《引导北京房地产发展的规划策略
与调控措施》

终期汇报



报

告



课题委托单位：北京市城市规划委员会
课题承担单位：北 京 大 学 课 题 组
二ΟΟ四年11月25日
课题组成员

1 课题负责人
董黎明 北京大学环境学院城市与区域规划系 教 授
2 顾问专家
张明华 北京城市开发集团有限责任公司 前总经济师
资深顾问
2 技术负责人
王晓川 北京大学环境学院城市与区域规划系 博 士

3 课题参加人员
林 坚 北京大学环境学院城市与区域规划系 副教授
楚建群 北京大学环境学院城市与区域规划系 讲 师
陶志红 北京市自然资源部和房屋管理局 高级经济师
黄大全 北京大学环境学院城市与区域规划系 博士生
苏洁琼 北京大学环境学院城市与区域规划系 硕士生
毛 娟 北京大学环境学院城市与区域规划系 硕士生
高志强 北京大学环境学院城市与区域规划系 硕士生
李 尧 北京大学环境学院城市与区域规划系 硕士生


目 录
1 引言 1
1.1 研究背景与意义 1
1.2 研究目标 2
1.3 研究框架 3
1.3.1 研究范畴 3
1.3.2 研究框架 4
2 上一轮北京城市总体规划实施以来房地产发展的回顾 6
2.1 1993年以来北京房地产发展的特点 6
2.1.1 发展过程阶段划分 6
2.1.2 土地市场供应的特点 6
2.2 当前房地产发展的特点与问题 9
2.3 城市规划对房地产发展的调控体系剖析 14
2.3.1 转轨时期北京的城市规划管理体制 15
2.3.2 北京房地产开发项目审批程序 18
3 城市规划对北京房地产发展的调控作用研究 20
3.1 城市规划对北京房地产开发调控的成效 20
3.1.1 常住人口规模得到有效控制，城区住宅与人口向郊区外移 20
3.1.2 中心城区过度集中的城市功能得到一定的疏散 22
3.1.3 卫星城建设体现了“两个战略转移”方针 24
3.1.4 大型功能区的规划有效引导房地产开发的方向 25
3.1.5 城市交通规划对房地产开发产生巨大影响 27
3.2 城市规划对北京房地产开发调控失灵的现象不可忽视 29
3.2.1 城市土地供应出现失控苗头、致使城市建成区无序蔓延 29
3.2.2 城市总体布局方针和主导发展方向没有得到充分体现 38
3.2.3 十大边缘集团已形成一定的规模、但与设想仍有不小的差距 41
3.2.4 城市景观混乱、旧城风貌保护受到极大的冲击 44
3.3 典型案例分析——望京地区 48
3.3.1 望京地区的城市规划 48
3.3.2 望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划 50
3.3.3 望京地区房地产开发总体状况 55
3.3.4 城市规划对望京地区房地产开发的引导作用 60
3.3.5 城市规划对望京地区房地产开发调控失灵的表现 69
3.3.6 原因与启示 83
4 市场经济条件下居住区公共服务设施建设方式 87
4.1 目前北京市居住区公共服务设施的建设方式效率评价 87
4.1.1 城市居住区公共服务设施的内涵、外延及其直接相关利益主体 87
4.1.2 北京市居住区公共服务设施建设现行管理办法 87
4.1.3 当前北京市居住区公共服务设施建设中存在的问题 88
4.1.4 目前北京市居住区公共服务设施的建设方式效率评价 89
4.2 市场经济条件下配套设施的经济属性分析与有效供给方式 89
4.2.1 市场经济条件下公共物品与私人物品的经济学属性 90
4.2.2 公共服务设施的经济学属性与供给方式分析 90
4.3 完善北京市公共服务设施建设方式的策略和措施 91
4.3.1 加强政府对公共服务设施建设的调控 91
4.3.2 建立有效的政府部门之间的协调机制 92
4.3.3 建立有效的公众参与制度 93
5 市场经济条件下城市规划管理与调控机制的研究 94
5.1 房地产业快速发展冲击下的规划面临的挑战 94
5.1.1 城市规划编制体系不完善、缺乏经济分析 94
5.1.2 城市规划实施与管理缺乏战略性引导与控制政策 94
5.1.3 城市规划体系无法满足城市化快速发展时期市场机制转变的要求 95
5.2 市场经济条件下城市规划管理的职能与目标 96
5.2.1 城市规划调控房地产开发的目标 96
5.2.2 城市规划调控房地产开发的职能 97
5.3 建立面向市场经济的城市规划调控房地产开发的机制 101
5.3.1 直接调控——房地产开发的规划技术控制 101
5.3.2 间接调控——房地产开发的规划政策引导 104
5.3.3 反馈机制——房地产开发的规划反馈 106
6 进一步完善城市规划对房地产发展调控的策略和措施 109
6.1 香港、新加坡和英美房地产开发规划管理经验的借鉴 109
6.1.1 香港、新加坡、英美房地产开发规划管理的共同特点 109
6.1.2 经验借鉴——综合型城市规划管理模式 110
6.2 城市规划调控房地产开发的空间层次与内容 112
6.2.1 宏观层次的城市规划调控 113
6.2.2 中观层次的城市规划调控 114
6.2.3 微观层次的城市规划调控 115
6.3 以城市规划为核心的房地产开发综合规划管理模式 115
6.3.1 房地产开发的综合规划管理模式的内容 116
6.3.2 加强城市规划调控房地产开发的综合配套手段 118
7 结论与建议 122
7.1 研究结论 122
7.1.1 房地产开发需要城市规划的调控与引导 122
7.1.2 城市规划可以从不同的层次对房地产开发进行调控 122
7.1.3 城市规划“失灵”现象表明规划的调控不是万能的 123
7.1.4 转变观念、制度创新和强化管理是实现规划调控的重要途径 123
7.1.5 城市规划管理应该适应市场经济不断变化的特点 124
7.2 对北京新一轮城市总体规划修编的建议 124

1 引言
我国正处在经济体制转轨的时期，房地产业在为城市建设做出巨大贡献的同时，也为城市规划建设带来了一系列的问题，房地产业的健康和稳步发展，不能离开政府的干预与调控。在房地产市场发育的相当长的历史阶段，政府都应当参与、策划、指导房地产的资源配置、结构布局、需求供应、价格水平、投资方向等发展战略问题，从而实现政府对城市近期及远期建设的调控和引导。
1.1 研究背景与意义
随着城市建设的快速发展，国有土地使用制度改革的逐步推进，房地产市场体系的不断完善，北京市房地产业成为国民经济一个重要的增长点。2003年，北京市房地产投资规模占全社会固定资产投资规模的55.7% ，北京房地产业的快速崛起，对改善居民居住条件、推进城市建设等方面做出了令人瞩目的贡献。但是，由于缺乏科学的论证和有效的调控手段，北京市房地产业发展中存在不少问题，与全国相比既存在共性，同时又有自己的特殊性。北京市房地产开发给城市规划的顺利实施带来了一定的负面影响，主要表现在：
（1）土地供应失控，资源浪费严重。北京土地开发供应和批租没有真正纳入计划管理，总量控制薄弱，政府宏观调控乏力，难以与经济发展和城市建设相适应、相协调；土地批租的运作方式，以“毛（生）地”、协议出让为主，不利于建立公开、公正、公平的市场竞争秩序；土地开发和批租的政策，政出多门，极不规范，土地调整难以按规划进行。北京城市总体规划实施10年来，由于土地管理权限分散和土地市场不规范等原因，造成城市建设用地不断呈现膨胀蔓延态势，分散建设问题突出，北京城市建设用地的增量已经超过总体规划的预定目标。到2003年，北京市城乡建设用地的总量已超过3000平方公里，比现有耕地面积还多出近500平方公里。
（2）房地产无序开发，分散集团布局已不存在
1992年北京城市总体规划仍坚持采用分散集团式的布局，用绿化带将中心大团与10个边缘集团分隔。由于开发商看中绿化带优越的环境条件和巨大的增值潜力，纷纷在绿化带大搞开发，以致于大片绿地被蚕食侵吞，海淀区的万柳的高强度房地产开发就是典型的一例。至此，北京的这块“大饼”已由4环向5环甚至6环蔓延，分散集团的格局不复存在。此外，由于开发商看中北京西、北上风上水的市场潜力，在此大量圈地，而总体规划确定向东南方向发展的意图，则很少得到回应，以致北京城南发展缓慢，南北房地产单价相差甚远。
（3）房地产投资开发结构失衡，房价居高不下。在房地产开发项目结构上，高档住宅、写字楼、商业用房在不同时期都曾出现大量空置的现象，而且地区结构不平衡。更为突出的是，北京的房价存在不合理因素，始终畸高不下，成为社会各界长期争议的问题。
（4）高层建筑林立，古都风貌遭到破坏。由于受经济利益的驱动和资金平衡问题的困扰，不少房地产开发项目突破规划限制、要求提高开发强度的现象屡见不鲜，从而对周围的环境、历史文化乃至整个城市的景观特色产生严重的负面影响，北京“舒缓、开阔”的古都风貌正在受到侵蚀。
在面临上述一系列挑战的背景下，北京即将启动新一轮总体规划。城市规划的核心是合理地利用城市土地，引导城市有序发展，在中国纳入全球化体系和市场经济体制日益完善的前提下，房地产的发展势必影响北京城市规划和建设，如果不能在制定新一轮城市总体规划之时，对房地产的开发予以正确的认识和引导，很可能重复上一轮规划的负面影响。倘若能未雨绸缪，对北京房地产健康发展的规划引导策略加以研究，并体现在新一轮的北京总体规划中，必将有助于发挥北京城市规划对未来房地产业健康发展的引导与调控作用。
北京对城市规划和房地产发展都有过大量的各自研究，但将两者结合在一起的研究则相对较少。城市规划编制和管理的宗旨在于规范各类建设活动，而规划目标和方案的落实又依赖于房地产业发展，因此，研究城市房地产发展与城市规划的调控关系，必将成为房地产业界和城市规划界所普遍关注的课题 。
1.2 研究目标
本文的研究目标主要是针对2002年建设部等国家六部局颁发的“关于《加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展》的若干意见”中提出的：“要充分发挥政府职能，加强房地产市场宏观调控；要充分发挥城市规划对房地产开发的调控和引导作用”的目标，从理论和实践上研究如何进一步发挥城市规划对房地产开发的调控和引导作用。
具体而言，本文的研究目标就是：探索城市规划对房地产开发的调控作用与机制。本文选择把城市规划作为引导和调控房地产开发的核心手段，是因为房地产开发涉及的核心问题是土地用途与土地开发强度问题，城市规划对城市开发的控制正是针对土地这一核心问题的，因此，要实现政府对房地产开发的有效调控，城市规划是最直接和有效的手段，特别是在北京，可以为政府从城市规划的角度引导房地产业的有序、健康发展提供重要依据。
1.3 研究框架
1.3.1 研究范畴
（1）研究范畴界定
首先，根据房地产的概念与范畴，房地产概念可以分为：房地产开发、房地产市场和房地产业三个层次。其中，由于房地产开发与城市规划的关系最为直接与密切，因此，本文研究内容定位于：城市规划对房地产开发的调控作用，即在政府调控房地产开发中，如何实行规划控制与引导，保证房地产开发符合城市发展的方向。
其次，根据城市规划调控的层次，结合房地产项目开发或综合开发的规模与集聚程度分类，本文把城市规划对房地产开发的调控分为宏观、中观和微观三个层次。本文研究主要侧重于宏观和中观层次，探讨城市规划对房地产开发的调控作用，同时，兼顾微观层次的内容。
（2）研究区域范围
本项目研究的重点区域为《北京城市总体规划（1991~2010）》中确定的规划市区范围：东起定福庄，西到石景山，北起清河，南到南苑，总面积1040平方公里，大体在5环路两侧，这一范围目前仍是房地产开发的主体。其中市区中心区的范围大体在四环路内外，面积近300平方公里。市区中心地区包括：东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区，边缘大体在四环路内外；环绕市区中心地区周围的10个边缘集团是：北苑、酒仙桥、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑、清河。本研究的区域界定如图1-1所示。

图 1 1 本文研究的区域界定
资料来源：根据1993年版北京城市总体规划图（1991-2010）绘制

本研究收集的846个在售房地产项目数据来源于2002年3月底的搜房网（ www.soufun.com），分布于北京市城区和近郊区共8个区，选取原则是数据比较完整，开盘时间从1994年至2003年，见表1-1。
表1-1 北京市部分在售房地产项目分布
范围 西城区 东城区 宣武区 崇文区 朝阳区 海淀区 石景山区 丰台区
项目个数 34 28 61 28 336 193 23 143
1.3.2 研究框架
本课题的研究思路是以由计划经济向市场经济转轨时期的北京房地产发展为背景，以城市规划对房地产开发的调控作用作为研究的基础与核心，通过分析北京房地产开发的特点与问题，探讨房地产开发中规划调控的失灵现象以及城市规划面临的种种挑战。本课题综合运用城市经济学、公共经济学和公共管理学理论，阐述在市场经济条件下如何发挥城市规划对房地产发展的引导与调控作用，提出城市规划调控房地产开发的综合规划管理模式。本课题研究的理论框架如图1-2所示：
图 1 2研究的理论框架

2 上一轮北京城市总体规划实施以来房地产发展的回顾
2.1 1993年以来北京房地产发展的特点
2.1.1 发展过程阶段划分
1992年以来，北京房地产市场整体经历过热（1992-1995）、调整（1996-1997）、再发展（1998至今）的过程。
（1）过热阶段（1992-1995）：北京市房地产业的发展从1992年开始起步，逐步升温，1994年至1995年达到高潮。
（2）调整阶段（1996-1997）：1995年末之后，在国内房地产市场普遍步入低谷时，北京市房地产市场也进入了一个调整期。由于受亚洲金融危机等因素的影响，房地产开发融资渠道受阻，大量商品房积压，到1996、1997年达到最低潮。
（3）再发展阶段（1998至今）：1998年后，随着我国经济形势逐年趋好，尤其是随着近几年北京市危改工作和城市基础设施建设工作进一步深入，特别是北京申奥成功，房地产开发进入了一个新的增长期。
综上所述，1992年以来北京房地产市场经历了过热、调整、回暖的历程，主要表现在房地产市场和土地市场的供求状况的周期性变化上。
2.1.2 土地市场供应的特点
2.1.2.1 划拨用地成为危改项目用地供应主体
受北京危旧房改造与经济适用住房建设的影响，划拨用地供应波动剧烈。1992年至2001年的10年间，北京市共办理划拨城市建设用地371宗，总用地面积2068.39公顷。从用地的宗数来看，一直处于波动之中，从用地面积看，变化趋势基本相同，但波动更大一些，无论用地数量还是用地面积，其发展趋势与北京市房地产发展的整体形势是一致的。

图 2 1 1992-2001年北京市国有土地划拨变化情况
数据来源：北京奥运经济研究，北京出版社，2002

从用地项目来说，危改项目用地占绝对优势，总用地面积1563.2公顷，约占划拨用地总面积的75.5%。其次是城市基础设施建设和经济适用房建设等。

图 2 2 北京市土地划拨的项目情况
资料来源：北京奥运经济研究，北京出版社，2002
2.1.2.2 出让用地供应受政策影响较大、且主要集中在住宅和工业用地
（1）土地出让交易宗数稳步上升，但是供应面积受政策影响起伏较大
1992年北京对王府井等地区的4幅土地签订了国有土地使用权出让合同，第一次实现了城镇国有土地使用权的有偿出让。从1992年至2000年，全市共完成国有土地使用权交易2587宗，出让国有土地使用权总面积为6113万平方米，收取国有土地出让合同地价款约507亿元。
对北京市国有土地历年的出让宗数及面积进行分析，可以看出，从1992年以来，土地出让交易的宗数稳定提高，供应面积受政策影响起伏较大。

图 2 3 1992-2000年北京市土地出让变化情况
数据来源：北京奥运经济研究，北京出版社，2002

（2）土地出让以住宅和工业用地为主，有些年份外销公寓、别墅建设用地供应规模巨大
从1992年至2000年北京市国有土地累计出让面积的用途结构来看，工业、住宅的比例较大，其次是别墅和股改，而商业、写字楼办公用地比例较小。若将住宅和别墅合并作为居住类用地考虑，将占到40%左右的比重。其中，正如前述，1993年至1995年北京市外销公寓、别墅建设用地供应量巨大，平均每年占全市土地使用权出让总面积的42%。

图2 4 1992-2000年北京市国有土地累计出让面积用途结构
资料来源：北京奥运经济研究，北京出版社，2002
2.2 当前房地产发展的特点与问题
2.2.1.1 市场规模巨大
（1）房地产进入稳定高速发展阶段
自1992年以来，北京市房地产投资额一直在稳定高速增长之中。2001年，北京申奥成功和中国加入WTO后，房地产投资出现了较大幅度的增长，全市实际完成房地产投资额达738.8亿元，比上年同期增加了51.2%。2002年累计完成房地产投资为989.4亿元，同比增长26.2%。

图 2 5 1992-2002年北京市房地产投资额变化情况
数据来源：北京统计年鉴，中国统计出版社，2002

1992年以来，北京市商品房销售额也逐年增长，说明商品房的市场需求迅速增长，北京已进入稳定高速发展时期。

图 2 5 1995-2002年北京市商品房和商品住宅销售总额
资料来源：北京奥运经济研究，北京出版社，2002

（2）房地产投资占固定资产投资比重过大
从1992年至2002年，房地产投资在固定资产投资中的比重由1992年的12.7%增加到2002年的54.5%。并且，房地产投资增长率远远高于固定资产增长率，以至于房地产投资在固定资产投资中的比重由1999年的36%增加到2002年的54.5%。
图 2 6 1992-2003年北京市房地产投资占固定资产投资比重的变化
资料来源：根据北京统计年鉴，2002-2003年
从总量分析，北京的房地产投资增长率与固定资产增长率基本同步，近几年略高于固定资产投资增长率。1990-2001年北京房地产投资与国内生产总值（GDP）、固定资产投资的关系比较见下图所示。分析可见，北京市房地产投资占固定资产投资比重过大，存在投资结构失衡倾向。

图 2 7 1990-2001年北京GDP、固定资产投资与房地产投资变化的比较
数据来源：北京房地产年鉴，2002年
2.2.1.2 市场结构不尽完善
（1）住宅逐渐占据主导地位
1992、1993年北京的房地产市场刚刚起步，市场结构以住宅为主体，住宅投资占房地产总投资额的比重约为60%。在1993-1996年间，市场结构发生明显改变，住宅投资占房地产总投资额的比重下降，1996年为38.1%。1997年开始，住宅投资增幅总体上高于同期房地产投资的增幅，住宅投资占房地产总投资额的比重呈现逐年上升的趋势，其中，到2000年超过50%，2001年已增至59.2%。可见，在市场结构经历一番变化之后，住宅重新占据主导地位。

图 2 8 1992-2001年北京市住宅投资占房地产投资比重的变化
（2）投资项目的规模偏小，不利于服务设施配套
从投资项目的规模结构上看，北京市房地产投资以中小规模项目为主导。据统计，2000年北京小于10万平米的项目占50%，小于30万平方米的项目占到84%，而大于100万平方米的大项目仅占3% 。由于项目的规模普遍偏小，投资项目对公共服务设施比例考虑不足，不利于公共服务设施的配套。

图 2 9 2000年北京不同规模项目构成（单位：万平方米）
资料来源：远卓管理顾问，2002年
（3）“北高南低”格局明显，与城市空间发展方向背道而驰
北京市房地产开发一直有“重北轻南”的习惯，城北的在售商品房项目数量要明显多与城南，其价格水平也明显较高。从历史情况看，北部住宅的总体价格水平一直明显高于南部，并且随着时间的推移和城市的进一步发展，这一差距正呈现出逐渐加大的趋势。
北京的城市发展呈现出市中心北移的趋势，城市向北扩展速度较南部地区快得多，且北部在基础设施、商务氛围以及城市面貌等各个方面的发展程度都明显领先于城南，北部郊区的城市化进程也远远高于南部。但是，在上一轮城市总体规划中，未来的城市发展方向以向东、向南发展为主。这表明城市规划未能有效起到引导房地产发展的作用。
2.2.1.3 价格走势偏高
北京的商品住宅均价从1992年到1997年大体呈上升趋势。自1994年以来，平均销售价格从每平方米2740元一路攀升至1997年达到顶峰的5357元，随后逐年下降至2000年每平方米4557元，2001年房价略有反弹，2002年由于低价经济适用住房的投入又微幅下降。但从整体上看，北京仍是全国房价最高的城市。

图 2 10 1994-2002年北京市商品房及商品住宅均价变化
注： 2002年的均价采用的是2002年1-11月份的均价，按照经验，全年均价比当年1-11月份的均价略高。
资料来源：2003北京房产市场三大趋势，北京房地产
2.2.1.4 商品房空置率不断上升
由于商品房销售面积一直低于竣工面积，且有相当大的差距，空置总量逐年上升。



表 2 1 北京市商品住宅空置情况
单位：万平方米
年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002.10
空置面积 74.0 179.6 258.9 262.9 529.1 515.0 634.1 584.9
空置率（%） 6.3 13.2 17.8 17.1 26.8 20.5 19.2
资料来源：北京市国土资源和房屋管理局，2002年

图 2 11 1992-2002年北京市商品房竣工和销售面积
数据来源：北京房地产年鉴，2002年
1999年空置总量由于竣工面积增长而增长较快，2000和2001年，由于商品房旺销，商品房空置面积的增长幅度小于竣工和销售的增长，增长过快的势头得到减缓。根据空置率的合理界限，商品房空置率一般在5~14%之间较为合理，14~20%之间为空置危险区，20%以上为积压区，2001年底北京商品房空置率为19.2%，商品住宅空置率明显偏高 。
2.3 城市规划对房地产发展的调控体系剖析
我国现行的城市规划体系属于以土地利用规划为中心的二层次规划体系。其内容包括三方面的内容：即城市规划法规体系、城市规划编制体系和城市规划行政体系 。北京的城市规划体系与我国一般情况相同，它对房地产的调控通常是与国民经济计划和土地利用总体规划共同完成的。
2.3.1 转轨时期北京的城市规划管理体制
2.3.1.1 北京调控房地产开发主要机构及其职责
（1）北京市发展和改革委员（原北京市发展计划委员）：市发展改革委是负责研究拟订本市经济和社会发展政策，进行综合平衡，指导本市总体经济体制改革工作的市政府组成部门。研究拟订本市国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，并组织实施；根据国家宏观调控要求，研究提出本市经济调节目标和政策措施；提出地方全社会固定资产投资规模、投资结构和资金平衡方案，组织制订本市重大项目计划，规划重大项目布局；按权限审批和上报固定资产投资项目；研究提出本市可持续发展战略，组织编制土地供应计划，提出经济社会发展与土地资源平衡的政策建议等。
（2）城乡建设委员会：组织实施全市城乡建设计划，对建筑业和建材工业进行行业协调和管理。负责本市的工程建设管理工作；负责重大项目建设的实施计划、组织协调、综合调度和监督管理工作；负责中央、国务院(含所属单位)和军队在京各类房屋建设计划和基建程序管理的审批工作。负责城市建设综合开发的监督管理。
（3）城市规划委员会：是市政府管理本市城乡规划、勘探设计和城市规划的机构，其主要职能是规划研究、规划审批和规划实施的监督管理三个部分。具体职能负责依据批准的城市规划建设计划和有关法规，对首都的各项建设进行规划管理。主要包括对城市规划中出现的问题进行研究，建设项目的选址，规划设计条件和规划设计方案的审查和审定，核发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，对建设项目工程建设的全过程实行规划监督管理，依法查处违法占地和违法建设;以及城市测绘、地名和城建档案管理工作等。
（4）北京国土资源和房屋管理局：统一负责全市土地和房屋管理等业务工作。组织编制、修订本市土地利用总体规划、中长期规划，住房制度改革的中长期规划，并组织实施；安排土地利用年度计划；研究拟订本市房地产市场的发展规划和年度计划。拟订本市建设用地的管理办法和政策，并组织实施；负责农地转用、土地征用的管理及依法划拨国有土地使用权的管理；组织实施土地市场的政府垄断，推行土地有偿使用制度改革，组织实施国有土地使用权的出让工作等。
2.3.1.2 北京市房地产开发的计划、规划管理制度
1、北京市土地供应计划的编制
北京市的土地使用计划，是由市房屋土地管理局根据计委的统一部署，按照国家编制年度计划的要求，根据本地的土地利用规划和土地利用的实际情况提出用地计划建议，报计委综合平衡后，分别由计委和土地管理局将计划报国务院审批。对城市土地配置和使用起主要影响作用的是计划部门、城市规划部门和土地管理部门。
城市土地利用计划的编制由市计划委员会、市房屋土地管理局共同完成，土地利用计划的编制办法，通常是根据计划期间基建项目和项目用地面积的积累计算，或参照上年用地作经验性的加减。计划部门审查建设单位基本建设项目时，主要考虑三个条件：一是申请项目是否是经济计划允许的项目；二是考虑这个项目所在部门的投资规模是否允许容纳它；三是看项目的资金是否有保障（财政拨款或自筹）。只有符合这三个条件的建设项目才能得到批准。计划部门对批准的项目核发项目建议书。
2、房地产开发规划管理的内容
北京的房地产开发规划管理的内容包括：建设项目选址管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理和城市规划实施的监督管理，前三部分主要以核发“一书二证”为主要特征，即：（1）选址意见书；（2）建设用地规划许可证；（3）建设工程规划许可证；第四部分是监督检查管理 。下面简要介绍 “一书二证”管理的内容。
图 2 1房地产开发规划管理的内容
资料来源：任致远，21世纪城市规划管理，东南大学出版社，2000，139页

