洪水管理转变的五大战略措施
为了实现从控制洪水向洪水管理的战略转变，不仅需要观念的更新，而且需要更为健全的管理体制与运行机制，更为完善的工程体系，更为先进的科学技术，更为可靠的投资保障，更为广泛的社会基础。为此，需要采取五项重大战略措施来推进向洪水管理的战略转变，即①体制机制创新战略；②基础建设先行战略；③科技进步支持战略；④资金投入保障战略；⑤减灾社会化战略。五大战略措施相互依托，支撑起中国洪水管理的战略框架。

3.5 中国洪水管理战略的运作模式与推进机制
“风险分担、利益共享”的运作模式。运用综合手段，鼓励利害相关者参与，统筹协调江河流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水风险的利害关系。

“双向调控，把握适度”的推进机制。从观念上，必须克服单向追求的习性；从传媒上，必须保障言路的畅通；从投入上，应该形成双向诱导的机制。





原载：周英主编：中国水利发展研究2006，中国水利水电出版社，2006年7月。

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[1] 洪水管理战略研究项目组由澳大利亚GHD公司与中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所组成。外方专家组组长为John W. Porter博士，主要参加人员有Iran M. Garrand, Paul Taylor, David J. Mitchell; 中方专家组组长为程晓陶博士，主要参加人员有向立云、黄金池、孙东亚、李昌志等。本文为项目部分主要成果的综述，由程晓陶执笔。

刚发现这种好地方，后悔没早来，以后会常来。现在要多写几个字，换分好下论文，呵呵。