（1）建设项目选址。城市规划行政主管部门根据全市经济社会发展策略、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划等各级规划，按照国家《城市规划法》、《建设项目选址规划管理办法》等，考虑建设项目的要求，在规定期限内提出规划方面的初审意见和选址意见。此后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门并征求项目所涉及到的有关部门的意见，对初审意见及其选址提出复审意见，对于同意的项目报政府审批后，在规定的审批期限内核发项目选址意见书。
（2）建设用地规划管理。城市建设用地规划管理的基本内容是依城市规划确定的不同地段的土地使用性质和总体布局，决定建设工程可以使用哪些土地，不可以使用哪些土地，以及在满足建设项目功能使用要求的前提下，如何经济、合理地使用地。城市规划行政主管部门对城市用地进行统一的规划管理，实行严格的规划控制是实施市规划的基本保证。
（3）建设工程规划管理。依法对建设工程实行统一的规划管理，是城市规划行政主管部门的重要行政职能之一，也是城市规划管理日常业务中最大量和主要的工作。建设工程规划管理的主要内容有：建筑管理、道路管理、管线管理、审定设计方案、核发建设工程规划许可证 。
2.3.2 北京房地产开发项目审批程序
由于对城市土地配置和使用起主要影响作用的是计划部门、城市规划部门和土地管理部门，北京市房地产开发项目审批程序主要涉及以下环节：

图 2-13 房地产开发项目规划管理审批程序

（1）申报、审批项目建议书：建设单位首先编制并向市计委申报项目建议书，市计委会同市建委审批。
（2）申报、审批项目可行性报告：取得批准项目建议书的批复后，依据批复和审定的控制性详细规划，建设单位编制可行性研究报告，向计委申报可行性研究报告，由计委评估、审批。计委审批获准后，项目即取得年度预备项目资格。在项目建议书报批后可行性报告编制之前，建设单位要向规划委员会申报规划要点，规委在要点通知书中对项目的用地范围、规划条件等提出初步意见，作为计划部门进行批复时的参考依据。
（3）规划和土地审批：在项目建议书批复后，建设单位可向规划部门申请项目选址意见书，并同时申请规划设计条件，依据审定的设计方案和通知书和可行性研究报告批复，规划主管部门征询土地及拆迁部门有关用地及拆迁安置的意见后，即可向建设单位发放《建设用地规划许可证》。
（4）转人正式计划：市计委和土地管理局在综合平衡的基础上，确定该项目用地是否纳入用地计划，并以此作为审批建设项目可行性项目报告、设计任务书，以及办理征地工作的依据。规划部门核发建设工程规划许可证。
3 城市规划对北京房地产发展的调控作用研究
3.1 城市规划对北京房地产开发调控的成效
3.1.1 常住人口规模得到有效控制，城区住宅与人口向郊区外移
为了合理控制城市规模、完善城市功能布局、改善城市环境，总体规划提出了对人口实行有控制、有引导的发展方针，严格控制市区人口规模。同时提出了城市发展要实施“两个战略转移”方针。从目前来看，总体规划提出上述基本原则和方针得到一定贯彻执行。主要体现在：
3.1.1.1 全市常住户籍人口规模得到有效控制
总体规划提出的人口规模控制目标为：到2000年全市常住户籍人口（不包括暂住人口）规模为1160万人左右，其中规划市区常住城市户籍人口600万人左右；2010年全市常住户籍人口达1250万人左右，其中市区常住城市户籍人口650万人左右。总体规划实施十年来，全市常住户籍人口规模得到有效控制。到2000年全市常住户籍人口为1107万人，市区常住城市户籍人口620万人（城八区行政边界范围），基本符合总体规划预期 。
3.1.1.2 城区住宅与人口呈现向郊区扩散的趋势
具体表现是北京市的住宅面积与居住人口正在从城区向郊区外移。首先，城区人口开始呈现向外扩散的趋势。根据第五次和第四次人口普查资料的对比，十年间城区总人口（包括常住户籍人口和居住半年以上的外来人口）减少22万人，而近郊区人口共增加240万人（其中80％为外来人口），增幅达60.2％，成为人口分布最为集中的区域。其次，城区住宅呈现向郊区扩散的趋势。从不同区县住宅面积比重构成看，城区以外的住宅开发活动与日俱增。城区住宅面积占全市的比重由1949年的77.9%降到2000年的11.6%，而近郊区则由5.5%升至43.8%，远郊区县由16.6%升至44.6%。第五次人口普查资料显示，全市常住人口人均住房建筑面积为21平方米。其中：城区为15.4平方米，近郊区为20.7平方米，远郊区县为23.7平方米。
表4-1 1949－2002年新建住宅竣工面积地域分布
阶段划分　 指标　 新建住宅竣工面积（万平方米）
全市总计 城区 近郊区 远郊区
计划经济时期（1949-1978） 数值 2739.2 550 1839.9 349.3
比重 100% 20.1% 67.2% 12.8%
转型时期（1979-1997） 数值 11599.5 1906.5 7696.4 1996.6
比重 100% 16.4% 66.4% 17.2%
市场经济时期（1998-2002） 数值 8109 861.7 5273.7 1973.6
比重 100% 10.6% 65.0% 24.3%
资料来源：北京统计局，北京五十年、北京统计年鉴1999－2003


图4-1 四普至五普人口增长的空间分布
资料来源：中规院北京战略报告，2003

3.1.2 中心城区过度集中的城市功能得到一定的疏散
北京的城市中心城区功能过度集中：作为历史文化名城最重要的组成部分的中心城区，不仅云集了大量的文物古迹，还集中了大量国家级行政机构，是全国政治中心最主要的载体；并且，旧城区中存在大量的四合院，居住着大量的居民，从1949~1990年，面积有限的旧城区又新建了1240万平方米的住宅；此外，北京旧城区集中了全市主要的商业中心。
近十年来，在城市总体规划的引导下，房地产市场开发加快了旧城区的改造步伐，使中心城区过度集中的城市功能得到一定的疏散。具体表现在：居民与工业外迁、原有三大商业购物中心的多元化趋势等。
3.1.2.1 商业购物中心呈多元化趋势
长期以来，北京的商业中心一直集聚在旧城的中心。王府井、西单、前门三足鼎立的格局成为商业最突出的特征，几十年不变。近十年来，随着城市规模的日益扩大和房地产的大力开发，这种过于集中的布局得到很大的改变。中心区商业设施布局的变化主要表现在：原有商业购物中心利用黄金地段的优势，通过原地改造，面貌为之一新，如西单商场、西单购物中心等；更大的变化是旧城以外的其它地段，又新建了许多大型购物中心，如燕莎、赛特购物中心，城乡贸易中心，蓝岛大厦、双安商场等。上述商场的面积都超过著名的王府井百货大楼，新的购物中心主要位于三环路和二环路之间交通方便的地带，更接近新建的居住区。 改善了居民的购物环境，同时也减轻了旧城区的人流、交通过于集中的压力。
此外，北京初步形成的以中关村、商务中心区、奥林匹克公园三大功能区为主体的市区布局结构，也进一步促进原有三大商业中心变为多中心、商业购物中心呈多元化发展的趋势。
3.1.2.2 “优二兴三”：工业外迁扩散
北京土地有偿使用以后，市场机制作用于土地利用方面，利用土地的级差收益，使得按“优地优用原则”调整城市土地利用结构成为可能。土地使用制度的改革，从经济上促进了中心区域工业的外迁。根据级差地租分布规律，在市中心商业金融支付地租的 能力超过住宅，而住宅又高于工业。鉴于工业在此无力支付高昂地租和地价，必然转向地价相对低廉的郊区。北京提出的“退二进三”是指在市中心地区原有第二产业用地改为第三产业，把工业从市中心地区搬出去。这种做法使得市中心地区得到开发，调整规划布局和用地性质，提高了土地使用效率，完善了城市中心区功能。工业企业迁向市郊，通过土地级差因素，取得了进行技术改造和发展的资金 。
近年来，根据完善城市功能、改善城市环境的要求，陆续编制并实施了市区中心地区、绿化隔离地区以及其它重点建设地区的控制性详细规划，在用地结构调整中相应增加了居住、公建、文化、交通、市政以及中央单位行政办公用地等，进一步减少了工业用地和仓储设施用地。在城市规划的引导下，利用房地产开发作为调整城市土地利用结构和产业结构的手段，按照“退二进三”政策，推进了四环路内工业企业搬迁改造，有效促进了工业的外迁。
3.1.2.3 旧城危房改造、人口密度开始下降
北京的旧城改造的重点是危旧房改造。大片危旧房主要集中在内城的原城墙根一带，即东二环路的西侧，西二环路东侧，前三门大街南侧（包括前门、大栅栏地区）；外城的坛根附近，即天坛东侧和北侧的法华寺、金鱼池一带，先农坛北侧的天桥、虎坊桥、南横街一带；以及德胜门、西直门、阜成门、朝阳门、广安门、永定门等城外关厢地区。此外，在皇城内外及后三海地区也有一些危旧房片。1990年北京市政府确定的北京危旧房改造的第一批危改片共37片，其中城市中心区22片，近郊区11片，远郊区4片，占地360余公顷，有危旧房160多万平方米，5万多户。北京建委综合开发办公室确立的第二批立项危改项目共72片，其中城市中心区52片，近郊区17片，远郊区3片。
城市规划调整加快了以旧城改造为主的房地产开发，房地产开发促进了旧城区的改造步伐，促进了土地使用的调整。在危旧房改造过程中，许多居民搬迁到了郊区，充分说明了危旧房改造对人口郊区化的巨大作用。
3.1.3 卫星城建设体现了“两个战略转移”方针
1982 年《北京城市总体规划》提出重点建设燕化、通县、黄村、昌平4 个卫星城。1984 年，《北京市加快卫星城建设的几项暂行规定》出台。后来，随着市区迅速膨胀的压力增大，以及郊区郊县经济发展的推动，1993 年国务院批复的《北京城市总体规划（1991—2010）》中就明确了建设14 个卫星城的格局。
以亦庄卫星城为例。按照修订后的《亦庄卫星城总体规划（2001-2020年）》，亦庄卫星城位于市区东南部，城市规划区总面积195.1平方公里，规划城镇建设用地总面积64.33平方公里。亦庄卫星城是本市发展高新技术产业的重要基地，亦庄卫星城的发展有利于促进北京东南方向城市主要发展轴的形成。按照总体规划，2020年亦庄卫星城的人口最终将达到49万人 。亦庄卫星城与周围的关系见图4-2。
由于近年来亦庄的交通、配套的完善也为该区域的发展奠定了基础，现在的亦庄已经成为数字技术、电子信息产业、电力电子技术、生物技术以及新医药产、新能源产业聚集之地。亦庄形成新的产业功能区、带动了房地产开发。

图 4 2 亦庄卫星城与周围关系图
资料来源：北京市城乡规划，北京经济技术开发区分册，北京市城市规划委员会、北京市海淀区人民政府，2003年，22
根据2000年现状建设用地平衡表，亦庄卫星城居住用地已经占到城市建设用地的33.73%，因此，亦庄成为房地产发展潜力巨大的区域。不难看出，亦庄的未来几年将是北京住宅市场的热点地区。亦庄的发展是城市规划引导的结果。
表 4 2亦庄卫星城现状建设用地平衡表（2000年）
序号 用地代号 用地名称 用地面积
（平方公里） 占城市建设用地比例（%） 人均建设用地（平方米/人）
1 R 居住用地 6.79 33.73 75.25
2 C 公共设施用地 1.06 5.27 11.78
3 M 工业用地 7.32 36.36 81.34
4 W 仓储用地 0.31 1.54 3.44
5 S 道路广场用地 3.21 15.95 35.57
6 U 市政公用设施用地 1.20 5.96 13.33
7 G 绿地 0.22 1.09 2.44
合计 城市建设用地 20.13 100.00 223.67
资料来源：北京市城乡规划，北京经济技术开发区分册，北京市城市规划委员会、北京市海淀区人民政府，2003年，17
3.1.4 大型功能区的规划有效引导房地产开发的方向
政府主导下的大型功能区规划建设对北京市房地产开发有着巨大的影响，特别是在CBD、中关村和亚运村——奥林匹克公园地区。城市总体规划对这些大型功能区的功能定位有助于引导房地产开发的区位选择与发展方向，三大功能区的建设和发展明显受政府规划引导，都呈现高强度的开发模式。
3.1.4.1 三大功能区规划
北京商务中心区（CBD）位于城市中心区以东，东长安街延长线之上，朝阳区东三环路与建国门外大街交汇的地区。1999年编制完成的《北京市区中心地区控制性详细规划》中，北京商务中心区用地规划范围是：西起东大桥路，东至西大望路，南起通惠河，北至朝阳路，总占地约400公顷。
中关村地区。根据1999年国务院关于将中关村在15年建设成为世界一流的科技园区的批复，其空间布局未来的定位是在：功能分区明晰、充分体现三生性（强调生态环境、生活居住的舒适性、高科技生产的便捷交通；即兼有生产、生态和生活三大功能）、低密度的园林化、网络化高科技园区 。
亚运村——奥林匹克公园地区。按照北京市总体规划，奥林匹克公园位于南起永定门、北至钟楼长7.8公里的城市中轴线的北端。奥林匹克公园占地1215公顷，由三个部分组成：760公顷的森林绿地、50公顷的中华民族博物馆和405公顷的中心区。中心区是奥林匹克公园的核心，汇集奥运会的主要场馆和设施。其范围是：北起辛店村路、南至北土城路、东起北辰东路、西至白庙村路、北辰西路和中轴路 。
根据规划，奥运会场馆建设布局呈“一个主中心加三个区域”的格局。随着奥林匹克公园的建设，将在市区北部、城市中轴线北端建成一个集体育、文化、会展、休闲等功能于一体的新的城市功能区，并由此在市区形成新的以奥林匹克公园、中关村科技园区、商务中心区三大城市功能区为主的布局结构。
3.1.4.2 三大功能区对房地产发展的积极引导作用
中关村、商务中心区、奥林匹克公园三大功能区为主体的市区布局结构，带动了市区城市功能布局的完善，促进城市环境面貌的改善，进一步强化了政治文化中心和国际交往的功能。这些城市功能区的形成与发展，对房地产开发的空间布局起到积极的引导作用。
在CBD、中关村和亚运村——奥林匹克公园地区，由于核心区土地有限且土地利用有着比较严格的限制，作为配套的周边地区得到很大的开发。经过几十年的发展，这三大功能区成为项目比较集中、配套比较完善、最被市场看好的三大板块。中关村和CBD地区成为北京市高档写字楼最为集中的区域之一，而奥林匹克公园地区延伸亚运村的开发建设，居住气氛浓厚。
CBD、中关村、亚运村——奥林匹克公园地区的开发建设使得北京从二环向三环、四环拓展，带动周边地区的房地产的大规模开发建设，促进边缘集团的开发和市区的拓展，形成新的市区布局结构，缓解了旧城开发建设和历史文化名城保护之间的矛盾。
3.1.5 城市交通规划对房地产开发产生巨大影响
在城市规划对房地产开发的调控作用中，城市快速交通对房地产的引导作用明显。北京加快交通系统的改造，尤其是城市轨道交通的建设，将引起整个城市格局的重大变化。下面就北京城市交通的特点进行具体论述。
3.1.5.1 环路对房地产开发的导向性显著
由于环线是北京市城市交通最重要的骨架，环路的建设能够极大的改善沿线地区的区位条件，从而吸引房地产开发项目，并且，随着环路的修建，房地产开发呈现摊大饼式的空间格局；城市的开发重点区域逐渐远离中心区，其特征就是房地产项目追逐着重要的基础设施、重要的交通路线。究其原因，北京市目前的仍面临巨大的交通压力，交通的便利程度成为影响区位条件的重要因素，因而交通线的建设对于房地产项目的分布有着明显的导向性。
以五环路为例。五环路全长98公里，设计时速100至120公里，是本市重要的交通项目、环保项目和奥运配套项目。它距市中心10至15公里，途经朝阳、海淀、石景山、丰台、大兴等区县，连接北苑、清河、亦庄、酒仙桥、望京等10个边缘集团，沿途将与10条国道相交，在市区和远郊区之间形成快速环形交通带。其中，5个边缘集团所在区域以东五环沿线为主，如酒仙桥（望京）、东坝、定福庄、垡头和北苑，均处于东五环的北京市东部地区。其余的5个边缘集团则分布在五环沿线的南部、西部和北部地区。从五环连接北苑、清河、亦庄、酒仙桥、望京等10个边缘集团，而这10个边缘集团是今后北京住宅郊区化发展重点这点看，五环沿线必将形成新的居住热点地区，因此10大边缘集团的发展与五环路建设密不可分。
3.1.5.2 沿城市轨道交通布点——房地产开发的新动向
城市轨道交通是带动城市住宅郊区化发展的最主要手段，它通过带动房地产开发从市区转移到郊区，深化城市的郊区化程度，并将由此引起整个城市格局的重大变化。
从城市发展的规律来看，轨道交通尤其是轻轨，是北京未来发展的一个重要方向。新兴卫星城、城市周边的边缘集团开发需要大容量交通干线进行连接。只有包括轻轨在内的快速交通线开通以后，中心地区过密的人口向郊区的疏解才有可能，卫星城也将得到发展，住宅郊区化才能够得到实质意义的突破和发展。
轨道交通作为大容量的交通方式，解决了特定区域的可达性，便捷的交通必然将改变沿线尤其是站点附近土地利用性质和土地利用效应，促使房地产开发升值。随着北京轨道交通的大力发展，轨道交通对房地产开发的导向性逐渐明显，因此，轨道交通的建设应该和土地开发一体化进行，发挥其对房地产开发的导向作用，引导和促进房地产开发空间布局与城市规划布局的协调。
以地铁十三号线为例，地铁十三号线的地域跨度较大，地处郊区，对沿线的房地产开发具有明显的导向作用，使得沿线周边已有的房地产项目也热了起来，并且，其沿线的房地产项目的建筑总量逐年递增，且幅度较大。

图 4 3 地铁十三号线沿线各年度房地产项目建筑面积图

图 4 4 地铁十三号线沿线房地产项目分布
3.2 城市规划对北京房地产开发调控失灵的现象不可忽视
城市规划对房地产开发调控失灵主要表现在：房地产开发造成城市土地供应的失控；房地产开发为了获得高额的利益回报，极力提高土地开发利用强度，使古都风貌受到破坏，尤其是旧城的保护受房地产开发冲击比较大；房地产发展方向与城市总体规划的东南发展方向相背离；十大边缘集团的实现离设想还有很大差距。
3.2.1 城市土地供应出现失控苗头、致使城市建成区无序蔓延
3.2.1.1 用地总量——建成区范围已大大超出1993年版总体规划
1993版城市规划实施后，随着北京经济的快速发展，房地产开发造成城市建设用地迅速扩张。据规划和土地部门统计，1990年至2001年的12年间，全市经过规划审批的各类建设用地249.8平方公里，土地部门审批新增城市建设征用土地达332平方公里。
1993年规划预期到2010年城市建设用地900平方公里，2002年建成区用地已达941平方公里，建成区的实际范围已大大超出1993年版总体规划的用地范围，建设用地提前8年突破规划指标 。未来预留发展用地不足的矛盾日益突出，具体表现在：

图 4 5 2002年建设用地扩展与1993年版总体规划对比
资料来源：北京市规划委员会，北京城市空间发展战略研究，2003年12月

（1）原“分散集团式”规划格局已被打乱
城区西北的西苑与清河2个分散集团之间已经连成一片，与市区相连，并沿八达岭高速公路向北延续，直达沙河。东北部的酒仙桥、定福庄、通州区与中心城区之间也基本相连。酒仙桥向东北沿机场高速公路和京承路扩展。首都国际机场附近也有较多规划外建设用地。
城市东南沿京津塘高速公路发展到北京经济技术开发区。西部和西南的丰台、石景山组团之间及其与中心城区之间也已很少空地，成为一体。
（2）建成区沿主要放射线轴向发展明显
最主要的轴线有：西北的八达岭高速公路，东部的京通快速路、京哈高速公路，南部的京开高速公路，京石高速公路。其次，东南的京津塘高速公路，东北的机场高速公路，也有一定的增长。
3.2.1.2 城市用地扩展呈现“摊大饼”态势
从用地形态特征看，1975年至2002年卫星遥感资料分析表明，北京城区已从直径15公里左右的同心圆扩展到直径30公里，面积为700平方公里左右的同心圆形态。2002年建成区用地已达941平方公里，加上已批准待建设用地，中心城区的城市连绵区用地已达1150平方公里。尽管中心城区东北、正东、西南、西北等方向出现了沿干线道路轴向拓展的趋势，但总体上仍强烈地表现出典型的“摊大饼”的模式 。
进入90年代以来，北京城市建设用地进入快速膨胀时期，新增建设用地主要集中在中心城区及周围的分散集团。除城市西北角发展到四环路以外，其他方向都已超过五环，中心城区与分散集团之间多数已基本连接，呈现“摊大饼”发展态势，沿主要交通线轴向发展明显。

图 4 6 北京1984—2002年城市用地扩展情况

（1）1984——1991年，新增用地在三环——五环之间，西、北、南部发展较快且相对集中
北部：沿八达岭高速公路的清河、沙河，颐和园——圆明园一带，现北四环东段一带，新增用地较集中；西部：北三环与北四环之间，石景山与市区之间，丰台与市区之间以及沿京石公路向西南等区域发展较快；南部：南二环至南四环之间主要是南三环沿线，南苑，京津塘公路沿线发展突出。东部：酒仙桥组团，朝阳公园一带，东四环——东五环之间发展较多。郊区县城镇发展相对比较快。
（2）1991——1998年，除东南、西南在三环至五环之间发展，主要轴线向五环外扩展外，其他方向在四环——五环之间填充
东北、东部、东南的新增用地主要在四环到五环之间相对零散发展，向东沿主要交通线向通州方向发展。沿机场高速公路进入顺义区之后，由于空港工业区等的带动作用，在机场西部、西南部的温榆河北岸发展了大量别墅等高级居住用地。西南丰台周围大量集中增长，石景山组团向北部发展。西北的西苑及其向清河方向的圆明园以北地区迅速增长，清河与沙河之间快速填充。郊区各县城建设用地向外围扩展。
（3）1998——2002年，在四环——五环之间以及五环以外发展
北部：除亚运村以北地区四环——五环之间集中发展外，主要在五环外新增建设用地，在原建成区用地之间填充。东部至通州的轴线向两侧扩展明显。东北方向沿机场高速公路发展，五环外的金盏乡等处发展较快。南部亦庄开发区向南拓展，四环——五环之间填充发展，亦庄与南苑之间地区增加较多。
3.2.1.3 绿化隔离带——以绿地为主的绿化隔离地区土地被蚕食
1、绿化隔离带地区的总体规划及控制性详细规划
（1）北京市城市总体规划对绿化隔离地区的规划
绿化隔离地区是北京市城市总体规划为实现“分散集团式”布局，在市中心地区与边缘集团之间以及边缘集团与边缘集团之间保留的绿化地带。绿化隔离地区虽然在50年代末就已提及，但针对这一地区的相关规划并未出现，以至在城市规模日益扩大，近郊农村经济结构不断调整的过程中，造成了该地区的规划失控和规模萎缩。在1958年编制的北京市城市总体规划中，隔离地区总面积为350平方公里，由于没有及时实施，北京“摊大饼”的空间拓展模式导致保留的绿地和开放空间不断被蚕食，在1993年的总体规划修编中，减至240平方公里，其中规划绿地面积为125平方公里，占整个隔离地区总面积的51.7% 。
按照1993年版《北京城市总体规划（1991-2010）》，北京继续实行“分散集团式”城市总体布局，规划将该地区的性质定位在：①实现“分散组团式”城市总体布局的重要因素；②城市绿地系统的重要组成部分；③彻底改变城乡结合部的“脏、乱、差”，促进该地区城市化进程的重要途径。总体规划要求：进一步完善市区外缘建设环市区绿化系统；在市区中心地区的四角保留楔形绿地，形成通风走廊。坚持中心地区与各边缘集团已确定的绿化隔离地区，严格控制这些地区的建设，逐步增加绿化比重，发展成为大面积片林。要尽快建设好环绕市区中心地区宽100米以上的绿化环带，形成约240平方公里的绿化隔离地区。
（2）2000年《北京市区绿化隔离地区建设控制性详细规划》
为了指导市区绿化隔离地区有序地建设，根据市政府印发的《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》，京政发（2000）12号的通知，编制了北京市区绿化隔离地区建设控制性详细规划。本次规划的原则是为了落实北京市区绿化隔离地区总体规划中所确定的绿化用地和其他各项建设用地，力争绿化用地占绿化隔离地区用地的50%以上。绿化隔离地区内的建设上应该严格遵照相关规划所确定的原则及指标体系。
绿化隔离地区控制性详细规划土地使用平衡表见表4-8。根据平衡表，本次控规进一步确定：在241平方公里的绿化隔离地区，规划的绿化用地的规模是127.3平方公里，占绿化隔离地区的52.6%；其中农转居住用地34.5平方公里，占总用地的14.26%；城市单位用地20平方公里，占总用地的8.27%。
绿化隔离地区项目建设用地的控制要求是：建筑密度控制在50%以下，建筑高度规定拟建建筑高度层数为1-2层，高度控制在9米以下；绿化建设用地容积率控制在1.0以下；绿地率控制在30%以上。居住用地规划建设控制指标是：新村住宅建设的建筑高度控制在4-6层，18米以下；建筑密度25%以内，商品房建设应以多层为主，但可根据开发用地的位置、经济平衡、城市设计等要求，有些地段可适当增高或降低1-2个档次 。
表 4 3 绿化隔离地区控制性详细规划土地使用平衡表
用地分类 农转居住建筑用地 绿化隔
离地区
绿化用
地 耕地及其它 河湖、
水域 城市
公园 城市基础设施用地 城市单
位用地 总计
海淀（公顷） 560.07 1453.50 260.28 460.06 741.00 530.73 574.32 4579.96
昌平（公顷） 16.70 391.46 5.03 86.46 152.11 851.76
石景山（公顷） 44.39 366.37 51.95 21.21 483.92
朝阳（公顷） 1515.85 7081.74 199.88 300.51 2022.11 836.54 11956.63
丰台（公顷） 1263.67 2973.14 43.41 1095.72 295.89 5671.86
大兴（公顷） 51.30 467.18 28.05 186.92 122.34 855.79
合计（公顷） 3451.98 127733.4 260.28 736.43 1041.51 3973.89 2002.41 24199.92
合计（%） 14.26 52.62 1.08 3.04 4.30 16.42 8.27 100
资料来源：北京市城乡规划海淀区分册，北京市城市规划委员会、北京市海淀区人民政府，2003年
2、房地产开发对绿化隔离带建设的负面影响
（1）绿化隔离带建设初步启动、存在局部被蚕食现象
1993年编制的《北京城市总体规划（1991-2010）》延续了以旧城为中心并向外发展的“分散集团式”城市布局模式。但是，总体规划对绿化隔离带建设缺乏有效的指导作用，不能有效控制绿化隔离地区内的房地产项目开发，使部分地区绿化隔离带内高强度的开发，绿化景观和生态环境效益受到破坏。为了加快绿化隔离带的建设，2000年制定了《北京市区绿化隔离地区建设控制性详细规划》，从而使绿化隔离地区内的建设有了确定的原则及指标体系。并启动了绿化隔离带工程，勉强维护了分散集团式布局。
根据高书群（2001），绿化隔离地区绿化建设正式开始于1986年，到2001年5月底，已实现绿地80平方公里左右，完成240平方公里的绿化任务的60％以上，绿化隔离带建设初步启动 。但是，绿化隔离带仍存在局部被蚕食现象。
根据2002年在售房地产项目的分布看，在安家楼、太平庄、大郊亭、南磨房、南苑北、菜户营、小瓦窑、六郎庄、清河9片公共绿地内，共有在售项目52个。在45个有数据的在售项目中，总占地面积为6.06平方公里，仅占绿化隔离带总用地的3％，这一数据低于居住用地14.4％的规划比例。绝大多数地区并没有在售房地产项目分布，只在万柳地区，亚奥运公园及南三环玉泉营环岛房地产开发比较大。
（2）绿化隔离带生态环境效益受到影响
受蚕食的绿化隔离带内项目开发规模不大但强度大，使生态环境效益受到影响。绿化隔离带中房地产开发以中低规模的楼盘为主，在统计的49个项目总建筑面积为902.94万平方米，其中有53％的项目规模小于10万，50万以下的楼盘有44个，占到90％。这与绿化隔离带建设的绿化为重、开发配套的规划意图相吻合。但是，绿化隔离带中的项目开发强度相当大，在40个容积率数据完整的项目中，有27个容积率大于2，比例高达67.5％；而容积率小于1的仅有5个项目，仅占12.5％。

图 4 7 北京市部分在售房地产项目分布与绿化隔离带比较
表 4 4 绿化隔离带中在售房地产项目的建筑规模
建筑规模（万平方米） <10 10-50 50－100 >100 总计
项目个数 26 18 3 2 49
建筑面积（万平方米） 130.28 345.66 208 219 902.94

根据《北京市区绿化隔离地区建设控制性详细规划》，绿化隔离地区项目建设用地的控制要求是：建筑高度规定拟建建筑高度层数为1-2层，高度控制在9米以下；绿化建设用地容积率控制在1.0以下；而新村住宅建设的建筑高度控制在4-6层，18米以下，商品房建设应以多层为主。因此，绿化隔离带中的项目开发强度远超出控制性详细规划的要求。
表 4 5 绿化隔离带中在售房地产项目分布情况
指标
区县 均价 容积率 总数
<1000 1000-4000 4000-6000 >6000 <1 1-2 >2
海淀 0 0 2 17 2 2 9 19
朝阳 0 5 11 10 3 4 16 26
丰台 0 6 1 0 0 2 2 7
石景山 0 0 0 0 0 0 0 0
合计 0 11 14 27 5 8 27 52
注：各区存在项目容积率的数据缺失的现象
高强度的开发对绿化隔离带的生态环境效益和绿化效果造成比较严重的破坏，也对绿化隔离带后续的建设和完整性带来较大障碍。
3.2.1.4 土地供应失控的原因分析
北京城市总体规划实施10年来，由于土地管理权限分散和土地市场不规范等原因，造成城市建设用地不断呈现膨胀蔓延态势，北京城市建设用地的增量已经超过总体规划的预定目标，其原因在于：
（1）城市功能疏散，占用大量土地。1993年的《北京城市总体规划》明确提出“两个战略转移”的方针，即城市建设重点要逐步从市区向远郊区转移，市区建设从外延扩展向调整改造转移，城市功能的疏散需要占用大量的土地。
（2）郊区城市化，工业占地很多。目前，北京市各级、各类经济开发区、工业区超过200个。既有国家的高薪技术产业园区中关村科技园区，也有区县办的工业区，乡镇办的工业小区，甚至村里办的工业大院。工业用地和建制镇用地的增加是北京建设用地扩展主要原因，工业区之间的恶性竞争导致城市的无序发展。
（3）土地供应渠道政出多门，城乡交接带土地利用极其混乱。房地产开发造成城市建设用地迅速扩张，发展失控地区多在城乡结合部。在建设用地管理上，北京市的计划、规划管理、土地管理部门等之间的条块分割、责权脱节严重，导致土地供应渠道政出多门，城市规划难以控制城市用地的供应总量与空间定位，造成城市建设用地不断呈现膨胀蔓延态势，分散建设问题突出；城乡结合部建设布局杂乱，集体土地建设失控。
（4）土地投机问题——圈地现象严重。北京土地开发供应和批租没有真正纳入计划管理，总量控制薄弱，政府宏观调控乏力，土地开发和批租的政策，政出多门，极不规范，土地调整难以按规划进行。由于土地管理权限分散和土地市场不规范等原因，导致开发商大量“圈占土地”，北京城市周边大量的农作耕地，由于地价便宜，许多土地被逐一圈占。
（5）绿化隔离带脱离土地经济规律
1993年城市总体规划中明确提出：“调动各方面的积极性，建设绿化隔离带”，但在实际操作中，没有严格的规划管理制度，也没有切实有效的实施政策机制。根据房地产开发对绿化隔离地区的影响分析，绿化隔离地区被蚕食问题，主要与规划前期对经济因素的考虑不足、土地制度的缺陷和规划实施过程中缺乏空间引导政策有直接关系
首先，规划对经济因素的考虑不足。绿带的设想是针对大城市的各种弊端提出的，却明显低估了市场经济下大城市中心的吸引力、经济人的逐利能力和社会的发展愿望。从城市整体看，如果这个地区还处在城市化阶段的成长期，就必然面临经济、人口、空间增长的多重需求，如果限制了土地供给，势必导致地价上升、随之房价、物价上升，低层次产业和低收入人群被排斥出去。从局部看，被划为绿带的地区意味着丧失了平等发展的机遇，城市和乡村土地收益落差巨大，必然会诱发绿化带内人群的寻租行为。绿化隔离带的生态、景观和游憩功能的受益者既然是全体市民，成本就不能只让部分人支付。所以要有效实施绿带工程，必须有相应的经济对策。
其次，现行土地制度的缺陷对绿带冲击更大。北京建设用地扩张速度远远高于人口增长速度，造成用地失控深层次原因是土地制度。国有土地和集体土地进入市场的不平等，留下了巨大的寻租空间，使圈地现象屡禁不止。
最后，规划实施过程中缺乏空间引导政策。绿化隔离地区被蚕食主要还是规划实施的问题，由于绿化隔离带的构想是立足于控制，但是，面对北京经济增长的需求和压力，不能把限制空间扩展作为规划的首要任务，应该主动引导和满足经济活动的空间需求。
3.2.2 城市总体布局方针和主导发展方向没有得到充分体现
尽管北京总体规划确定的“分散集团式”布局试图“疏解、改造市区功能”、“并以东南方向作为城市主导发展方向”，但是，从在售房地产项目的分布来看，上述方针和主导发展方向未能得到很好的贯彻，主要表现在：
3.2.2.1 “疏解、改造市区功能”方针未能完全实现
北京市部分在售房地产项目的区域分布见下图。从图中可以看出，房地产开发项目主要仍以住宅建设为主，而且存在开发强度过大的趋势，且项目分布以朝阳区最为集中。

图 4 8 北京市部分在售房地产项目区域分布图
从在售房地产项目的分布来看，房地产开发基本在规划市区建设用地范围内，围绕市区建设用地在一定程度上呈蔓延式扩展。但是，从《北京城市总体规划》的要求来看，新区的开发的重点从中心地区转移到各边缘集团，到2000年规划边缘集团常住城市人口140万，占市区常住城市人口的23％，规划居住面积占北京市规划居住用地的四分之一强。
而且，至2003年3月底，在业已掌握的846个项目中，仅有19％的项目数、22.3％的建筑面积、14％的土地开发面积分布在规划的十大边缘集团内，约80％的项目数、76％的建筑面积和85％的土地开发面积高度集中在324平方公里的中心地区。因此，北京疏解市区功能的设想并未得到充分的实现。
截止到2002年3月底，北京市市区内在售项目有846个，整个市场规模（在售项目建筑面积）为13255.21万平方米。其中普通住宅规模在整个市场中所占比例最高，为65.43％；公寓其次，为21.37％；经济适用房为5.63％；写字楼最低，仅有0.97％。
表 4 5 北京市部分在售房地产项目规模分布
单位：万平方米
分类 公寓 普通住宅 写字楼 经济适用房 商住楼 别墅 总计
个数 216 536 13 25 34 22 846
建筑面积 2832.37 8673.42 128.85 745.82 465.55 409.2 13255.21
所占比例 21.37% 65.43% 0.97% 5.63% 3.51% 3.09% 100%
3.2.2.2 房地产开发“北重南轻”，以东南为主的发展方向落空
以东南为主发展方向的规划意图没有得到体现，依然呈现“北重南轻”的格局。如表4-6所示，房地产开发仍然以北部地区为主导，如果以长安街为界，北部地区开发规模达到8419.05万平方米，是南部地区的1.74倍，总体规划中以东南为主发展方向的意图并没有得到突出。同时由于房地产开发大量集聚在城市中心区，使得城市开发的分散组团式布局不清晰。城市中心区高容量聚集的结果，加大了资源、环境、交通与基础设施的压力。


表 4 6 北京市部分在售房地产项目南北部分布
指标 北部 南部 总计
个数 525 321 846
建筑面积（万平方米） 8395.05 4860.16 13255.21
所占比例 63.3％ 36.7％ 100％
3.2.2.3 原因分析
尽管北京总体规划确定的“分散集团式”布局，试图“疏解、改造市区功能”，并“以东南方向作为城市主导发展方向”，但是，在实际发展中，房地产开发与城市总体规划布局方针和发展方向存在较大偏离，原因主要是：
（1）城市规划的自相矛盾性——与城市主要发展方向存在偏差，导致新的市区结构和城市蔓延现象加剧。城市规划没有把大型功能区及重大基础设施安排到主要发展方向上。以CBD、中关村和亚运村——奥林匹克公园地区的布局为例。北京历史上受水资源供需矛盾及城市基础设施建设滞后等因素的影响，市区南部地区发展明显落后于北部地区。而从三大功能区规划建设的发展方向上来看，中关村主要是沿京昌高速公路向西北方向拓展；奥林匹克公园地区主要向北部开发建设，形成新的中轴路景观；而CBD地区则以东扩为主要的开发方向。
因此，从今后若干年三大功能区及相关城市基础设施和其他文化、服务设施建设的规划安排看，近期发展和建设重心仍然偏于北部地区，这与总体规划中确定的以东南为主要发展方向的规划意图存在较大偏差，这些都进一步加剧了城市“北重南轻”布局。
（2）缺乏规划实施的政策机制，城市规划未能有效引导房地产开发的方向。在1993年《北京城市总体规划》中，关于总体规划的实施问题中明确提出：“运用经济手段推动郊区的开发建设和市区的调整改造，要用房地产开发和土地有偿使用推动城市建设；采用不同的经济政策，引导按规划进行土地使用功能的调整，对于政府鼓励的开发地段与建设项目，采取一定优惠政策，促其实施；对于政府控制发展的地段与建设项目，则采取必要的限制政策。”但是，在规划实施中，相应的配套政策并没有到位，这包括上面提到的大型功能区选址和基础设施建设投资方向在内，因此，城市规划未能有效引导房地产开发的方向。
3.2.3 十大边缘集团已形成一定的规模、但与设想仍有不小的差距
按照城市总体规划设想，十大边缘集团的布局倾向于市区的东、北两个方向。以南北中轴线和东西长安街为界限，南、北地区集团的比例是3:7，东、西地区集团的个数比例为6:4。尤其在东北方向上边缘集团的分布呈现集聚，北苑、酒仙桥、东坝、定福庄四个集团基本上是连续分布的，但在西、南方向上几个边缘集团布局则极为分散，西苑、石景山、丰台、南苑集团等都是相对孤立的分布。从在售房地产项目的建设规模看，存在以下特征：
3.2.3.1 边缘集团开发不均衡，重点集中在东、北部和南部丰台
酒仙桥、丰台、清河、定福庄、北苑五个边缘集团有较大规模的开发，总建筑面积在300万平方米以上。而定福庄、南苑、石景山、西苑、南苑集团已经建设多年，相对比较成熟，开发总量都不是很大，其中，石景山、西苑集团的在售项目总建筑面积在140万平方米左右，南苑地区近年来仅有一个在售房地产项目。
表 4 7 十大边缘集团在售房地产项目概况
分类 组团名称 房地产项
目个数 建筑面积
（万平方米） 平均价格
（元/平方米）
开发规模较大的边缘集团 酒仙桥 40 621.34 5812
丰台 26 588.56 4171
清河 26 500.31 4500
定福庄 20 356.7 4279
北苑 8 315.2 4981
仅有部分开发的边缘集团 垡头 7 141.7 4581
石景山 22 142.22 3378
西苑 8 139.4 5998
东坝 3 130 4193
南苑 1 15 1650
总计 161 2953.43
注：平均价格的计算用简单平均值

图 4 9十大边缘集团在售房地产项目建筑面积比较
3.2.3.2 边缘集团功能不全、疏解和吸纳旧城人口的能力有限
尽管十大边缘集团已经形成一定的规模，但与北京城市总体规划的发展设想仍有不小的差距。按照规划设想，到2010年，每个边缘集团规划人口10－30万，占地面积20－30平方公里左右；其中，到2000年，边缘集团常住城市人口140万，占市区常住城市人口的23％，规划居住用地占规划市区的四分之一强。但是，从目前掌握的在售房地产项目情况看，十大边缘组团建设总量低于预期要求，在售房地产项目共161个，占市区在售房地产总项目的19％。总建筑规模为2953.43万平方米，占市区总规模的22.3％；开发的土地面积1322.4公顷，仅占市区开发土地面积的14％。
从边缘集团已开发项目的物业类型来看，以普通住宅为主，占到65.43%。这以目前开发量最大、超过600万平方米的酒仙桥——望京集团最具代表性。按照规划，“望京新城”是集居住、商务、行政等为一体的“副都市中心”，但现状的望京新区却是一个大“卧城”，除电信大楼和西门子等几家公司外，在建或已建成的建筑基本上为纯居住社区。反映了望京组团的开发整体功能单一，以居住为绝对主导，商务、行政等综合型功能严重不足。具体详见望京地区的典型分析部分。
3.2.3.3 住宅项目价格呈现北高南低，社会分异引发的空间隔离现象正在浮现
从住宅项目的价格来看，明显呈现三个等级，东北部的酒仙桥和西北部的西苑处在第一级别，均价在5900元/平方米左右；北部的清河、北苑、垡头由于区位优势也处于较高的价位，均价在4500元/平方米左右；其它边缘集团则价位较低。
由此可见，东、北部边缘集团项目的潜在客户群具有较强的消费能力，而南部的边缘集团更多是为工薪阶层提供第一次置业的居所。

图 4 10十大边缘集团在售房地产项目平均价格比较
3.2.3.4 原因分析
十大边缘集团得到不同程度的开发，分散集团式城市总体布局的规划意图得到初步的体现。但是，北京市房地产开发仍然高度集中于324平方公里的中心区内，十大边缘集团由于单一功能、高强度的开发，现阶段疏解旧城人口和交通的作用有限，在局部地区甚至加重资源、交通、环境等的负担，其原因主要在于：
（1）城市总体规划所采用的空间结构和用地布局加剧了城市空间的内在矛盾与问题。1958年版总体规划第一次提出了“分散集团式”的布局原则，1993年总体规划维持了单中心的规划结构，延续了在各个方向上均衡发展的“分散集团”的空间形态。规划缺乏对空间拓展与职能结构调整的正确引导，导致不合理的空间城市结构得以强化，规划对城市空间发展方向缺乏战略性安排，发展重点不突出。
（2）缺乏重点控制和引导政策。总体规划提出的十个边缘集团的发展思路，对市场投资的导向很不明显，没有实质性的引导和支持政策，房地产开发投资盲目，大都挤在投资风险小的市区中心；由于中心大团以外地区的房地产开发缺乏引导和控制，边缘组团没有真正起到疏解中心城区的人口与产业的作用。
3.2.4 城市景观混乱、旧城风貌保护受到极大的冲击
北京旧城的房地产开发项目突破规划限制、要求提高开发强度的现象屡见不鲜，从而对周围的环境、历史文化乃至整个城市的景观特色产生严重的负面影响，北京“舒缓、开阔”的古都风貌正在受到侵蚀，具体表现在：
3.2.4.1 旧城区开发面积可观
北京市旧城区内共有在售房地产项目90个，总建筑面积927.23万平方米，占全市总规模的7％，说明在全市范围内，房地产开发的重点在二环路以外，旧城区由于古都保护等各种原因，建设规模有限。
从房地产项目的分布来看，南部的崇文、宣武两区的项目明显多于北部东城、西城两区，这与近年来南城地区加大基础设施改造投入有直接关系。南城地区房地产开发呈现明显的集聚现象，随着广安门大街改造，宣武区广安门地区、崇文区广渠门地区成为近年来开发的热点。而北部地区则主要沿着二环沿线。从下表可以看出，旧城区以高档公寓和住宅为主，写字楼和商住楼的开发很有限。
表 4 8 旧城区在售房地产项目的物业类型分布
物业类型 公寓 普通住宅 商住楼 别墅 写字楼 总计
个数 36 49 1 1 3 90
建筑面积（万平方米） 453.14 442.27 9.41 2.6 19.81 927.23
所占比例 48.87％ 47.7％ 1.01％ 0.28％ 2.14％ 100％
3.2.4.2 容积率大量超过控规要求，与“强调保护”的规划意图不符
在旧城区容积率数据完整的82个在售房地产项目中，容积率大于2的项目共有63个，建筑面积达640.64万平方米，所占比例高达74.46％。其中容积率最高的项目为1999年开盘的高档公寓，容积率达11.76。由此可以看出旧城区的房地产开发容积率相当高，这与“强调保护”的控制性详细规划的意图并不相符。
表 4 9 旧城区在售房地产项目容积率分布
容积率分布 <1 1-2 2-4 4-8 8-12 总计
项目个数 5 14 23 30 10 82
建筑面积（万平方米） 28.92 190.87 346.18 222.77 71.69 860.43
所占比例 3.36％ 22.18％ 40.24％ 25.89％ 8.33％ 100％


图 4 11 北京市旧城区在售房地产项目的容积率
根据《北京市区中心地区控制性详细规划（1999－2010）》，旧城区建筑高度控制在45米以内，相应的居住用地容积率限制在2.2之内。而从实际的房地产开发来看，容积率在2.2范围以内的项目仅有23个，总建筑面积278.99万平方米，仅占32.4％，而高达67.6％的开发量都是容积率大于2.2的房地产项目，这意味着其建筑高度超过45米，这对于旧城区的古都整体风貌造成严重破坏。


图 4 12旧城区容积率大于2.2的房地产项目比例

图 4 13旧城区的建筑高度失控示意图
资料来源：北京城市规划委员会，北京城市空间发展战略研究，2003年
3.2.4.3 原因剖析
在市场经济条件下，房地产开发建设行为有较强的外部负效应。由于开发商只考虑经济效益，千方百计地要求提高建筑高度，以争取更高的容积率，开发项目对旧城风貌保护具有破坏性。造成这种情况的原因的多方面的，有城市空间结构自身的原因，也有控制性详细规划的编制与实施管理问题，具体如下：
（1）北京城市空间结构的单中心与旧城保护核心区范围相互重叠，是旧城风貌保护被破坏的重要根源。由于历史上北京各项城市职能在中心城区的聚集，加之近年来各种大型开发、改造活动环绕古城区展开，使古城内土地的商业价值不断攀升，使中心城区成为北京潜在土地价值与利润最高的地区。由于土地价值规律导致的，以故宫为中心向外围逐渐降低的土地价值曲线与名城保护要求形成以故宫为中心向外围渐次提高的容积率控制曲线的走向截然相反，使古城区成为商业利益与历史文化保护利益剧烈冲突的地区。


图 4 14土地价值曲线与容积率控制曲线的冲突
资料来源：中国城市规划设计研究院，北京城市空间发展战略研究，2003

旧城区大量高容积率房地产项目的存在，说明当前最突出的矛盾还是集中在建筑高度控制与容积率问题上。在这种情况下，一方面历史文化保护始终面对着巨大的利益压力，另一方面土地的价值规律无法实现；历史文化保护核心区内外的建筑高度不断被突破，传统的空间形象不断被破坏，历史遗存不断减少，发展与保护两败俱伤 。
（2）规划编制缺乏经济分析。控制性详细规划编制本身没有考虑到如何解决旧城改造中反映出来的经济利益问题，规划编制缺乏经济分析；由于受经济利益的驱动和资金平衡问题的困扰，北京房地产开发项目突破规划限制、要求提高开发强度的现象屡见不鲜。
（3）规划实施缺乏政府的优惠政策。控制性详细规划缺乏有效的实施机制，没有考虑到如何在规划实施中如何解决旧城改造中各方面的利益平衡问题；并为此制定有效的鼓励性政策和控制性措施。
3.3 典型案例分析——望京地区
3.3.1 望京地区的城市规划
3.3.1.1 望京地区规划历史回顾
望京地区的性质，是北京市区中心地区外围酒仙桥边缘集团的一部分，其北部为北京中关村科技园区酒仙桥电子园区的一部分。它是市区中相对独立并与市区联系紧密的地区，具有工作生产、居住生活、娱乐文化等功能，设有扩大地区级的生活服务设施和部分市级大型公建设施的综合性新区。望京地区位置如图所示。

图 4-15 望京地区位置示意图
资料来源：根据《北京市总体规划图（1991-2010）》绘制
3.3.1.2 望京新区规划
望京的规划始于上个世纪80年代中期，1994年正式开始建设，从1994年到现在，望京的规划虽然在局部上有所调整，但是主要内容没有变。1985年，北京市人民政府决定在北京市区建的周边开发建设20片生活居住区，望京新区中用地规模最大的地区。1987年11月，市政府批准了望京新区总体规划方案。1988年10月，北京市城市规划设计研究院编制完成了一期开发范围的详细规划，即《望京新区详细规划综合方案（一期）》。1994年7月，完成了《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》。1995年完成了占地规模60公顷的《望京新城中心区详细规划》。2002年9月，完成《北京望京地区土地使用整合总体规划》。
根据1988年编制的《望京新区详细规划综合方案（一期）》，规划用地8.60平方公里，其中一期规划总用地209公顷。其性质是北京市区中心地区外围酒仙桥边缘集团的一部分，是市区中相对独立地区，具有工作、居住、娱乐等功能，设有扩大地区级的生活服务设施和市级大型公建的的综合性新区。规划居住人口为21-23万人（建成区为2-3万人），居住用地人口毛密度为700-80人/公顷，总建筑面积563-600万平方米 。
1994年，望京新区的用地规划进行了调整，根据《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，望京地区建设用地范围增大，望京地区的功能将由望京新区、望京工业开发区和来广营货流中心三部分组成。望京新区在南湖渠路西侧新扩居住用地，使其占地规模由8.60平方公里扩大到9.06平方公里，另在望京新区的东北部，即北小河以北新增朝阳区望京工业开发区3.8平方公里及来广营货流中心1平方公里，另外，加上外围南湖渠村和来广营村的旧村改造，望京地区总占地规模约为14平方公里，总称“望京城”。规划望京城相当于中等规模城市水平，规划居住人口28-30万人，规划总建筑规模1400万平方米 。
3.3.1.3 望京产业区规划
根据1993年1月《望京工业区控制性详细规划》，总占地395公顷，分为四个区域，其中，两个工业区89公顷、一个仓储区19公顷、一个居住区约43公顷，另外，各类绿化用地为116公顷、道路90公顷。工业区建筑控制高度为20-30米以下，容积率1.2-1.5；公建区建筑控制高度40-50米以下，容积率2-4；仓储区建筑控制高度20米，容积率1；居住区建筑控制高度50米以下，容积率1.5，绿化率40%以上，人口毛密度700人/公顷，居住人口约3万人 。
1996年规划调整：为筹措工业园区的启动建设资金，根据区政府的申请及市政府的精神，南湖渠东路东侧原规划的两个工业区用地功能进行了调整，一部分规划调整为教育用地，用于安排朝阳区职业教育中心等教育设施，约15公顷用地；一部分调整为居住用地，约为40公顷，其中的10公顷中央领导指示用于解决高校教师宿舍；另有相应的配套设施调整，涉及用地约15公顷，到1999年，其中的约7公顷用地调整为产业区专家、科技人员公寓用地。
根据2002年《中关村科技园区电子城西区控制性详细规划方案》，电子城西区规划用地面积416.30公顷，其中来广营乡159.6公顷，南皋乡141.0公顷，望京新兴产业区115.4公顷。原规划来广营货流中心由于城市铁路改线以及望京建筑材料的储存运输以转为市场供应己取消。规划用地以工业及研发用地为主，占总用地的61%，其中工业用地约87.23公顷、建筑控制高度24米、容积率为0.6-1.2，研发用地为52.20公顷、建筑控制高度30米、容积率1.8。另有13.43公顷的市政及配套服务设施用地 。
根据2002年《朝阳区来广营乡旧村改造控制性详细规划》，为加快市区绿化隔离地区建设，推进城乡结合部环境整治和城市化进程，依据已批复的《来广营乡乡域规划调整》编制此规划。规划总用地为112.26公顷，规划用地以居住为主，住宅建筑控制高度为60米 。
3.3.2 望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划
1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，是望京地区规划历史上比较重要、具有相对完整内容的一次规划，作为本文分析的主要依据重点加以介绍。
3.3.2.1 望京新区用地功能调整规划
根据1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，望京新区，南到北四环路，北至北小河，西到南湖渠路，东到机场路，总共用地约9.06平方公里，是望京新城的核心区。为发挥区位优势，在望京新区，规划新设外事区，在望京新区东北端，望京外环路内侧，规划预留第四使馆区用地，并安排部分涉外项目用地。在望京新区，进一步完善中心区，规划安排商务区、行政中心区及望京中心公园。望京新区土地使用及用地编号如图4-16所示。


图 4-16 望京新区土地使用及用地编号图
资料来源：根据1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，绘制

原望京新区道路系统由独立的环型加放射路网体系构成，由于用地规模、建筑及人口规模的增加，加密了原有路网、提高了部分道路的等级及相应道路红线宽度，在原有一条轻轨交通上新增地铁5号线与市区联系 。
为缓解市中心居住用地紧张压力，为旧城改造提供拆迁安置用房，较大幅度地提高了望京新区居住住区的建筑和人口容量，建筑控制高度适度放开。望京新区规划总建筑规模达976.6万平方米，其中，公共建筑面积475.9万平方米，居住建筑面积约450万平方米，居住人口约20万人（含建成区）。望京新区人、地、房指标分配见下表4-10所示。
表 4 10 望京新区人、地、房指标分配表
用地
分区 用地
编号 用地性质 用地
面积
（公顷） 建筑
面积
（万㎡） 居住
人口
（万人） 工作
岗位
（万个） 备注
中
心
区 A1 外事 16.1 43.6 1.74 含地区医院、外事电信局
A2 外事 14.4 34.0 1.36
A3 居住 14.4 34.0 1.15 0.16 （住宅+配套公建）/户面积按（72 ㎡+10㎡）/户计
A4 居住 15.4 35.4 1.16 0.46
A5 居住 20.4 55.0 1.53 0.7
B1 公建 18.4 74.3 2.97 公建工作岗位按25㎡ （建面）/岗位估算
B2 公建 39.8 125.1 4.93
B3 公建、绿化 18.2 63.6 2.54 含望京公园
外
围
区 C1 外事 13.3 22.3 0.89
C2 外事 19.9 34.4 1.27 含公交运营场、锅炉房
D1 居住 9.6 16.5 0.67 0.07
D2 居住 8.4 17.0 0.73 0.08
D3 居住 13.6 24.5 0.99 0.12 含锅炉房
D4 居住 13.8 23.5 0.96 0.33
D5 绿化、体育 9.6 3.0 0.11 含新区体育场馆
K1 居住 12.3 19.1 0.75 1.18
K2 居住 13.2 22.3 0.91 0.11
K3 居住 14.5 24.6 1.01 0.12
K4 居住 15.8 26.5 1.01 0.28 含综合电信局
增
扩
区 E1 市政 18.9 10.0 0.17 供热厂、公交首末站等
E2 居住 32.2 47.5 1.02 0.22
建
成
区 F1 工业 34.5 34.5 1.03 工业工作岗位按300岗位/万㎡（建面）计
F2 工业、居住 34.3 34.3 0.41 0.06
F3 居住 22.7 27.2 1.32 0.15
F4 居住 18.4 18.4 1.07 0.12 含锅炉房、电车二场
F5 居住 20.3 22.3 1.18 0.13 含西门子培训中心等
F6 居住 8.8 11.0 0.64 0.07
F7 居住 18.9 21.5 1.25 0.14 F区部分建筑面积与人口为估算与现状可能略有差异
F8 工作 22.0 24.2 0.96
F9 工作 27.0 27.0 1.08
小计 559.1 976.6 10.56
城市道路 193.9 未含用地块内加密支路
外围绿化 153.3 24.6 0.55 含部分保留单位
总计 906.3 1001.2 18.56 23.9
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，1994年
3.3.2.2 望京中心区控制性详细规划
根据《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，望京中心区控制性详细规划由A、B两大区域组成，A区为居住用地，B区为以大型公共建筑组成的市级公建中心。中心区控制性详细规划如下图4-17所示。

图 4 17 望京中心区控制性详细规划（1994年）
资料来源：根据《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，1994年
其中，A区由五个小区组成，A1、A2为外事用地，主要安排涉外机构、外交公寓、国际学校及地区医院。A3、A4、A5为居住用地，构成约4万人口的居住区，规划设置中学两所、小学三所、地区医院一座及社区服务配套设施，此居住区地处新区中心位置，与核心公建区相呼应。A区人口毛密度750-800人/公顷，居住建筑毛密度2-2.3，住宅高度60-80米，绿地率50%以上。
B区分为三个区城，1-3公顷的30块基地，可开发用地52.41公顷，可开发建筑面积约263万平方米，平均容积率为5。B区用地分为B1、B2、B3三区，进一步细分为30块基地，编号1-30，每块基地面积一般在1~3公顷左右，以利土地转让和开发。建筑控制高度为向导性数值，而非限制性数值。容积率按各地块的净容积率计算，数值从3.5~10，建筑密度平均值为50%，B区基地控制指标见表4-11，望京中心区用地平衡表见下表4-12。
表 4 11 望京中心区用地平衡表
用地分类 用地面积（ha） 比例（%） 备注
公建用地 57.41 27.3 含A区医院、地区公建
居住用地 47.75 22.7
外事用地 26.25 12.5
市政交通用地 2.82 1.3 含公交枢纽、停车楼、外事电信局、国际邮局
道路用地 61.14 29.2 含加密支路，算至中环路中线
绿化用地 14.63 7.0 不含小区内绿地
总计 210 100
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，1994年
表 4 12 B区基地控制指标表
基地编号 用地面积
（公顷） 容积率 控制高度
（m） 建筑密度
（%） 建筑面积
（万㎡）
B1 1 1.43 6.0 120 45 8.6
2 1.66 5.5 100 50 9.1
3 1.24 5.5 90 50 6.8
4 1.05 4.0 80 40 4.2
5 0.78 4.0 80 55 3.1
6 1.12 5.5 90 50 6.1
7 1.02 4.0 80 55 4.0
8 2.04 4.5 80 45 9.0
9 2.41 6.0 100 50 14.5
10 1.62 5.5 80 45 8.9
B2 11 1.48 5.5 100 50 8.1
12 1.78 5.5 90 55 9.8
13 0.75 4.0 80 55 3.0
14 1.16 4.0 80 45 4.6
15 1.40 3.5 60 50 4.9
16 1.78 5.5 90 55 9.8
17 1.40 3.5 60 50 4.9
18 1.16 4.0 80 45 4.6
19 0.75 4.0 60 50 3.0
B2 20 1.89 4.5 60 30 8.5
21 1.84 4.5 60 30 8.2
22 2.24 5.5 90 45 12.3
23 2.06 3.5 45 40 7.2
24 2.06 3.5 45 40 7.2
25 1.84 4.5 60 30 8.2
26 1.89 4.5 60 30 8.5
27 2.24 5.5 90 45 12.3
B3 28 3.28 4.0 90 30 13.1
29 3.76 10.0 300 50 39.0
30 3.28 3.5 90 30 11.5
合计 52.41 263
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，1994年
3.3.3 望京地区房地产开发总体状况
3.3.3.1 望京地区房地产项目进展
望京地区的开发最早始于1989年，延续至20世纪90年代中后期，望京地区开发为一个市政基础设施较为完善的新兴社区。由于望京是北京规模最大的一块新开发用地，广阔的地域、较多的可开发用地，使这一带投资密集、市场活跃，成为当前京城房地产开发的热点区域之一，并出现了许多大规模组团式住宅开发区。
根据《北京望京地区土地使用整合总体规划》（2002年），在望京地区，城市规划管理部门批准的己建、正建和审定待建项目中，居住用地为431.53公顷，居住人口为28.17万人，人口毛密度约为650人/公顷 。望京地区房地产项目进展情况汇总见下表4-13。
表 4 13 望京地区房地产项目进展汇总表（截止2002年8月）
项目进展 分类 数量
已建 用地面积（公顷） 总计 379.89
居住 268.98
建筑面积（万平方米） 总计 533.82
住宅 461.36
配套 53.63
非配套公建及其它 18.83
居住人口 户数（万户） 5.75
人口（万人） 18.15
在建 用地面积（公顷） 总计 102.34
居住 99.64
建筑面积（万平方米） 总计 209.95
住宅 174.45
配套 30.78
非配套公建及其它 4.72
居住人口 户数（万户） 1.81
人口（万人） 5.78
审定待建 用地面积（公顷） 总计 71.92
居住 62.91
建筑面积（万平方米） 总计 .170.32
住宅 149.79
配套 10.84
非配套公建及其它 9.69
居住人口 户数（万户） 1.33
人口（万人） 4.26
汇总 用地面积（公顷） 总计 554.15
居住 431.53
建筑面积（万平方米） 总计 914.09
住宅 785.60
配套 95.25
非配套公建及其它 33.24
居住人口 户数（万户） 8.89
人口（万人） 28.19
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《北京望京地区土地使用整合总体规划》，2002年9月，24
3.3.3.2 现状土地利用与原土地使用规划的差异
1、现状土地利用的特点
根据截止于2002年8月的已建和在建项目用地情况，望京地区现状土地利用情况汇总见下表4-14所示。概括起来，现状土地利用的特点主要是 ：
（1）望京地区城市居住用地319.30公顷、农村居住用地272.12公顷，总计居住用地506.83公顷，占总用地规模的28.48%；农田388.44公顷，占总用地规模的21.83%。
（2）集中公共绿地仅实施了规划要求的三分之二。各类绿地总计124.18公顷，占总用地规模的6.98%。其中居住区公共绿地为26.78公顷，根据北京市城市绿化条例规定：“新建居住区不低于30%，并按居住人口人均2平方米的标准建设公共绿地；居住小区按人均1 平方米的标准建设公共绿地” ，根据表6-4，望京地区己建、正建项目规模约为24万人，应该配套建设36公顷各类集中公共绿地，仅实施了居住区规划要求的三分之二；
（3）居住教育配套设施用地规模符合要求。居住教育配套设施用地57.81公顷，根据《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》 ，教育配套指标为1604~1786平方米/千人，24万人约需要40.49公顷，现状用地规模符合要求；
（4）文化体育设施、商业金融（包括非配套项目）总计占地84.09公顷。
表 4 14 望京地区现状土地利用情况汇总表（截止于2002年8月）
项目 用地性质 用地面积（ha） 比例（%）
一 城市居住 292.52 16.44
二类住宅 234.71 13.19
教育配套 57.81 3.25
二 公共设施 150.11 8.44
行政办公 9.42 0.53
商业金融 59.00 3.32
文化娱乐 11.25 0.63
体育设施 13.84 0.78
医疗卫生 3.47 0.19
教育科研 53.13 2.99
三 工业用地 80.02 4.50
四 仓储用地 11.80 0.66
五 交通设施 3.27 0.18
六 道路广场 247.46 13.90
七 市政用地 25.50 1.43
八 绿地 124.18 6.96
防护绿地 68.41 3.84
公共绿地 26.78 1.50
苗圃 28.99 1.62
九 文物古迹 0.13 0.01
十 水域 28.28 1.59
十一 村镇用地 683.91 38.44
三类住宅 272.12 15.30
乡镇企业 23.35 1.31
农田 388.44 21.83
十二 其他 132.50 7.45
合计 总用地面积 1779.68 100.00
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《北京望京地区土地使用整合总体规划》， 2002年9月，21

2、现状土地利用与原土地使用规划汇总的差异
北京市城市规划设计研究院在《北京望京地区土地使用整合总体规划》（2002年）中，对望京地区从1988年到2002年不同时期、从土地利用总体规划到控制性详细规划，不同规划编制深度的土地利用规划成果进行了汇总。利用2002年的现状土地利用与原土地使用情况进行对比，主要的差异如下：
（1）居住用地的规模大幅度增加。在原土地使用规划中，居住用地427.52公顷，占总用地规模的14.25%；而在2002年望京地区现状土地利用中，居住用地总计506.83公顷，占总用地规模的28.48%；可见，居住用地的规模大幅度增加。
（2）以防护绿地为主的规划绿地面积大量减少。原规划绿地为367.59公顷（含水域），而现状土地利用中，绿地面积为124.18公顷，水域28.28公顷，合计绿地面积152.46公顷。这说明绿地大量减少，并且主要表现在防护绿地的面积大量减少。
表 4 15望京地区原土地使用规划用地情况汇总表（1988-2002）
项目 用地性质 用地面积（ha） 比例（%） 备注
一 居住用地 427.52 14.25
居住用地 202.74 含住宅、配套、绿地
住宅用地 177.23
教育配套 47.55
二 公共设施 189.79 10.66
行政办公 11.86
商业金融 99.60 含居住配套
文化娱乐 10.81
体育设施 9.32
医疗卫生 4.82
教育科研 53.38
三 工业用地 91.15 5.12
四 研发用地 50.65 2.85
五 交通设施 20.37 1.14
六 道路用地 548.77 30.84
七 市政设施 44.94 2.53
八 绿地 367.59 20.65 含水域
公共绿地 72.78 含居住区绿地
防护绿地 243.10
苗圃 51.71
九 外事用地 38.90 2.19
合计 总用地面积 1779.68 100.00
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《北京望京地区土地使用整合总体规划》， 2002年9月，27

（3）居住教育配套设施用地规模有所增加。原规划教育配套用地为47.55公顷，在现状用地中，居住教育配套设施用地57.81公顷，现状用地规模有所增加，符合配套建设指标要求。
（4）现状道路用地规模仅为规划用地的45%，规划实施情况较差。原规划道路用地为548.77公顷（含地块内加密的支路），占总用地规模的30.84%；而现状道路广场用地规模为247.46公顷，占总用地规模的13.90%。现状道路用地规模仅为规划用地的45%。可见，规划道路用地规模实现情况较差。
（5）公共设施用地规模有所减少。原规划公共设施用地189.79公顷，占总用地规模的10.66%，现状公共设施用地为150.11公顷，占总用地规模的8.44%，可见，公共设施用地规模有所减少。
此外，在用地性质和规划指标方面，现状土地利用与原规划用地还存在一定差距，例如，外事用地还没有实现，工业用地有所减少等等。
3.3.4 城市规划对望京地区房地产开发的引导作用
总体规划对望京地区的功能定位是正确的，说明城市规划在宏观层次对房地产开发具有引导作用；望京地区居住与产业相平衡的功能分区原则有利于房地产开发结构的优化。望京新区的开发活动属于政府主导下的大规模开发，采用这种大规模城市开发，可以实现“统一规划、分期进行建设”的规划建设思路，城市规划对大规模的房地产开发有一定的引导作用。
3.3.4.1 望京地区的功能定位发挥了城市规划的宏观调控作用
1、望京地区是酒仙桥边缘集团的一部分
根据北京城市总体规划（1991-2010），城市总布局的基本方针是：改变人口和产业过于集中在市区的状况，城市建设重点要逐步从市区向远郊区作战略转移；北京市区是按“分散集团式”布局原则，即由市区中心地区和环绕其周围的北苑、酒仙桥、东坝、定福庄、堡头、南苑、丰台、石景山、西苑、清河10个边缘集团所组成。
近期建设的重点提到，要加快市区中心地区的调整改造步伐，办好北京市新技术产业开发试验区，加快建设上地信息产业基地以及丰台、望京、石景山和昌平等地的科技开发区，进一步完善和推动北京的产业结构向高层次、高效益转换。
在上述背景下，1988年编制的《望京新区详细规划综合方案（一期）》，对望京地区性质定位是：北京市区中心地区外围酒仙桥边缘集团的一部分，其北部为北京中关村科技园区酒仙桥电子园区的一部分。它是市区中相对独立并与市区联系紧密的地区，具有工作生产、居住生活、娱乐文化等功能，设有扩大地区级的生活服务设施和部分市级大型公建设施的综合性新区。
2、望京地区的功能定位符合“阿兰索地租模型”
建国以来，北京的城市发展维持了单中心的空间结构，目前，在北京这种单中心圈层式向外蔓延的空间拓展模式下，根据“阿兰索地租模型”，在完全竞争条件下，从城市中心向外分别为零售业（中心商务区）、工业或商业、住宅和农业的分布范围。望京地区位于北京这一单中心圈层式模式的市区外围地区，是相对独立并与市区联系紧密的地区，把这一地区作为居住用地为主的综合性新区来发展，其区位选址是正确的，望京地区功能定位符合“阿兰索地租模型”。
此外，北京的东部是产业区，望京所处的朝阳区是重要的国际交往区，拥有使馆区和现代化水平较高的中心商务区，同时担负首都的工业基地，副食品基地等功能的城区。望京地区作为酒仙桥边缘集团的延续，可以为东部产业区服务，其定位和选址是正确的。这恰恰表明，城市规划在宏观层次对房地产开发具有引导作用。
3.3.4.2 居住与工作相结合的功能分区有利于优化房地产开发结构
根据1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，望京地区的功能将由望京新区、望京工业开发区和来广营货流中心三部分组成，望京中心区是大型公建（商业）中心区。望京地区的功能分区符合总体规划对望京的功能定位，即，望京地区具有工作生产、居住生活、娱乐文化等功能，是设有扩大地区级的生活服务设施和部分市级大型公建设施的综合性新区，见图5-4。
望京地区规划居住人口28-30万人，按规划用地测算可提供就业岗位为为11.5万个，占居住总人口30万人的33%。其中为本地区服务岗位占居住总人□的20%，约为7万人；产业研发区可提供就业岗位约1.3万个；公共设施可提供就业岗位约3.2万个。

图 4 18 望京地区1994年规划功能分区图
资料来源：根据1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，绘制

根据功能分区，望京工业开发区和来广营货流中心，以及中心公建区都将提供一定的工作岗位，以实现居住与就业相结合的设想。这种分区原则符合马丘比丘宪章的城市有机分区概念，即要对城市功能——生活、工作、游憩和交通进行合理分区，又要避免过分分区而牺牲城市的有机构成 。
从城市发展的长远和整体利益来看，居住与工业平衡对城市健康发展是有益的，可以减少通勤成本，减少交通污染和堵塞。因此，望京地区功能分区的基本原则是合理的，有利于引导房地产开发结构向健康合理的方向发展。
3.3.4.3 政府主导下的“统一规划和分期建设”开发模式部分实现
1993年“望京地区开发建设会议纪要”议定：望京开发建设的思路是：“统一规划、统一征地、分期进行建设；市政先行；住宅建设和公共建设同时并举 ”。
根据1994年批复的《望京新区用地功能调整及中心区控制性详细规划（94）》（首规办字248号），望京新区建设用地规模为559.1公顷，其中，北京城市开发集团有限责任公司建设用地约为400公顷，占到规划用地的绝大部分。因此，在以后的的开发建设中，北京城市开发集团承担了开发望京地区的主要任务。从1994年批复望京新区用地功能调整及中心区控制性详细规划以来，截止2002年12月，北京城市开发集团有限责任公司望京新城分公司在望京新区房地产开发总量约为171万平方米，年度建设实施量见下表4-16：
表 4 16北京城市开发集团在望京新区房地产开发建设实施量（1994-2002）
年度 开工面积
（㎡） 住宅建筑
面积（㎡） 配套设施面积（㎡）
学校 商业 其他
1994 548126 517830 25411 — 4885
1995 108410 89401 19009 — —
1996 3315 — — 3315 —
1997 206082 161479 44603
1998 525476 494738 10280 15060 5398
1999 0
2000 88651 — 12165 — 76486
2001 158017 136366 — — 21651
2002 71307 47201 — — 24106
合计 1709384 1447015 66865 18375 177129
资料来源：根据城市开发集团望京新城分公司综合计划部提供数据， 2003年12月，整理


图 4 19 截止2003年底北京城市开发集团建设地块分布示意图
资料来源，根据北京城市开发集团有限责任公司提供的资料绘制，2003年12月

如上图所示，北京城市开发集团望京新城分公司主要建设地块包括：A4、A5、K3、K4，体育公园（D5），花家地小区、花家地供热厂，K5（2）期；审批拟建地块：K7，K5（3），B2，B3；开发集团世安住房股份公司项目：K6，K5（1）一期；开发集团长安分公司项目：K4，B（25）。开发集团经营部转让地块：A2（14.4公顷，东环房地产），A3（13.4公顷，宝星房地产），K6区北部（京励房地产），A1（16.1公顷，正在办理转让手续），中心区B1等。
北京城市开发集团在望京新区的开发活动，属于政府主导下的大规模城市开发。自1991年开工建设以来，望京新区经过开发集团望京新城分公司12年的开发建设，目前已建成商品住宅区望京西园四区（A5）、南湖西园、望京园；经济适用房区望京西园三区（A4）；北京康居住宅南湖东园（K4）、南湖中园；拆迁启动区花家地小区，总计约222万平方米。
实践证明，采用这种政府主导下的大规模城市开发，可以实现“统一规划、统一征地、分期进行建设；市政先行；住宅建设和公共建设同时并举”的规划建设思路。
3.3.4.4 城市规划对大型国有企业的房地产开发具有引导作用
在望京地区，城市规划引导大型国有企业开发保障了道路交通等基础设施的建设，形成了望京土地利用规划的基本框架；市政基础设施建设相对完善，开发建设时序得到一定控制。
1、北京城市开发集团主要承担望京地区道路的建设
作为望京地区主要开发单位的北京城市开发集团，负责望京地区前期开发工作。他们承担了望京地区主干道、次干线、支干线共17条道路的建设，总长度近30公里，占望京地区市政道路的90%。


图 4 20 北京城市开发集团承担的望京新区道路建设情况
资料来源：根据北京城市开发集团望京分公司2003年11月资料绘制
望京地区市政道路建设用地约为140公顷，道路里程30公里，目前已修建12条，建成和正在建设中的道路总里程25.76公里，预计2006年全部建成交用 。
望京新区的道路交通等主要基础设施的建设，形成了望京土地利用规划的基本框架，确定了望京房地产开发项目的基本格局。
2、北京城市开发集团的房地产项目配套设施比较完善
根据《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》 ，居住区级、小区级配套公建项目按照指标规定要求见表5-8。指标适用于北京旧城以外地区新建改建城市居住区公共服务设施（简称配套公建）的规划设计和规划管理。
《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》第三条规定：居住区配套公建的配置水平，必须与居住人口规模相对应。在符合规定配套公建面积总指标的条件下：可根据规划组织结构类型统一安排、合理布置配套公建。按配套指标配建的配套公建建成后，不得改变使用性质。
居住区各级配套公建项目应按照本指标的规定，并遵循下列要求：“规划用地内的居住人口超过居住区规模的，应根据周围的设施状况，增设更高层次的公共服务设施。”“新建居住区的配套公建应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。对分期建成的居住区，其配套公建可采取过渡措施”等。
表 4 17 北京市新建改建居住区、小区级公共服务设施配套建设指标
类别（项目） 居住区级（4~6万人） 居住小区级（1~2万人）
千人指标 千人指标
建筑面积
（㎡） 用地面积
（㎡） 建筑面积
（㎡） 用地面积
（㎡）
教育 幼（托）儿园 281~310 420~450 281~310 420~450
小学 274~305 548~610 274~305 548~610
初中 184~210 368~420 184~210 368~420
高中 134~153 268~306 — —
小计 873~978 1604~1786 739~825 1336~1480
医疗卫生 338 575 24 40
文化体育 101~131 420~500 65 160
商业服务 700 500 500 300
金融邮电 189~290 125~186 109~157 85~126
社区服务 3584~17997 1069~1073 3518~17143 973~983
行政管理 150~178 136~170 90~98 70
市政公用 78~208 422~892 73~203 385~855
总计 6013~20820 4851~5682 5118~19810 3349~4014
资料来源：根据北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标，京政发（2002）22号
对于大型国有房地产开发企业，如城市开发集团开发的A5区（望京西园四区）为例，其配套设施比较完善。望京A5区望京新城的组成部分，是望京新城开发与建设的起步区，位于望京新城公建中心区西侧，A5区的规划始于1993年10月，规划总建筑面积57.5万平方米，住宅建筑面积42.5万平方米，总户数4392户，容积率达到2.86 。

图 4 21 城市开发集团开发的望京A5区总平面图
资料来源：建筑创作，北京市建筑设计研究院，1997（2），12页
A5区将中、小学和幼儿园以外的配套公建及物业管理用房集中安排在群房内，使小区空间环境更加简洁明朗，小区绿化覆盖率达到43%，远大于30％的一般指标。A5区规划平面见上图，规划设计指标与实际建成建筑面积对比见下表。
从图和表中可以看出，虽然实际完成的建筑面积超出规划建筑面积107899平方米，相应地，配套公建面积也增加了21358平方米，但总体而言，望京A5区配套公建基本得以实现，达到《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》的要求。1995年12月，望京A5区在建设部组织的全国第三次小康住宅示范小区规划设计方案审查会上，被评定为2000年小康型城乡住宅科技产业工程示范小区。
表 4 18 A5区规划设计指标与实际建成建筑面积对比
规划设计指标 实际完成规模
规划项目
（分类） 规划面积（㎡） 开工证批准
数（㎡） 实际竣工
面积（㎡） 调增面积（㎡）
（规划对比）
总建筑面积 575000 640074 682899 107899
住宅面积 425000 447904 466742 41742
配
套
公
建
面
积
综合百货、综合副食、综合便民、综合粮油、文化站、社区服务中心、储蓄所、邮电所、书店、小区门诊部、环卫点、垃圾楼、居委会、车库等 32200 43009 52688 20488
30班中学 8500 8285 9224 939
24班小学 5400 5330 5480 80
9班托儿所 1800 2036 2076 276
12班幼儿园 3600 3358 3390 -210
小计 51500 62018 72858 21358
非配套公建面积 综合办公楼429# 36000 70000 70000 34000
商贸（住）综合楼 5500 60152 73299 67799
小计 98500（含其它公建） 130152 143299 44799
注：429#综合办公楼在公司计划中削项，表中按规划面积列入。
资料来源：根据A5区规划设计指标和实际完成规模一览表（1999年）整理，由北京城市开发集团有限责任公司望京新城分公司综合计划部提供，2003年12月

北京城市开发集团属于大型国有企业，具有城市开发公司性质，其在望京新区的开发活动，属于政府主导下的大规模城市开发，这说明：在新城的开发建设中，应该组建政府主导的城市开发公司，帮助实现新区的“统一规划、分期建设”目标。
3.3.5 城市规划对望京地区房地产开发调控失灵的表现
望京新区作为望京地区的核心部分，有着相对完整的用地功能规划，中心区编制了完整的控制性详细规划，但是，城市规划对房地产开发的调控作用不强，望京新区及其中心区的实际发展情况与规划差距较大，主要表现在：
3.3.5.1 规划用地性质的变更比较大，中心区规划基本没有实现
1、原规划中多处用地性质已调整
由于望京新区没有完整的控制性规划，总体规划确定的用地功能调整规划对房地产开发缺乏控制作用，因此，用地情况比较混乱。截止于2002年8月，望京新区的土地利用情况如图4-22所示。与1994年望京新区用地功能调整规划图进行对比分析，不难发现两者存在以下差异：
（1）工业区的性质变更。F1、F2地块在1994年现状用地性质为工业用地，分别为34.5公顷。目前大部分变更为居住用地。在K7（原编号为F2地块）上开发的几个房地产开发项目是圣馨大地、星海明珠、金隅丽港城；在原F2地块上开发的项目有夏都家园、风格雅园、以及大西洋新城等项目。
（2）B1、B2、B3，原为公建中心区，有控制性详细规划。从目前的房地产开发与土地利用情况看，基本还没有实现。也就是说，望京中心区的控制性规划除了A4、A5区外，其他规划设想基本还没有实现。
（3）居住用地比例增大。从现状来看，由于工业区大部分变更为居住用地；加之望京中心区公建没有实现，外事区也没有开始建设，因此居住用地的比例相对偏大。
（4）商业金融。望京中心区公建滞后建设，除了居住区配套商业设施外，居住区级、地区级商业金融设施基本没有实现。
（5）市政设施与道路交通。道路交通建设与市政设施建设都比较滞后。
（6）绿化。如前所述，望京地区居住区应该配套建设36公顷各类集中公共绿地，仅实施了居住区规划要求的三分之二；此外，望京中心区绿地没有实现。


图 4 22望京新区土地利用现状图（截止于2002年8月）
资料来源：根据北京市城市规划设计研究院，《北京望京地区土地使用整合总体规划》，
2002年9月土地利用现状图，绘制

总之，原规划中多处用地性质已调整，且多为工业用地改为居住用地，而居住用地的增加，则是造成人口总数增长的主要原因。此外，由于规划建设中用地功能的调整，造成原规划中商业服务设施的级别设置不够完善。
2、望京中心商务区（市级公建中心区）没有实现
如前所述，根据《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，望京中心区控制性详细规划由A、B两大区域组成，其中，B区是以大型公共建筑组成的市级公建中心，即作为望京的中心商务区来进行规划的。
但是，从规划实际实施的情况来看，望京新城中心商务区的规划格局基本没有形成。截止于2002年8月，望京中心区的土地利用见图4-22，望京中心区的建设情况参见2000年数字影像图，如图4-23所示。

图 4 22 望京地区的中心区土地利用（截止于2002年8月）
资料来源：根据2002年9月《北京望京地区土地使用整合总体规划》土地利用现状图，绘制

把它们同1994年望京中心区控制性详细规划进行对比分析，可以看出，中心区的规划格局基本没有形成，主要表现在：
（1）原规划A区由五个小区组成，A1、A2为外事用地，主要安排涉外机构、外交公寓、国际学校及地区医院。A3、A4、A5为居住用地，构成约4万人口的居住区，规划设置中学两所、小学三所、地区医院一座及社区服务配套设施，此居住区地处新区中心位置，与核心公建区相呼应。目前的房地产开发情况是，除了A4、A5区等进行了开发外，其它规划设想基本还没有实现。
（2）原规划B区为以大型公共建筑组成的市级公建中心。B区分为三个区城 B1、B2、B3三区，可开发用地52.41公顷，可开发建筑面积约263万平方米，平均容积率为5。但是，目前根本没有实现。
（3）中心区规划的道路交通系统没有如期实施建设，没有实现“统一规划、统一征地、分期进行建设；市政先行；住宅建设和公共建设同时并举”的原则。

图 4 23 望京地区的中心区数字影像图（截止于2000年）
资料来源：北京市城市规划设计研究院，《北京望京地区土地使用整合总体规划》， 2002年9月

分析望京中心商务区的规划格局没有实现的原因，主要在于：在1994年，北京的东三环已经出现商务中心，但是依旧在望京规划了市级公建（商务）中心，这反映了望京中心区的规划缺乏经济分析，脱离市场规律；此外，在四环和五环之间规划市级商务区，也不符合“阿兰索地租模型”对中心商务区用地的区位选择。因此，规划对望京新城中心商务区的功能定位是错误的。
目前，北京原有商务设施的分散建设，再加上新规划的北京商务中心区（CBD）总占地约400公顷，规划建筑规模达800-1000万平方米，因此，北京规划已有商务设施的总量已远远能够满足经济发展的要求，望京地区原规划的公建中心区已经不可能完全按照以前的设想进行实施。望京中心商务区的功能定位应进行相应调整，在发挥其区位优势，保证一定量的商务设施的同时，应将完善地区级文化商业服务配套设施作为该地区的主要功能作用。
望京中心商务区规划格局没有形成的原因反映出，城市规划应该加强对市场规律的认识，提高规划编制的科学性。
3、控制性详细规划没有成为管理依据，规划审批的时序混乱
在望京新城的西部和南部大部分地区均未编制控制性详细规划，只有中心区编制有控制性详细规划。而望京新区房地产开发的实际情况确是：已开发的房地产项目大部分位于中心区以外，即有控制性规划的地区反而没有实现开发，而在没有控制性规划的地区，却先期进行了开发，控制性规划没有成为房地产开发规划管理的依据，规划审批的时序混乱。

图 4 24望京新区部分房地产项目分布示意（截止2003年12月）
资料来源：根据现场调查情况绘制，2003年12月
在望京地区北部、中部及南部，主要用地单位是望京新兴产业区综合开发公司、北京市城市开发集团总公司（开发总）、北京市建材局（金隅集团），除此之外，另有约70余家用地单位及房地产开发项目公司，望京地区的零星开发用地大部分位于望京的南部，也就是望京新区范围内。截止2003年12月，望京新区部分房地产项目情况见下表。
表4 19 望京新区部分房地产开发项目（按开盘时间）
物业名称 物业
类型 开发商 开盘时间
入住时间 占地面积
（㎡） 建筑
面积
（㎡） 容积率 均价
（元/㎡）
望兴园 普通住宅 北京市新兴房地产
开发总公司 1998-12-1
1999-6-1 180000 320000 2.4 4700
方舟苑 普通住宅 方舟苑房地产开发
有限公司 1999-9-1
2001-6-30 120000 240000 2.0 5400
望京明苑 普通住宅 北京京电房地产
开发经营公司 1999-9-1
2000-12-1 23000 82400 3.6 5000
圣馨大地
家园 普通住宅 北京圣馨房地产
开发有限公司 1999-12-1
2000-12-1 27000 110000 4.1 5400
利景名门 普通住宅 北京福源丽景房地产
开发有限公司 2000-2-1
2000-11-1 55000 20000 - 6000
嘉悦精英
家园 普通住宅 北京嘉悦房地产
开发有限公司 2000-3-1
2002-9-1 3300 14000 3.80 6100
嘉润花园 公寓 北京金致达房地产
开发有限公司 2000-4-1
2001-6-30 23500 140000 7.0 5600
风格雅园 普通住宅 北京中建方圆房地产
开发有限公司 2000-4-13
2001-3-31 50000 - 5400
望京利泽
家园 普通住宅 北京东湖房地产公司 2000-5-28
2000-8-30 200000 890000 1.2 4200
星海明珠 普通住宅 北京市新兴房地产
开发总公司 2000-9-8
2001-8-31 18822 42000 2.23 6300
花家地西里 普通住宅 北京金隅佳业房地产
开发公司 2001-3-1
2001-3-1 435600 538200 1.2 5300
世安望京
家园 普通住宅 北京城市开发集团世安
住房股份有限公司 2001-3-6
2001-5-30 - 250000 - 5000
华鼎世家 公寓 北京城市开发集团股份
有限责任公司 2001-9-1
2002-6-26 66000 330000 3.86 6200
宝星园一期 普通住宅 北京宝星置业
有限公司 2001-10-14
2003-4-1 150000 400000 3.0 5800
佳境天城 公寓 北京英大置业
有限公司 2001-12-16
2002-10-1 9757 65000 6.70 6200
都市心海岸 公寓 北京荧佳房地产
开发有限公司 2002-4-1
2003-7-6 18423 72138.7 3.25 5600
蓝色家族 公寓 北京世润房地产
开发有限公司 2002-4-1
2002-4-14 10000 60000 5700
大西洋新城 公寓 北京信宜房地产
开发有限公司 2002-4-28
2003-10-31 270000 500000 2.0 8000
夏都盈座
（家园） 普通住宅 北京夏都房地产
开发公司 2002-6-1
2003-9-28 16700 97000 - 5380
鹿港家园 公寓 北京嘉轩房地产
开发有限公司 2002-10-15
2004-12-31 120000 220000 2.80 5800
星源公寓 公寓 北京市利达汇通房地产
开发公司 2003-4-3
2004-10-30 18000 100000 3.0 5500
金隅丽港城 公寓 北京金隅嘉业房地产
开发公司 3003-4-3
2004-4-30 60000 180000 - 5100
银领国际 普通住宅 北京城市开发集团股份
有限责任公司 2003-7-7
2003-12-26 56400 220000 - 5300
慧谷阳光 普通住宅 北京阳光嘉业房地产
开发有限公司 2003-8-2
2005-5-30 63000 170000 2.15 5800
资料来源：根据2003年12月底的搜房网（ www.soufun.com），以及现场调查的房地产开发项目资料。
分析其原因，本文认为：望京地区没有一个总体的地区性详细规划，造成这一地区建设的规划管理审批无序化，无法控制建设时序。1994年编制的望京新区用地功能调整规划，由于其规划编制深度无法满足规划建设和管理的要求，并不能有效控制房地产开发活动。
进一步分析，也反映出：北京的城市规划管理主要体现在对建设项目的“一书两证”控制，比较重视对单个具体建设项目的审批，忽视了从区域和城市发展的整体角度研究问题；存在较大的随意性；规划管理观念落后，主动实施规划引导房地产开发方向和时序的意识不够，没有发挥其对房地产开发的宏观调控作用。所以，目前以建设项目审批为主的规划管理方式很难适应市场经济下城市开发建设的需要。
3.3.5.2 城市规划不能有效保障公共服务设施的建设
1、地区级的商业文化服务中心没有形成
根据1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》规划指导思想，望京地区具有都市副都心性质，应设置市级商业文化服务中心，在中心区主要安排商务区、行政中心区及中心公园。1994年规划望京新区配套公建分布见图4-25，而截止于2002年8月，望京新区的配套公建现状分布见4-26图。

图4 25 1994年规划望京新区配套公建分布图
资料来源：根据1994年《望京新区用地功能调整及其中心区控制性详细规划》，绘制

图 4 26 2002年望京新区配套公建分布现状图
资料来源：根据2002年9月《北京望京地区土地使用整合总体规划》，结合现场调查资料绘制
经过对比分析，两者的主要差异在于：（1）中心区规划市级商业文化服务中心，以及主要商务区、行政中心区及望京中心公园都没有实现。（2）1994年新区配套公建中规划的居住区级和小区级商服业只有部分实现，没有形成相应的规模和体系。（3）邮局和医院等的用地有所改变，偏离中心区位置，且邮电局的数量和分布存在不足和分布不均的问题。（4）街道办事处现在只有一处，大量临时性的市场代替商业服务设施的作用。
2、居住区配套公共服务设施建设严重滞后
根据《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》，以行政配套设施建设为例，对一部分房地产开发项目的配套设施情况进行具体分析。望京新区房地产开发项目行政配套设施调查见表4-20。
表 4 20 望京新区房地产开发项目行政配套设施调查表
序号 物业名称 开发商 住宅
面积
（㎡） 已建成住宅
面积
（㎡） 总户数 总人数 应交行政配套面积
（㎡） 已交配套设施面积 入住时间
1 大西洋新城 北京信宜房地产
开发有限公司 479452 246078 4337 13878 1428 0 2003-10-31
2 圣馨大地
家园 北京圣馨房地产
开发有限公司 127285 127285 1012 3239 1304 580 2000-12-1
3 方舟苑 方舟苑房地产
开发有限公司 152500 1980 6336 740 89.05 2001-6-30
4 金隅丽港城 北京金隅嘉业
房地产开发公司 186600 1000 582
（☆） 0 2004-4-30
5 风格雅园 北京中建方圆房
地产开发有限公司 50000 50000 343 963 320 320 2001-3-31
6 佳境天城 北京英大置业
有限公司 37800 243 683 95.63 0 2002-10-1
7 宝星园一期 北京宝星置业
有限公司 122000 122000 1781 4987 341.75
（○） 0 2003-4-1
8 嘉悦精英
家园 北京嘉悦房地产
开发有限公司 13200
（违规
3518） 13200 135 378 55.4
（△） 0 2002-9-1
9 利景名门 北京福源丽景房
地产开发有限公司 13500 114 320 45
（△） 45 2000-11-1
10 夏都家园 北京夏都房地产
开发公司 69517 69517 543 1520 847 0 2003-9-28
11 花家地西里 北京金隅佳业房
地产开发公司 277400 228299 5357 15000 1110 237 2001-3-1
12 鹿港家苑 北京嘉轩房地产
开发有限公司 198873 1185 3318 1369 0 2004-12-31
13 星海明珠 北京市新兴房
地产开发总公司 36500 36500 242 678 278
（△） 0 2001-8-31
14 都市心海岸 北京荧佳房地产
开发有限公司 72000 72000 553 1492 246.33
（△） 0 2003-7-6
15 嘉润花园 北京金致达房地产
开发有限公司 133000 133000 960 2688 443.53
（△） 0 2001-6-30
16 花家地南里 京朝开发公司 70301 70301 1178 3300 1010 1010 2000
说明： 1、本表根据城市开发集团望京分公司提供的由居委会实施的配套设施调查表汇总而成，截止时间为2003年8月25日。
2、行政配套设施包括：居委会、社区服务、综合服务、文化中心、卫生站等项目。
其中：（☆）未签定协议，小区级计算；（△）未签定协议，根据（2002）22号文件估算；（○）未签定协议，以居住区级计算。

从表中可以看出：（1）很大一部分房地产项目的行政配套没有交付使用，拖欠行政配套面积很多，其中很大比例是未建配套设施，一部分是拖延，还有一部分是已建，但是改为它用。在调查统计的16个单位的项目中，有10个开发项目的完全没有交付配套设施，占统计总数的62%；（2）建设规模越小，尤其是中小型私营房地产开发公司的开发项目，配套设施严重不足。另外，根据北京市商委对望京居住区目前配套商业设施的调查，按照现有人口规模，其建成的商业配套设施仅占规划要求的52%，有2/3的小区末达标 。
2、道路交通设施建设滞后，部分未按规划实现
实际上，望京的交通规划条件非常好，东侧紧邻京顺路、机场路，南侧紧邻东北四环路，西侧为规划中的北京京承高速公路，北有五环路。区内有广顺北大街、阜通东西大街、望京东西路。但近年来、随着房地产开发建设的持续升温，居民入住也大量增加，望京地区的出口显得愈加拥挤，形成交通瓶颈。望京地区的道路交通问题已经作为政协提案，列入政府督办项目 。分析望京地区交通瓶颈问题的原因，一方面是望京地区现有开发性质比较单一，以住宅为主，造成大量的区域内外交换交通量。另一方面，从城市规划角度来看，望京地区的道路交通设施建设滞后原因主要表现在：
（1）望京是上个世纪80年代开始规划的，受当时的局限，交通建设相对简单。在原有规划的交通出行方式中小汽车仅占16%，商业公建机动车停车位按50辆/万平方米计算，居住区机动车停车位按0.3辆/户。随着居民拥有的机动车量远远超出了原来的预期，原来设计的交通系统已无法承受。原有规划方案所确定的土地使用功能、道路系统规划无法有效组织交通、满足静态停车的需求。
（2）规划道路用地规模实现情况较差。如前所述，现状道路用地规模仅为规划用地的45%，规划实施情况较差。原规划道路占总用地规模的30.84%；而现状道路广场用地占总用地规模为13.90%。现状道路用地规模仅为规划用地的45%。
（3）规划支路系统的使用与规划红线宽度的变更。“支路”跨街区的连续通行能力较差，导致地区内部通行性较差。目前的小区开发占地比较大，多以干路围合区域为一开发小区，待小区建成后，进行封闭管理时，则将原规划的支路全部“封闭”其中，从实际使用上已变成了小区的内部道路。这些“支路”的红线宽度明显偏低，作为城市支路来说红线较窄，仅作为内部道路较为合适。
（4）出入口建设严重滞后。规划道路建设没有完全到位，望京地区内部道路与周边机场路、四环路、五环路、京承高速路等缺乏有效连接。望京地区与外部连接不仅少，而且通行能力极为有限。
3、主要原因——外部负效应与公共产品“搭便车”问题
概括以上分析，在望京地区，城市规划不能有效保障公共服务设施建设主要表现在：（1）望京地区的房地产开发强度过大，缺乏相应的商业与文化服务配套设施，公共绿地和广场用地比例严重不足。（2）个别房地产开发项目中，非赢利公共配套服务设施的建设相对滞后于住宅建设；（3）望京地区规划道路实施情况较差，尤其是出入口建设严重滞后。这些问题反映的共性是：
（1）房地产开发建设中的外部负效应
在望京地区的房地产开发建设中，建设行为的外部负效应主要表现在：很多开发商违反原规划的规定，任意增加建筑密度，导致人口密度过高，与原有配套生活服务设施比例产生失调。居住区的配套公共服务设施建设比例失调，以及对地区景观环境起重要作用的绿化及地区级的大中型公共设施建设滞后，造成了景观凌乱、可识别性差。此外，城市小区的道路本来是城市组成部分，不是让小区封闭式管理。这是公共产品使用中的外部负效应。
（2）公共物品的“搭便车”现象突出
公共产品的“搭便车”现象，即由于公共产品具有明显的外部效益，一般人都出于自身利益的考虑希望由他人来提供公共产品，自己免费使用。在望京地区的房地产开发建设中，“搭便车”现象比较普遍。
在望京地区，除了北京城市开发集团等大规模用地的开发单位之外，另有约70余家用地单位及房地产开发项目公司，他们的开发用地零星分布，由于项目分散开发，单个项目仅需建设零星配套服务即可满足自身开发使用要求。于是，个别开发商就不建或少建公共服务设施，“搭便车”利用周边的配套公共设施；同时，由于开发商都各自为政，各小区之间又缺乏联系，使公共设施配套问题更加突出，最终导致整个地区的景观凌乱、公共空间缺乏，配套设施建设不足等问题。
在道路交通设施建设方面，作为望京地区主要开发单位北京城市开发集团，负责望京地区前期开发工作。他们承担了望京新区市政道路的90%，而其它大部分开发商就不主动承担道路交通设施建设等任务。在望京地区，正是这种由于土地权属分散，公共设施的建设无统一管理，造成诸多公共产品的“搭便车”现象，使地区级的配套设施建设资金落实困难。
3.3.5.3 居住与就业平衡的规划目标没有得到实现
1、居住与就业平衡目标没有得到实现
前面已经分析，望京地区的功能分区的基本原则是合理的，居住与就业平衡对可以减少通勤成本。根据《北京望京地区土地使用整合总体规划》（2002年），在望京地区，己建、正建项目的居住人口规模已经达到24万人，基本达到分散集团要求的规划引导的目的。
但是，从实际的开发情况看，望京地区房地产开发结构不合理，住宅占的比例过大，居住与就业不平衡；开发整体功能单一，以居住为绝对主导，商务、行政等综合型功能严重不足。现状的望京新区却是一个大“卧城”，望京地区解决本地就业能力有限，居住与就业平衡目标没有得到实现，这种情况主要表现在：
（1）居住用地的比例偏高。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，有关规划建设用地标准的规定中，编制和修订城市总体规划时，人均居住建筑用地指标为18.0~28.0；居住建筑用地占建设用地的比例是20~32% 。而根据《城市居住区规划设计规范》局部修订的公告，居住区用地平衡控制指标，住宅用地占居住区用地的比例应该为50~60%（居住区）；55~65%（小区） 。望京新区作为一个地区级的大型居住区，居住用地的比例应该在符合居住用地的比例50~60%的基础上，兼顾城市总体规划要求的居住用地比例20~32%，以期达到居住与就业的平衡。然而，截止2002年8月，望京地区已建、待建的居住项目用地占总建设用地的比例为77.8%，比例偏高，既没有实现用地平衡的要求，也没有实现居住与就业平衡的规划目标。
（2）原规划工业区部分调整为居住用地。1996年规划调整：为筹措工业园区的启动建设资金，南湖渠东路东侧原规划的两个工业区用地功能进行了调整，一部分规划调整为教育用地；一部分调整为居住用地。另外，根据2002年《中关村科技园区电子城西区控制性详细规划方案》，原规划来广营货流中心由于城市铁路改线以及望京建筑材料的储存运输以转为市场供己被取消。
（3）原工业性质用地大部分变更为居住用地。F1、F2地块在1994年现状用地性质为工业用地，分别为34.5公顷。目前大部分变更为居住用地。在K7（原编号为F2地块）上开发的几个房地产开发项目是圣馨大地、星海明珠、金隅丽港城；在原F2地块上开发的项目有夏都家园、风格雅园、以及大西洋新城等项目。
2、主要原因——工业用地的出让缺乏优惠政策
（1）实施政策原因：市场地价高，没有优惠政策，工业进不去。望京地区位于四环和五环之间，根据北京市2002年《调整北京市基准地价的通知》，望京、酒仙桥地区综合基准地价为四级；酒仙桥地区、望京地区（望京西路—湖光北街—宏泰西街—宏泰东街）居住基准地价为四级；望京地区（属于五环路内除一至三级地价区以外的地区）工业基准地价也为四级 。北京市工业与居住用途土地基准地价参考下表：
表 4 21 北京市工业与居住用途土地基准地价（2002年）
土地用途 价格类型
（元/平方米） 土 地 级 别
一级 二级 三级 四级 五级
居住 基准地价
（楼面熟地价） 4740—7000 3800—5760 2730—4590 2090—3600 1500—2790
楼面毛地价 1710—3000 900—2100 550—1300 400—930 300—680
工业 基准地价
（楼面熟地价） 1200－1800 1000—1220 850—1050 600—900 420—680
楼面毛地价 420－850 430—530 340—440 270—360 195—300
注：基准地价的表示形式为楼面熟地价，同时公布楼面毛地价。楼面熟地价是指各土地级别内，完成通平的土地在平均容积率条件下，每建筑面积分摊的完整土地使用权的平均价格。楼面毛地价是指各土地级别内，在平均容积率条件下，政府收取的某种用途法定最高出让年期内的土地出让金、市政基础设施配套建设费的平均楼面价格。
资料来源：2002年12月4日，《北京市人民政府关于调整北京市基准地价的通知》

望京地区居住与工业用途同为四级基准地价，居住楼面毛地价400-930元/平方米，而工业为270-360元/平方米，因此，两者土地出让金相差不大。如果把工业用途转为居住用途，以工业用地价格获得土地，再改变做居住开发使用，根据十大边缘集团在售房地产项目价格比较，酒仙桥集团（望京）项目均价在5900元/平方米左右，并且在四、五环之间，地价占房价的比重一般为14%-17%，开发商开发住宅项目的盈利空间很大。
根据地租与土地区位理论，在市场原则下，工业用地的土地出让金较低，用地应该在住宅用地的外围地区，既然望京地区规划有工业用地，政府应该给予工业用地优惠政策，弥补市场竞争对工业用途的排斥，否则，在实施过程中就会出现以下问题：虽然从长远和整体利益来看，居住与工业平衡对城市健康发展是有益的，可以减少通勤成本。但是，在没有一定的优惠政策的完全市场条件下，对于开发商来讲，由于开发住宅收回投资周期短，效益明显，只能选择开发住宅，选择工业对他们是一个损失。
（2）管理体制问题：工业用地没有保留，屈服于开发商的压力，改变用地性质。在市场力的作用下，望京地区的用地性质变更随意，工业用地没有得到保留，造成望京地区房地产开发结构不合理，住宅占的比例过大，居住与就业不平衡的局面，根本原因还在于没有依法严格执行城市规划，城市规划管理不严格。
以上分析表明：房地产市场本身对土地有投机的现象，市场机制不是完善的，城市规划应该影响市场，弥补房地产开发市场失灵。望京的功能分区规划本身没有错，但是规划实施对土地经济规划的认识不足，规划实施中，应该按照市场规律，政府给予一定的干预政策，这说明了城市规划引导和调控房地产开发的必要性。
3.3.6 原因与启示
3.3.6.1 主要原因
1、规划编制内容与深度无法适应市场经济的发展
（1）规划设计成果深度无法满足规划建设和管理的要求。尽管该地区编制了规划方案，但并非所有地区均编制了作为管理和建设技术指导的控制性详细规划，有些地区仅依据总体规划的土地利用功能规划来建设；控制性详细规划编制分片进行，编制时间跨度大，缺乏整体性的系统组织，如绿化系统、公共配套服务设施系统等；随着经济文化的发展和人民生活水平的提高，原有规划中缺乏城市景观与环境设计层面，造成建设与管理中缺乏相应的技术指导，对地区高品质环境的营造不利，不能满足人们需求。
（2）规划编制内容的局限性，不能满足市场经济发展的要求。望京是上个世纪80年代开始规划的，受当时的局限，交通建设相对简单。随着居民拥有的机动车量远远超出了原来的预期，原来设计的交通系统已无法承受。另外，由于电子城改造、北京商务中心区用地规模的扩大、奥运公园的确立等周边地区城市功能调整造成望京地区原有规划在实施建设中的不适应性。
2、控制性详细规划随意变更，缺乏科学依据
（1）望京地区没有一个总体的地区性详细规划，造成这一地区建设的规划管理审批无序化，无法控制建设时序。由于没有地区整体控制性详细规划和控制指标体系及望京地区整体系统控制要点，导致规划变更缺乏科学依据，不能有效引导房地产开发建设活动。
（2）规划用地性质及环境容量的不合理变更。用地性质的不合理变更，导致各项土地使用功能配比失衡，规划道路性质与两侧建筑性质不匹配；建筑控制高度的不合理变更，导致总体空间形态完整性、秩序性丧失、街道空间景观凌乱；建筑容积率的不合理提高，导致各项基础设施承载力下降、环境品质下降。同时也使道路交通问题突出出来。
3、面对房地产快速发展的态势，城市规划的应对措施相对薄弱
在望京地区的案例分析中，我们可以看到，面对房地产快速发展的态势，城市规划的应对措施相对薄弱。具体表现在：
（1）总体规划没有根据城市发展的要求，及时调整望京地区的区域规划功能定位，使之与北京城市整体发展相协调。例如，由于电子城改造、北京商务中心区用地规模的扩大、奥运公园的确立等周边地区城市功能调整造成望京地区原有规划在实施建设中的不适应性。
（2）控制性详细规划缺乏宏观调控和有效引导的能力。对于用地性质的改变所带来的对城市布局、城市功能产生的影响，容积率的提高所带来的建筑容量增加、城市环境变化、市政、交通设施的压力，以及居住用地的大量增加所带来的城市人口膨胀、人均资源占有量相对不足、人口就业压力大，城市服务配套设施滞后等问题，现行控规似乎显得无以应对。
（3）针对城市景观的城市设计控制薄弱。望京地区的总体空间形态完整性、秩序性丧失、街道空间景观凌乱等，主要是因为在规划建设管理的各个阶段，没有编制城市景观与环境设计规划，因而不能保证城市设计概念的落实及微观小环境的品质。
3.3.6.2 启示
1、城市规划可以有效引导政府主导下的大规模开发
自1991年开工建设以来，望京新区经过开发集团望京新城分公司12年的开发建设，“统一规划、分期进行建设”的思路基本得到实现，望京地区已经被开发为一个市政基础设施较为完善的新兴社区，成为当前京城房地产开发的热点区域之一。北京城市开发集团在望京新区的开发活动，属于政府主导下的大规模城市开发，这说明：城市规划对政府主导下的大规模的房地产开发的有一定的调控作用。实践证明，采用这种政府主导下的大规模城市开发，可以实现“统一规划、统一征地、分期进行建设；市政先行；住宅建设和公共建设同时并举”的规划建设思路。另外，北京城市开发集团属于大型国有企业，具有城市开发公司性质，其在望京新区的开发活动，属于政府主导下的大规模城市开发，这说明：在新城的开发建设中，应该组建政府主导的城市开发公司，帮助实现新区的“统一规划、分期建设”目标。
2、市场经济条件下城市规划应该及时进行动态调整
面对房地产快速发展的态势，城市规划应该根据城市发展的要求，及时调整造成原有规划在实施建设中的不适应性的方面。
对望京而言，望京中心商务区的规划格局没有实现，反映了出了规划编制缺乏经济分析，脱离市场规律的问题，规划对望京新城中心商务区的功能定位是错误的。鉴于北京规划已有商务设施的总量已远远能够满足经济发展的要求，望京地区原规划的公建中心区（中心商务区）的功能定位应进行相应调整，在发挥其区位优势，保证一定量的商务设施的同时，应将完善地区级文化商业服务配套设施作为该地区的主要功能作用。
3、应该使控制性详细规划成为规划管理的法定依据
（1）提高控制性详细规划的法律效力。控制性详细规划随意变更，缺乏科学依据，没有成为规划管理的法定依据，对房地产开发的控制作用不强。在新的形势面前，迫切需要进一步研究并通过法定程序颁布控制性详细规划对控制指标体系的规定，提高其法律效力，以此作为规划建设与管理的技术依据，正确引导房地产的健康发展。
（2）加强规划管理，注意规划审批的时序。针对地区性大规模开发，城市规划管理不应只局限于对单个具体建设项目的审批，忽视了从区域和城市发展的整体角度研究问题；应该发挥规划管理对房地产开发的宏观调控作用，主动引导房地产开发方向和时序。
4、针对房地产开发中的外部负效应，规划应该制定应对措施
在望京地区的房地产开发建设中，建设行为的外部性严重，外部负效应主要表现在：很多开发商违反原规划的规定，任意增加建筑密度，导致人口密度过高，与原有配套生活服务设施比例产生失调。同时，开发商都各自为政，忽略了公共设施的建设，各小区之间又缺乏联系，使公共设施配套问题更加突出。最终导致整个地区的景观凌乱、公共空间缺乏，配套设施建设不足等问题。
如前所述，这种外部负效应降低了城市社会的总收益，使土地资源无法得到经济有效的配置和利用。房地产开发超过了一定的数量界限时，其生产者会相互妨碍，并对基础设施建设、公共产品供给产生“拥挤”现象。在绝大多数情况下，这种外部负效应是不可能凭借市场机制解决的。由于开发建设行为的外部负效应是一个普遍的问题，城市规划管理应该制定应对措施，积极鼓励外部正效应，努力消除外部负效应。
5、保障配套设施建设，避免公共产品“搭便车”问题
在房地产开发建设中，公共产品的“搭便车”现象较多。这种公共服务设施需求与供给的错位，只能说明市场经济的缺陷，即非盈利的公共设施是不可能通过市场的调节进行合理配置的，这部分设施必须作为强制性的内容通过城市规划实现。城市规划应该针对这一普遍现象，研究应对措施，加强对配套公共服务设施建设的强制性规定，保障房地产开发中配套设施按比例进行建设。
针对目前的配套设施建设比例失调情况，建议通过行政手段，保证居住小区级的配套设施在项目建设中同期实施；如在新区开发中，事先成立由政府部门协调，由各项目开发单位组成的地区建设管理委员会解决公共设施的建设问题，避免“搭便车”现象的发生。
4 市场经济条件下居住区公共服务设施建设方式
4.1 目前北京市居住区公共服务设施的建设方式效率评价
4.1.1 城市居住区公共服务设施的内涵、外延及其直接相关利益主体
居住区公共服务设施即配套公建，是指与居住区人口规模或住宅规模相对应的为居民服务或使用的配套建设的各类建筑和设施。
2002年版《城市居住区规划设计规范》(GB 50180—93)中把居住区公共服务设施分为“教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用、行政管理及其他”八类。根据居住人口规模，按居住区、居住小区和组团三级配置。
京政发〔2002〕22号《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》 中把居住区配套公建按使用性质分为“教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用”等八类。按效益分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，以指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设。
在市场经济体制下，作为一种社会产品，在市场中居住区公共服务设施也存在供、需双方市场主体。供给方（建设方）指的是居住区的开发商（当由政府财政直接投资建设时指的是政府主管部门）；需求方指的是出资购买这种产品的市场参与者，因为居住区公共服务设施的特殊产品性质，需求方可能是政府(或其代理机构)，也可能是最终住宅购买者即住户。政府、住户和开发商三者构成了居住区公共服务设施这种产品的直接相关利益主体。
4.1.2 北京市居住区公共服务设施建设现行管理办法
目前北京市新建、改建居住区公共服务设施配套建设大致采用以下方式进行：
（1）规划建设和用地获得
规划管理部门在符合配套公建面积总指标的条件下，根据规划组织结构类型统一安排、区域统筹合理布置配套公建，需建设的配套面积分摊到各建设地块。居住用地使用权整体出让，由开发商通过拍卖、招标或挂牌方式获得，可以称为谓“毛地”出让，地块中的规划的配套公建由设施所在地块的开发商建设，简称即“谁开发，谁配套建设”。新建居住区的配套公建应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。对分期建成的居住区，其配套公建可采取过渡措施。
（2）成本计算
按着《北京市商品住宅销售价格构成管理办法》（市政府令[2001]73号）的规定，为居住区服务的公益性配套公建的建设开发费用计入商品住宅成本，即“谁受益，谁出资”；由市或者区、县财政拨款建设的公益性公共建筑的建设费用不得计入商品住宅成本；盈利性配套公建和设施的建设费用不得计入商品住宅成本。
4.1.3 当前北京市居住区公共服务设施建设中存在的问题
作为支持居住区居民日常生活的重要设施和居民社会生活的物质载体，公共服务设施建设的数量和质量不仅直接影响到居民的生活方式和生活水平，而且在很大程度上会影响到整个城市社会经济活动的效率高低。居住区公共服务设施已成为现代城市物质基础的重要组成部分。
然而，现阶段在北京城市新建、改建居住区公共服务设施（特别是公益性服务设施）的配套建设中，却存在着设施建设数量不足、建设布局不合理、建设质量不高和投入使用延后等许多问题，这样的建设现状已经不能适应新时期社会主义市场经济发展和住宅商品化进程的要求，不能满足广大人民群众日益增长的物质文化需要，严重的情况甚至造成城市局部某些功能的紊乱，影响了城市的运转。特别是随着宪法对公民私有产权保护的日益明确，以及市民维权意识的提高，由于居住区公共服务设施建设中存在问题引发的利益相关各方的直接冲突不断在升级，由此引起的法律诉讼事件在近几年也呈现出有增无减的态势。
这些问题已引起城市管理者甚至国家的高度重视，江泽民同志早在党的第十六次全国代表大会上的报告中就指出：“发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量。要随着经济发展不断增加城乡居民收入，拓宽消费领域，优化消费结构，满足人们多样化的物质文化需求。加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，方便群众生活。”(江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》, 第30页，人民出版社,2002.11) 从此处可看到解决公共服务设施建设中出现问题的重要意义与迫切性。
4.1.4 目前北京市居住区公共服务设施的建设方式效率评价
针对居住区公共服务设施的建设中存在的问题，北京市规划和建设管理部门根据社会发展要求完善了公共服务设施的配套指标体系，出台了配套设施产权移交管理办法，政府加大了财政投入来完善居住区公共服务设施的建设，并要求开发商保证按照住区规划性质和规模在建设中与住宅同步建设、同时交付使用公共服务设施。如早在1991年4月9日市政府就发布了《北京市社区服务设施管理若干规定》（政府令［1994］10号），在1994年又发布了《北京市人民政府关于本市新建改建居住区公共服务设施配套建设实行指标管理的通知》（京政发［1994］72号），直到最近颁布了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》（京政发〔2002〕22号）。但是，在公共服务设施的建设中仍出现了这样那样的问题。其中有部分开发商为了追求利润最大化而损害消费者利益的原因，但更主要的因为公共服务设施本身具有与住宅不同的经济学特性，而现阶段的规划建设管理办法不能保证在通过市场提供或政府提供公共服务设施的过程中，建设主体有效地把有限的经济资源配置到公共服务设施项目当中去，从而导致了公共服务设施建设的低效状况。现有建设方式在一定程度上违背了市场经济的客观原则。
4.2 市场经济条件下配套设施的经济属性分析与有效供给方式
当前市场经济条件下公共服务设施的建设状况中存在诸多问题，可以归结到建设主体或责任主体不明造成的，当责任主体明确时，建设行为即可由被动、混乱状况变为主动、清晰状况。
4.2.1 市场经济条件下公共物品与私人物品的经济学属性
要确定居住区公共服务设施的建设主体就必须先考察居住区公共服务设施的产品性质。因为产品性质不同，承担供给的角色也不同。作为公共服务设施的单项建筑产品根据服务范围、服务对象和服务性质不同分别具有全部公共物品、部分公共物品或全部私人物品的性质，公共物品同私人物品有着本质的区别，公共物品有三个特性：
①效用的不可分割性。即公共物品是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共物品的效用，而不能将其分割为若干部分，分别归属于个人享用，或不能按照谁付款谁受益的原则，限定为之付款的个人享用。
②消费的非竞争性。即某一个人对某种公共物品的享用，并不排斥、妨碍其他人同时享用，也不会因此而减少其他人享用的数量或质量。
③受益的非排他性。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人排除在公共物品或服务的受益范围之外。不论个人是否为之付款，都能从公共物品的提供中得到利益。或者说，任何个人都不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共物品或服务排除在其享用范围之外。也就是说公共物品具有“正的外部效应”。在一个经济社会中，如果有公共物品存在，“免费搭车者”的出现就不可避免。但如果所有的社会成员都成为免费搭车者，最后的结果则是没有一个人能享受到公共物品或服务的好处。
正因为公共物品具有上述三个特性，它们才不能象私人物品一样由私人部门通过市场提供，只能由政府统一按着一定原则统一组织供给。政府一方面可以通过收费取得公共服务设施建造资金，另一方面可以将公共服务设施的建造纳入政府支出（来源于税收），以非市场方式——财政手段提供公共服务设施，实现有效配置。
4.2.2 公共服务设施的经济学属性与供给方式分析
所有居住区公共服务设施可以简单按其“正的外部效应”的大小分成四类，即社会公共物品、社区公共物品、行业物品和私人物品。其中，社会公共物品、社区公共物品可根据开发规模确定；行业物品则指那些具有行业垄断性质的物品，如煤气、邮政。
（1）政府应该是社会公共物品的供给者即建设主体，可通过按建筑面积征收公建配套费的方式，要求开发商为获得社会公共物品的外部效应付费，费用可计入开发成本。
（2）居住区的全体物业所有者应该是居住区公共物品与共有资源的建设主体，在实践中，因为社区公共物品仅为开发地块服务，不存在外部效应溢出的问题，可委托开发商建设；
(3)市政专营部门应该是行业物品的供给者即建设主体，他们向居民提供日常的服务并收取费用，从而回收建设成本并获得利润。
(4)开发商或其他投资者可以是私人物品的投资者即建设主体，他们向经营使用者出售用房或收取租金，从而回收建设成本并获得利润。
由于社会经济生活的复杂性和多样性，有些设施可能同时具有公共物品和私人物品的性质，这就需要结合社会经济生活的发展变化，来界定其物品性质。因此，有些设施的建设主体也可以是多元的，即由多种类型的出资者共同参与一些设施的建设。
4.3 完善北京市公共服务设施建设方式的策略和措施
4.3.1 加强政府对公共服务设施建设的调控
（1）以土地政策调控公共服务设施的总量、性质和建设方式
规划和建设主管部门应结合北京正在建立的土地储备、整理制度的工作，在新建和改建城区居住区建设中，坚持政府对土地的集中统一管理，垄断一级市场。按照土地利用总体规划和建设用地年度供应计划，对用作住宅开发的地块，进行一级开发，做到建设用地的“七通一平”。对公共服务设施的建设管理，由现在的“后置管理”改为“前置管理”，即用地规划部门根据规划组织结构类型统一安排、区域统筹、合理布置配套公共服务设施建设面积指标，明确规定在各地块上要建设配套设施的数量和性质，并根据公共服务设施性质明确相应的产权及供给主体。在具体操作中，规划部门在规划布局时，以方便居民使用和工程实施具有可行性为前提，将公益性和收益性配套设施与住宅主体分开设置，以利于不同性质项目单独建设。
由政府供给的公益性公共服务设施用地以划拨方式供应。项目由相关主管部门委托招标咨询公司代为公开招标方式委托建设，建成验收后应明确此配套设施的使用单位、管理部门和产权单位。
由市场供给的公益性公共服务设施和盈利性公共服务设施采取招标、拍卖、挂牌方式供地。在确定地块底价时将配套费计算在里边，地块开发建设单位在获得土地使用权的同时必须交纳相应的配套费。对于可独立建设的公共服务设施项目，相关主管部门可以采取公开招标方式委托代建，公共服务设施所在地块开发建设单位也可参与投标建设，这样可保证公共服务设施建设的面积、工程质量和交工日期。建成之后明确产权，以便于使用、维护和管理。对于无法同建设住宅主体分割开的公共服务设施部分，政府部门应委托独立的工程造价咨询机构，对此部分设施成本进行预算，从开发商应交纳的配套费中扣除，待项目建成验收后，对公共服务设施产权进行移交。公益性公共服务设施建设成本计入住宅成本，产权归居住区居民共有；盈利性公共服务设施不计入建设成本，产权归开发商所有。
（2）政府规划建设管理部门应加强对开发企业的监督和管理
政府应该建立有效的政府部门和公众对开发商的监督机制，对那些不按规划建设居住区房地产项目的开发商，除要列入不良信用记录，并向社会公布外，还应按有关规定或与开发商事先签订的协议对其做出严厉经济处罚和降级处罚，这样才能使公共服务设施按规划要求得到建设，才能使公共服务设施的供给满足居民生活的需要。
4.3.2 建立有效的政府部门之间的协调机制
应明确公共服务设施在规划建设过程中政府各部门的职责，分清规划、土地、建设、财政、教育、卫生、邮政、体育、民政等相关部门的权限和义务，并由规划部门协调建立它们之间的联席办公机制，保证具体公共服务设施建设规划管理工作的顺利和及时完成。
市政府应组织有关部门，由规委牵头，对全市新建、改建居住区公共服务配套设施的规划、建设和管理的现状情况进行调查研究，并结合全市正在开展的城市总体规划修编和土地整理、储备工作，编制全市教育、体育、文化、邮政、医疗卫生等各项居住区公共服务设施布局的整合规划，并纳入城市总体规划。对公共服务设施建设不满足居民正常生活需要的居住区，应责令原承建开发商补建或由归口行政主管部门从地方财政申请资金进行建设。在以后的规划管理中规划建设管理部门应根据社会和经济发展的形势，对各项居住区配套设施布局根据需要实行动态及时调整。
4.3.3 建立有效的公众参与制度
在市场经济体制下，居住区的居民作为公共服务设施需求方，作为居住区公共服务设施这种产品的直接相关利益主体，他们已经生活或即将生活在建设的居住区中，他们最直接感受到服务设施的便利或不便，居民有权利参与和监督公共服务设施规划和建设的全过程，在居住区公共服务设施规划建设过程中应享有与规划技术人员、政府官员同等的决策权。
不能因为居民对规划知识和规划过程缺乏了解，而认为他们的参与是对规划工作没有帮助的，或是妨碍了规划工作的进行。规划建设主管部门应该设计出有效的公众参与制度和具体方法，激发他们的热情，让他们能以理性的方式参与到居住区公共服务设施规划建设的全过程中来，这样才能让居民理解、接受并支持规划建设主管部门的规划工作。


5 市场经济条件下城市规划管理与调控机制的研究
5.1 房地产业快速发展冲击下的规划面临的挑战
整体而言，城市规划对北京市房地产开发具有一定的调控和引导作用，但是，北京城市规划对房地产开发的引导作用还不是很强，房地产开发投资盲目，城市规划经常被突破。究其原因，可以概括为三个方面：（1）城市规划编制不完善；（2）城市规划实施管理落后；（3）城市规划不适应市场经济的变化要求。
5.1.1 城市规划编制体系不完善、缺乏经济分析
由于房地产开发具有明显的对经济利益的投机性，因此，城市规划编制的内容综合性不够、可操作性差，缺乏经济分析和规划编制体系不完善等问题，势必削弱其对房地产开发的调控能力。
（1）城市总体规划编制体系不完善。例如，北京城市总体规划编制所采用的单中心空间结构和与古城保护核心区范围相互重叠，加剧了房地产开发与旧城保护的内在矛盾与问题；此外，总体规划编制体系中缺乏对工业开发区的宏观规划，工业园区建设与城市的有机疏散割裂开来，开发区建设游离于城市规划区之外，造成开发区圈地问题。
（2）控制性详细规划的编制缺乏经济分析。目前控规中的控制性指标比较注重对地块范围、功能、开发强度的明确和对城市空间形态的考虑，缺少了经济分析的环节。控制性详细规划编制本身没有考虑到如何解决旧城改造中反映出来的经济利益问题，没有考虑到如何在规划实施中如何解决旧城改造中各方面的利益平衡问题，并为此制定有效的鼓励性政策和控制性措施。
5.1.2 城市规划实施与管理缺乏战略性引导与控制政策
（1）规划实施中缺乏重点控制和引导政策。在规划实施中，对房地产开发的方向缺乏战略性安排，发展重点不突出。总体规划提出的十个边缘集团的发展思路，对市场投资的导向很不明显，没有实质性的引导和支持政策，使边缘集团没有真正起到疏解中心城区的人口与产业的作用，房地产开发投资盲目；三大功能区的选址，道路系统和轨道交通大规模建设，以及大型工商业、文化设施选址等没有结合城市总体规划布局方针与发展方向，从而导致规划无法有效引导房地产开发的布局与方向。
（2）规划审批没有提出明确的空间布局方向和分类聚集目标。从用地功能调整的情况看，近10年来，北京土地开发以居住、商业、工业用地的数量最大，这三种功能用地的布局直接影响控制了城市用地形态调整的方向，但是，规划对这三类用地的审批从未提出明确的空间布局方向和分类聚集目标。
（2）规划管理乏力，不能依法严格执行规划控制。绿化隔离地区被蚕食问题就是在实际操作中，没有严格执行规划管理；在旧城区的改造中，开发部门要求突破建筑高度控制与提高容积率，在各方面的压力下，几乎经常是以规划部门的让步而告终 。
5.1.3 城市规划体系无法满足城市化快速发展时期市场机制转变的要求
北京1993年版城市总体规划没有为大规模的快速发展作应有的准备。近10年来，北京的城市化高速发展带来经济社会的超常规高速发展，与之相伴随的是经济体制的转型，发展主体与利益主体的多元化，是城市功能与产业结构的成长、调整和转移，以及经济发展目标与社会、文化、环境发展目标的冲突。而现有的规划体系并没有对这些经济社会发展的深层次变化做出必要的应对。另外，现行规划管理体系也难以应对众多问题的复杂性。
经济体制转轨与城市化高速发展，给北京带来前所未有的问题。分析表明，北京城市规划产生问题的根源就在于：即经济社会的超常规高速发展，但现有的规划没有建立应对快速发展和市场经济所带来新课题的规划对策。在城市化快速发展时期，北京市沿用10年前的城市总体规划，由于过去对经济发展阶段和规律认识不够，不能满足城市土地制度改革和市场机制的转变的要求。
5.2 市场经济条件下城市规划管理的职能与目标
5.2.1 城市规划调控房地产开发的目标
根据城市规划调控房地产开发的基本理论，房地产市场失灵的内在机制主要是房地产开发行为的外部性、公共产品的拥挤性以及由此而产生的土地资源配置的效率低下。因此，在市场经济条件下，本文认为规划引导与调控的目标主要是：（1）减少外部负效应；（2）保障公共产品提供；（3）促进资源的有效配置。
5.2.1.1 减少外部负效应
房地产的外部性市场失灵，降低了城市社会的总收益，使土地资源无法得到经济有效的配置和利用。由于负外部性不能由市场本身得到调节，所以在城市规划中要分析研究房地产市场经济活动的得失，鼓励和保护有益的外部效益，预防和制止有害的外部效应，实现目标的条件是通过规划制定奖励和处罚措施。
5.2.1.2 保障公共产品提供
由于公共性市场失灵的存在，市场调节不能保障城市公共物品的提供。城市公益设施建设难以从经济角度激发市场，吸引投资，而这些公益设施对于保障公众利益，维护城市正常机能至关重要。城市规划部门通过对各类城市设施的服务对象和性质的分析来判定该类城市设施是属于公共物品还是私人物品，以确定投资主体，为政府投资公共物品提供依据。
5.2.1.3 促进资源有效配置
一方面是针对宏观性房地产市场失灵，通过城市建设项目规划选址和规划许可控制城市建设用地供给总量、缓和开发供需失衡矛盾，控制房地产开发总量。另一方面是优化房地产开发结构，即调整房地产开发、城市基础设施与城市公共设施建设的规模和内在结构，使之遵循按比例协调发展的客观规律，促进城市物质环境建设和社会文化环境建设协调发展。
5.2.2 城市规划调控房地产开发的职能
市场经济条件下，城市规划的任务是从城市和国家的整体和长远利益出发，合理、有序地配置城市空间资源，促进经济和社会的协调发展；保障城市的公共利益，协调不同利益主体之间的关系。根据城市规划引导与调控房地产开发的目标，结合对房地产市场机制的缺陷以及市场失灵情况的分析，笔者认为城市规划的调控职能应该包括：（1）控制职能；（2）引导职能；（3）协调职能；（4）保障职能。
5.2.2.1 控制职能
针对城市规划行为和城市发展的制约，以实现对整个城市社会、经济和环境的控制。控制房地产开发，反映定性、定量与定位控制要求。对于土地使用中妨碍城市整体利益、长远利益的行为进行约束。
1、城市规划控制房地产开发的内容
任何城市建设活动，不管是综合开发还是个体建设，其构成都包括四个方面：土地使用、设施配套、建筑建造、行为活动。本文据此对控制内容进行取舍，归纳出房地产开发控制所包含的具体内容：（1）用地使用控制。即是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出规定。具体控制内容包括用地使用性质、用地使用相容性和用地边界、用地面积等。（2）环境容量控制。环境容量控制即是为了保证良好的城市环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量做出合理规定。其控制指标一般包括：容积率、建筑密度、人口密度、绿地率和空地率等。（3）建筑建造控制。建筑建造控制即是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系作出必要的技术规定。其主要控制内容有建筑高度、建筑间距、建筑后退等。（4）设施配套控制。即是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配置要求。（5）形体景观控制。一般包括建筑风格、形式、色彩、高度体量、建筑轮廓线示意、空间组合模式以及绿化布置要求等控制引导内容。
2、规划控制房地产开发的方式
为了实现城市规划对房地产开发的控制职能，对房地产开发城市规划控制体系应当从以下三个层次进行建构：（1）结构控制：对房地产业发展实行总体结构性管理，以保障房地产业开发在宏观层面能够遵循规划控制而有序地发展。其管理依据是城市总体规划，同时，大城市的分区规划也担负着对地区房地产开发进行总体控制的结构性功能；（2）开发控制：对房地产开发个案进行具体的规划控制，主要依据控制性详细规划为房地产开发管理提供依据。主要包括：定性控制，指对城市功能及城市空间主要使用功能的控制，它规定城市的主要职能，限制城市空间的活动用途；定量控制，指对城市发展和建设活动所进行的一系列量化技术经济要求的控制；定位控制，指城市规划对城市建设行为在城市空间中具体位置的规定，它限定了建设活动必须在特定的空间范围内进行，从而保证了开发项目在用地空间中的确定性。（3）空间形态控制：对房地产开发的空间形态进行管理和引导，以创造适宜的城市空间环境。其控制方式是将现代城市设计及设计控制技术引入规划控制体系。
5.2.2.2 引导职能
对房地产开发活动中有益于促进城市经济发展和改善城市建设，有利于形成城市规划所确立的城市空间系统秩序的行为给予奖励，引导房地产开发向健康方向发展。
1、城市规划引导房地产开发的内容
城市规划对房地产开发的引导侧重于宏观调控，即在宏观层面上对房地产开发进行引导，主要包括以下内容：（1）房地产增长速度调控：包括城市人口增长计划、城市土地供应计划、房地产开发计划、市政基础设施和公共服务设施建设计划的合理制定，体现城市发展的时间有序；（2）房地产开发结构和功能结构的调整：包括房地产开发的产业结构的合理化和功能结构的高度化；（3）房地产开发与城市功能结构的协调：房地产开发与城市功能结构的协调，包括与城市的居住、工作、交通、游憨、环境保护等主要功能的协调；（4）房地产开发城市空间的引导：包括房地产重点发展方向和发展区域的引导，完善城市整体空间形态和布局结构的引导，使房地产开发在动态发展中体现其空间有序。
2、城市规划引导房地产开发的手段
城市规划引导是通过立法、政策、政府投资分配等方式方法，控制形成建设活动的初始条件，影响城市建设活动的决策，使之与城市规划的意图和原则相一致。城市规划的引导作用，主要是通过对社会资源的分配而得到实现的。实现规划引导的手段包括经济手段、法规手段和行政管理手段：（1）经济手段：制定规划引导的经济政策，从经济、财政、信贷、产业等方面进行调控和管理；（2）法规手段：立法是规划宏观引导的根本手段。法规手段是作为中长期稳定的调控引导手段；（3）行政手段：政府采用行政手段可对重要的基础设施的建设和管理进行有效的引导和控制。
5.2.2.3 协调职能
对房地产开发土地使用活动中政府、城市经济组织、居民空间所发生的利益冲突，以整体利益和公共利益的准则来裁决和调节。
1、城市规划协调房地产利益分配的内容
市场条件下的房地产开发行为总是倾向于追求利益的最大化，并不惜牺牲城市的整体利益和其他利益主体的权益，这就要求城市政府在保障经济发展的同时，承担起对各个利益主体经济行为的规范和管制职能，以及各种利益的保护和协调职能。房地产开发过程中，涉及多种利益关系，城市规划应该平衡开发活动的经济、社会和环境三者的效益，兼顾政府、开发商和公众三方利益，引导城市可持续发展：（1）城市规划要协调城市整体利益与开发商局部利益之间的关系，维护城市的整体利益，使整体利益和局部利益得到优化，防止利益分散化给城市长远发展的整体利益造成负面影响；（2）地产商与当地居民，或地产商与地产商，居民与居民之间也都存在着利益的冲突，城市规划要协调房地产商与城市居民之间所发生的利益冲突。
2、城市规划合理调节房地产收益的手段
城市规划作为一项重要的社会建制，其引导和控制的作用主要就是通过对社会资源的分配而将建设活动限定在城市规划所确定的方向和范围之内，城市规划的实质就是对社会利益关系的调整。在城市规划领域可以分配的最重要社会资源是：重新分配土地的开发权以及在城市土地使用关系上建立起来的城市空间关系。因此，城市规划协调各类利益集团利益的过程，实际上是城市土地和空间资源的配置和利用过程，城市规划协调房地产开发利益手段有：（1）提高规划方案的效率，保护和鼓励开发商获得合理的最大利润，充分利用土地价值，防止开发商获取不合理的超额利润，并提出如何处置这部分超额利润的方案，即体现城市规划公平的原则。（2）修正规划条件。基于城市规划角度，对项目进行“成本一效益”分析，确定开发商的合理利润，超额利润部分可由政府控制，由此可实现某些规划确定的公共目标，如提高绿化率，增大回迁率等，即规划调控使部分经济效益转化为环境与社会效益。（3）强制性调整。对于开发商由于突破规范条件带来超额利润时，可根据规划人员对其突破幅度和收益的分析，强制性收取相应的费用，用于补偿突破规划对城市环境或社会环境的破坏。
5.2.2.4 保障职能
对关系到公共物品、基础设施、公用设施、低收入住房的建设活动给予土地资源分配的优先安排，如保障城市基础设施和城市公共服务设施等涉及公共利益的建设活动的开展。
1、城市规划保障职能的内容
（1）保障房地产开发过程中城市公共服务设施建设。城市公共服务设施是城市重要的公共资源，城市规划应积极地促进作为城市重要公共资源的公共服务设施建设，尽量使居住在城市的居民能公平地占有和利用这些资源；（2）保障城市基础设施的建设。在房地产开发中，城市规划应协同金融与财政部门对城市基础设施建设实行鼓励，保证最低限度的资金供给，保证其最低发展速度，从而使城市基础设施建设及房地产开发同步协调发展；（3）政府通过城市规划确定哪些用地用于公益性建设，哪些用地用于市场化开发，从而保障城市的健康和合理发展。
2、城市规划实现保障职能的手段
（1）确定公共物品提供。由于市场调节不能保障城市公共物品的提供，城市公益设施建设难以从经济角度激发市场，吸引投资。城市规划部门应该通过对各类城市设施的服务对象和性质的分析来判定该类城市设施是属于公共物品还是私人物品，以确定投资主体，减少“搭便车”现象的发生，为政府投资公共物品提供依据；（2）保证城市基础设施投资。政府应该集中必要财力加大对非经营性领域的纯粹公益性市政工程项目的直接投资，通过提供财政补贴等方式引导社会资金的投入，逐步建立规范的城市建设资金保障体系；（3）政府优先规划，保障城市公共服务设施、低收入住宅等的建设用地。
5.3 建立面向市场经济的城市规划调控房地产开发的机制
城市规划要研究房地产开发经济活动的得失，建立各种引导机制和控制机制，确保城市房地产开发活动的健康有序；在规划调控机制的指导下，通过制定奖励和处罚措施，鼓励和保护有益的外部效益，预防和制止有害的外部效应；城市规划应该及时反馈房地产开发对规划调控的实施情况。本文把城市规划调控的机制概括为三个方面：（1）房地产开发规划控制；（2）房地产开发规划引导；（3）房地产开发规划反馈。
5.3.1 直接调控——房地产开发的规划技术控制
城市规划有两种控制手段：一是控制公共投资的权利，另一个是鼓励或限制私人投资对物质环境开发的权利，其核心是对环境容量的控制，因此，城市规划对房地产开发的技术控制主要是围绕环境容量控制来展开的，控制内容主要包括：（1）人口与用地规模的控制；（2）城市建设用地规模、结构与布局的控制；（3）开发时序与方向的控制；（4）对限制开发地区的控制等。
5.3.1.1 城市规划对环境容量的控制
（1）城市总体规划对宏观层面的环境容量的控制。目前，城市总体规划的调控目标应该从城市性质和规模转向控制合理的环境容量。在城市规划中应该加强对人口规模控制、结构变化及其对策的研究。研究确定合理的城市人口总规模。例如，从北京城市性质、功能的特殊要求以及资源条件看，城市人口总规模应控制在一个合理的范围内。否则，人口规模的盲目膨胀将进一步加剧城市水资源、土地资源、交通、基础设施以及生态环境等方面的压力，对北京城市的可持续发展带来严重影响，
（2）控制性详细规划对微观层面的环境容量的控制。针对具体的房地产开发建设项目，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量做出合理规定。其控制指标一般包括：容积率、建筑密度、人口密度、绿地率和空地率等。容积率和建筑密度分别从空间和平面上规定了建设用地的建设量；人口密度规定了建设用地上的人口聚集量；绿地率和空地率表示出公共绿地和开放空间的建设用地里所占的比例。这几项控制指标分别从建筑、环境、人口三个方面综合、全面地控制了环境容量。
5.3.1.2 对房地产开发建设用地规模、结构与布局的控制
为了加强城市规划对房地产开发的调控，必须深入研究城市发展空间和布局优化、加强城市空间发展战略研究，科学编制建设用地供应计划，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象，增加政府对土地市场的调控能力。
（1）严格控制土地供应总量，制定年度土地供应计划。为了控制城市的有序发展，城市规划和土地管理部门应该密切配合，严格控制建设用地供应总量，优化土地利用结构。科学编制重大城市基础设施与公益性公共设施建设计划、建设用地供应计划，为土地利用总量控制提供科学指导。并利用国家在土地一级市场中的主导地位，通过土地出让的区位指向和价格指向引导城市开发向城市规划预定的方向发展。
（2）合理确定近期城市土地开发，土地出让和房地产开发经营三者的总规模和三者之间的恰当比例，是城市规划调控房地产、促进与市场供求相适应的用地功能结构、空间布局、用地总量的基础，也是科学编制建设用地供应计划的基础。
（3）发挥城市规划对土地开发供应计划的导向作用。城市规划对土地开发供应计划的导向作用表现在土地出让总规模、用地性质、开发强度、空间布局和市政基础设施配套等几个方面。要加强土地开发供应计划的规划导向，以城市规划为依据，确定土地出让量，增加土地出让计划的时序和空间定位内容。
5.3.1.3 利用基础设施投资来控制房地产开发时序和方向
规划者一般是通过政府在公共基础设施投资行为对城市形态起到实质的影响，只有通过基础设施投资和政策法律的制定等政府行为，才能改变城市和地区的实体状况。当一个城市确定了用地发展的方向，引导建设向该方向发展的决定性因素是基础设施项目。
基础设施投资改变项目所在地的硬件环境，在城市发展战略、方针、城市功能确定的情况下，改变具体的房地产项目周边环境的力量是城市基础设施的投资。在市场经济体制下，城市公共资金的投入方向和地区、基础设施的建设等是引导城市建设和房地产开发的关键性措施，规划部门通过对这些资金安排与规划过程的结合，可以保证建设过程与规划的协同；对城市公共设施和基础设施在建设空间和时序上加以分配，可以引导房地产发展的空间布局和开发时序。在一定程度上，城市规划的影响实际上也就是基础设施投资对房地产的影响，基础设施建设是政府在城市稳定发展状态下控制房地产发展方向的重要手段。
5.3.1.4 城市规划对限制开发地区的控制
城市规划应该研究确定规划中必须加以控制的因素，如历史文化保护区、古都风貌、水源区等，控制这些不能开发的地区；然后考虑可以进行开发的地区和鼓励开发的地区，以及开发容量的限度。北京市应该在加强对绿化隔离区（第一、二道绿化隔离带）控制，防止城市无限扩张，形成良好的生态平衡圈的基础上，加强对各类脆弱资源的保护利用。
类似绿化隔离地区的控制，城市总体规划应该加强对城市发展中必须控制的因素的研究，进一步控制这些不能开发的地区。为了保证宏观层面的控制，应该推行四线控制方法，保护不可再生资源：（1）“绿线”控制：即生态绿地和公共绿地的用地红线，绿线包括对这些性质的用地位置的确定和控制；（2）“紫线”控制：控制城市历史保护区、历史街区，保持城市历史文化的延续；（3）“蓝线”控制：控制城市的水系，包括地表河流、湖泊、江水的岸线、水源保护区范围线等；（4）“黄线”控制：如城市快速交通干线、标志性大道、地铁、轻轨通过的地方，政府应该预先通过规划把周边的土地控制好，再通过土地拍卖转让将投资收回来。
5.3.2 间接调控——房地产开发的规划政策引导
政策引导是城市规划调控房地产开发的重要机制，是政府发挥城市规划宏观调控作用的重要手段。在英国的规划体系中，规划政策指引已经成为英国进行规划控制和实施的一种工具。所谓城市规划政策，就是城市规划部门为实现一定时期的任务，为调整各种利益关系而规定的行为规范和行动准则。在市场经济条件下，城市规划对房地产开发的政策引导应该体现在：（1）城市规划对投资的信息引导；（2）公共开发引导商业开发；（3）公交导向型（TOD）开发；（4）运用规划奖励手段进行投资引导。
5.3.2.1 城市规划对投资的信息引导
市场经济要求公平竞争，需要透明的城市规划管理环境。城市规划所包含的许多信息是一种共用资源。这种资源应向社会公开以供居民共享。规划的内容、过程、成果应该公诸于世，由舆论和市民监督。政府要加强服务意识，建立投资市场信息定期发布制度，用信息来引导投资。建议国家授权统计系统每年都对城市房地产开发、基础设施建设和公共设施建设的产品市场供需状况定期进行发布，避免投资者投资的盲目性。另一方面国家有关部门每年都要依据城市房地产开发、基础设施建设和公共设施建设现有生产和建设状况、供求状况建立动态投资指导政策，发布投资指导目录，对需要投资的行业，需要投资的区域，需要投资的技术进行定期发布，对投资者的投资行为进行引导。
5.3.2.2 公共开发引导商业开发
为了便于城市用地的开发管理，可将城市用地分为公共用地和非公共用地。城市公共用地体系包括城市道路交通用地、市政基础设施用地、公共服务设施用地以及绿化用地等，它们构成了城市空间发展的框架，为各种非公共用地的开发提供了可能性，也体现了约束性，它们是城市土地机制运转的保证，是决定地块区位条件的重要因素。由此，城市开发活动也可以分为公共开发和商业性开发两类。
在市场经济条件下，城市开发活动具有多元化的特征，公共开发在城市开发中起着主导作用，公共空间构成了城市空间的发展框架，为各种非公共开发活动既提供了可能性也规定了约束性。所以，公共开发又被称作第一性开发活动，非公共开发则称作第二性开发活动。在一些发达国家，政府的市政工程和高速公路发展计划直接影响非公共开发者的开发决策。根据英国1970年代的统计资料，公共开发约占开发总投资的50%。我国近几年来城市建设的实践表明，为了实现城市开发的综合效益，公共开发在城市开发中必须发挥主导作用。
5.3.2.3 公交导向型（TOD）开发
交通规划是引导房地产开发的重要手段。美国的公交导向型（TOD）开发，强调整合公共交通与土地使用的关系，主张集约化、高效率的土地利用模式，以形成更为紧凑的区域空间形态。在社区内提供良好的步行系统，增加包括步行、自行车和公交等各种出行方式的选择机会，以减少对小汽车的依赖。
目前，我国城市交通对房地产开发活动有明显的导向作用。城市轨道交通是带动城市住宅郊区化发展的最主要手段，它通过带动房地产开发从市区转移到郊区，深化城市的郊区化程度，并将由此引起整个城市格局的重大变化。轨道交通作为大容量的交通方式，解决了特定区域的可达性，便捷的交通必然将改变沿线尤其是站点附近土地利用性质和土地利用效应，促使房地产开发升值。
快速轨道交通是城市公共交通的骨干，它将带动线网沿线、以车站为核心的高容量开发。从区域土地利用的角度来看，轨道交通沿线的土地是含金量最多的地带，轨道交通车站周围的土地应能在适当的使用及密度上配合联合开发，以充分利用轻轨的交通资源，同时，轨道交通沿线应该留有发展余地，对沿线土地利用的开发时序进行控制。
5.3.2.4 运用规划奖励手段引导开发商投资
美国的区划奖励（Incentive zoning）就是政府运用规划权来引导开发商的公益性投资的手段，与此相类似，我国也应该加强运用奖励手段引导开发商投资建设公益事业。例如在基地内提供公共绿地和公共广场的项目可以得到增加容积率的奖励等，规划应对各种奖励条件作出具体规定：
（1）鼓励综合利用开发旧城区。旧城更新是一项费时、费力、庞杂的工作，而且需要大量资金，仅靠城市政府实力，事实证明举步维艰。应该有一系列政策措施，调动投资者积极性，吸收投资。若能成片改造旧城，投资商在建设商业设施的同时又能够投资建设道路，并解决低收入居民住宅问题，则应给子商业建筑容积率适当增加的奖励，并且可以在新区获取相应的住宅建设补贴用地．
（2）鼓励提供低收入居民住宅的项目。投资低收入居民住宅的项目应得到优惠经济政策的补偿，如减免某些税费，增加财政补贴，发放贴息或半贴息贷款。政府所贴费用可从具有级差地租优势的其它项目中获取。
（3）鼓励开发中保护历史文物古迹。因基地上的历史文物古迹需要保护受到规划控制，致使开发商蒙受经济损失，应该允许开发商在经过规划部门批准同意的地块上适当提高开发强度，给予一定的补偿，从而使规划控制，历史文物的保护变得切实可行。
（4）其它引导措施。为了给开发商提供更多选择机会，也为规划设计者发挥想象力和创造性创造有利条件，对某些规划条件不必作出指令性控制，只提供轮廊性的指导原则。这些措施包括：适当扩大开发地块范围，利用成片成组建设，取得统一的面貌；对城市风貌、景观、建筑造型、色彩提出引导性建议等等。
5.3.3 反馈机制——房地产开发的规划反馈
城市规划应该通过房地产开发对城市建设的各种影响，来跟踪城市规划对房地产开发调控的实施效果，及时修正规划编制和实施的不足之处，保持城市规划控制和引导政策的稳定性和实效性，因此，城市规划反馈是规划调控的一个重要组成部分。
5.3.3.1 房地产开发对城市规划的反馈机制
在城市规划实施过程中，每一项城市建设都改变着城市的状况，不仅影响到城市建设的决策条件，而且也影响到规划实施过程中的管理决策。房地产开发对城市规划制定和管理的反馈，体现在以物质形态存在的具体开发项目和由此而发生的城市经济社会关系的改变之中。房地产开发通过对城市空间结构的影响、对城市发展的影响、对城市规划实施的影响三方面来实现其对城市规划的反馈机制：
（1）房地产开发对城市空间结构的影响。不同类型的房地产开发的空间分布改变城市用地的分布特征，促使形成新的城市功能空间结构。房地产开发对城市空间结构的影响表现在两方面：一方面是建成区内的空间重构；另一方面是建成区的扩展。
（2）房地产开发对城市经济发展影响。房地产开发对城市经济发展的作用来带动或影响城市中许多产业的发展，从而加强或改变城市的性质，由此带来城市规划的改变。
（3）房地产开发对城市规划实施的影响。主要包括两方面：房地产开发对土地利用的影响，房地产开发是使城市用地结构实现合理的关键；房地产开发对城市景观的影响，表现在对城市空间形态的改变和创造上。
总之，城市规划应该对城市系统和城市建设进行监测，调查和收集房地产开发对城市规划建设影响的反馈信息，定期对房地产开发的基础资料进行调查和整理，并将这些资料与规划目标进行比较研究，分析他们的因果，跟踪城市规划对房地产开发调控的实施效果。
5.3.3.2 房地产开发规划审批的信息反馈
在现阶段的规划审批工作中，城市建设管理者对建设项目申请的同意和不同意作出回答，而对同意不同意的依据含混不清，对其后果不予考虑，而且其决定对后续的管理决策不产生影响。这样，便只能依赖于目前并不充分具有可实施性和可操作性的规划文本。由于缺少对以往决策、活动的反馈，既无以修正规划预测与现实发展的差距，无法弥补城市发展过程中随机因素的作用与影响。因此，在规划实施过程中，规划部门对房地产开发建设项目同意和不同意，不论同意与否，都必须进行后果研究，并将研究结果归入文本系统。这是规划实施过程中最重要和最值得进行的研究。这种对规划审批的信息反馈有助于规划编制、规划实施和规划目标的制定和修改。
在市场经济条件下，房地产开发投资主体日趋多元化，开发建设项目的个体情况差别比较大，为此，应该建立房地产开发规划审批的信息反馈机制，收集规划审批的意见和依据，为今后的规划决策提供参考。
5.3.3.3 动态更新的房地产开发与规划管理信息系统
为了有效实现城市规划对房地产开发的调控作用，要求加强信息公开，增强房地产开发对城市规划管理的信息反馈。从方法上看，应该建立房地产开发与城市规划衔接和共享的信息系统。房地产市场信息系统与城市规划信息系统可互为子系统，房地产市场信息系统应与城市规划信息系统有机结合。
在市场经济条件下，应该建立城市规划对房地产开发管理的动态调控机制，体现城市规划的先导性、预期性的引导管理，应该加强和扩展房地产资料收集积累和调研。为了适应市场投资体制变化的特点，应该建立规划实施动态信息发布制度。通过收集分析和发布规划实施情况，对房地产开发企业的固定资产投资行为进行引导。

6 进一步完善城市规划对房地产发展调控的策略和措施
6.1 香港、新加坡和英美房地产开发规划管理经验的借鉴
世界上许多发达的市场经济国家和地区，经过上百年时间的发展与完善，都形成了与各自国情相适应的城市规划管理体系，对房地产开发的规划管理经验相对比较成熟，对我国研究城市规划对房地产开发的引导与调控作用具有参考和借鉴意义。下面主要比较香港、新加坡、英国和美国的经验进行比较借鉴。
6.1.1 香港、新加坡、英美房地产开发规划管理的共同特点
概括起来，香港、新加坡、英美的城市规划管理的共同特点是：（1）城市规划管理是政府职能之一，政府履行城市规划管理职能方式是以法治为核心，实际上是执行法定的规划，并建立了相应的规划管理决策和监督机制对政府依法行政进行规范；（2）规划管理体系的建立以市场经济体制为制度背景，在规划管理体系中充分考虑公平与效率之间的关系；（3）都建立了完善的公众参与的制度，认为公众参与是市场经济体制下保障决策科学性、执法严肃性、监督有效性的前提。反映到对房地产开发规划管理中，主要体现在：
1、城市规划管理是政府职能之一。政府履行城市规划管理职能方式是以法治为核心，实际上是执行法定的规划，并建立了相应的规划管理决策和监督机制对政府依法行政进行规范；规划管理体系的建立以市场经济体制为制度背景，在规划管理体系中充分考虑公平与效率之间的关系；
2、香港、新加坡、英美等的开发控制的主要技术都是围绕着城市规划而建立的。香港政府采用开发许可制度对房地产开发进行的城市规划管制；新加坡开发许可制度保证城市总体规划的实施，英国的开发控制包括：规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等，美国的分区制和再分区制一道被用来实现城市土地利用目标。
3、香港、新加坡、英美等的城市规划基本可以分为战略性规划和实施性规划两个方面。这决定了城市规划对房地产开发的管理是以战略层面的规划引导和实施层面的开发控制相结合的。
4、与土地制度相衔接、严格土地供转让过程的规划管理。在实施城市规划中，通过有计划地安排土地批租，采用拍卖或招标方式批租土地，有计划引导城市空间扩展；通过城市基础设施建设计划的实施，带动城市新区的发展，促进城市开发的有序推进。
5、以城市规划控制为核心，综合运用各种干预工具。例如，公共物品的提供，通过政府提供道路交通、下水道等公共物品，影响房地产的开发和使用。利用税收运用财产税工具调节土地的规划和使用。
6.1.2 经验借鉴——综合型城市规划管理模式
1、房地产开发城市规划管理比较
香港、新加坡、英国和美国的房地产开发城市规划管理体系具有各自不同的特点，其主要区别主要表现在：
（1）规划管理运作中的政府角色不尽相同。香港、新加坡等城市土地基本是政府所有，因而在城市开发与建设中，城市规划的实施主要是以政府主导的方式；而英美国家的城市土地以私有制为主，城市规划的实施主要是市场主导为主；政府主要发挥“裁判”和“法官”的角色。
（2）规划法规体系各有特点。主要体现在中央和地方的行政层面。香港和新加坡是单一城市，不存中央与地方行政职能分配的问题。英国采用的中央集权的城市规划法系，而美国采用的地方政府各自制定规划法规（国家无统一的城市规划法）的规划法系。
（3）在规划管理组织系统的建构方面，香港决策、执行、监督相分离的规划组织机构，新加坡规划管理机构的综合职能，美国地方政府规划执行机构和决策机构的分离体制。
综合分析香港、新加坡、以及英美国家的房地产开发城市规划管理体系，城市规划管理模式与特点的比较见表8-1。
表 8 1房地产开发的城市规划管理比较
控制
类型 国别
（地区） 城市规划体系 开发控制依据 特点
市场
主导 英国 结构规划（structure plan）
地方规划（local plan）
统一开发规划（UDP）
开发许可证 开发控制/开发许可证制度
规划政策指引
土地储备制度 以规划为主导、通过行政干预和规划法规控制；
政府对土地具有较大的
支配权
市场
主导 美国 总体规划（Master Plan）
功能区划（Zoning）
建筑许可证 开发控制/分区与
再分区制
城市增长管理 以规划为主要控制手段、
通过法律程序控制建设，
采用多种调节工具
土地私有制程度较高
政府
主导 香港 全港发展策略（territorial development strategy）
次区域发展策略
（sub-regional development strategy）
地区图则 规划图则的实施
与引导
开发规划许可制度
地契管制与建筑物
管制 以规划为主要控制技术，规划审批执行严格
的法定程序
政府统一管理土地
的使用开发
新加坡 战略性的概念规划（Concept Plan）和实施性的开发指导规划（DGP-Development Guide Plan） 开发控制/开发许可证制度
发展管制和建筑管制 以规划为主要控制技术，经济手段和行政手段
相结合，
政府可以强制征用
私有土地
资料来源：课题组根据收集资料自行整理

2、综合型房地产开发规划管理模式
根据以上城市规划管理模式与特点的对比，结合史津（2000）对各国的城市规划管理模式分析，城市规划管理模式大体可以分为三种类型 ：
（1）以市场为基础的“市场主导型”的间接管理模式。政府管理的重心偏重于城市经济、社会生活的外部环境条件，即侧重于社会管理，一般不直接涉入微观的经济组织和企业的行为管理，而主要是通过运用经济和法律机制来调控市场运行及社会活动，管理和经营城市公用事业，协调各个企业、团体和个人的行动。
（2）以行政手段对企业经济行为进行直接干预的“计划主导型”城市规划管理模式，其明显特征是偏重于政府的直接干预和管理。强调政府对经济活动的支配作用；这城市经济、法律体系不完善有关。城市规划和管理立足于城市规划，通过对土地进行细致的分析和研究，制定出系统而完善的城市规划方案，并借助于行政干预和规划立法对城市建设实行有效的控制和管理。
（3）综合型的管理模式。这种形式是将“市场主导型”和“计划主导型”结合在一起，对城市土地的使用进行综合控制和调节，以达到改善城市环境，促进城市发展的作用。
综合以上对香港、新加坡、以及英美国家的房地产开发城市规划管理体系的对比分析，美国等发达资本主义国家在房地产规划管理上所采取的是市场主导型干预模式，新加坡、中国等国家采取的是计划主导型的规划干预模式。计划主导和市场主导各有优缺点，随着经济体制的转轨和市场经济体制的建立，计划主导型的规划干预模式将会被逐步取代，而市场主导型干预模式的发展趋势是计划管理的作用将会加强。从总体上看，计划主导和市场主导型规划干预模式存在着一种向综合型的混合模式发展的共同趋势，两种模式各自的重点即计划和市场都将相对淡化。
从总体上看，城市规划对房地产开发具有调控作用，各国对开发控制的主要技术都是围绕着城市规划而建立的。城市规划对房地产开发的调控是以城市规划控制为核心，综合运用各种干预工具。房地产开发规划管理存在着一种向综合型的混合模式发展的共同趋势，即综合型的管理模式。
6.2 城市规划调控房地产开发的空间层次与内容
根据我国城市规划编制体系，城市规划一般包括城镇体系规划、总体规划和详细规划三个层次，相应地，城市规划体系和管理制度对房地产开发的调控作用可以分为三个空间层次：即宏观、中观和微观层次。
表 8 2城市规划调控房地产开发的空间层次和内容
空间层次 调控对象 调控的主要内容 调控方式 主要依据
宏观 城市总体：如房地产开发的总体布局与发展方向 开发投资
用地规模
空间定位
开发方向等 合理确定人口规模和用地规模
明确城市的空间结构和用地发展方向 城市发展战略
城市总体规划
中观 城市功能区：如CBD等 开发结构
功能分区
开发区域等 城市用地的合理布局
和功能划分
道路交通体系的组织 城市总体规划
分区规划
微观 房地产项目：如写字楼、商场、居住小区等 开发强度
形体景观
设施配套
环境协调等 规划控制指标
城市设计控制
城市规划审批管理 控制性详细规划
城市设计
6.2.1 宏观层次的城市规划调控
宏观层次的城市规划调控：是通过城市发展战略的研究，合理确定城市规划期的人口规模和用地规模，明确城市的空间结构和用地发展方向，以此调控房地产开发的投资及用地规模，引导房地产的空间定位。
城市规划宏观调控着眼于以城市规划为调控手段，从整体的、长远的、综合的观点出发，通盘考虑城市的经济效益、社会效益和环境效益，引导房地产开发与城市健康协调发展。
6.2.1.1 宏观层次调控的主要内容
（1）加强对城市的自然生态、土地环境，水资源以及基础设施的支撑能力的评估，确定城市人口容量；（2）确定房地产开发的合理规模。结合城市总体规划的人口与经济预测，制定相应的房地产开发综合规划，尤其要加强对房地产开发的空间规划和结构规划，确定投资的规模和结构；（3）严格控制建设用地总量，加强规划对土地供应计划的调控。根据城市总体规划，土地利用总体规划和年度土地利用计划，控制新增建设用地供应总量；（4）引导房地产的空间定位，使房地产开发布局与城市总体结构和战略发展方向相一致。
6.2.1.2 调控原则：部门协调与政策引导
宏观层次的城市规划调控是以城市总体规划为依据，调控原则是部门协调，政策引导，即城市规划管理部门与计划、国土、金融等部门密切合，综合运用规划管理、经济、法律和住房政策等多种调节手段，引导房地产开发总体布局与规模。
宏观层次的规划调控政策，是作为国家或地方政府对房地产开发的宏观调控手段，其作用应体现在：区域城镇协同发展政策；城市性质的发展与经济结构、产业结构的调整政策；城市人口与就业调控政策等。
6.2.2 中观层次的城市规划调控
中观层次的规划调控：主要是通过城市用地的合理布局和功能划分，以及道路交通体系的组织，控制房地产开发的产品结构和重点开发区域。
中观层次调控强调功能分区与用地性质的确定，尤其是大型城市功能区的确定和城市快速交通规划体系，对土地利用格局与房地产开发区域有较强的控制和引导作用。
6.2.2.1 中观层次调控的主要内容
（1）控制房地产开发的产品结构。在城市规划中科学预测各类物业（包括：住宅、工业、写字楼和商业用房等）的需求情况，通过总体规划和分区规划来合理安排布置用地，从用地性质、开发强度上引导项目的合理分布；（2）控制房地产的开发区域。通过大型功能区的功能定位，如通过对中央商务区（CBD）等的选址和功能定位，控制和引导房地产开发的重点区域；（3）通过基础设施规划，如道路交通体系的组织等，可以有效调控城市土地利用格局和房地产开发重点区域。
6.2.2.2 调控原则：控制与引导
城市规划对房地产开发的中观调控，主要是在市场机制调节的基础上，根据房地产市场供求情况，通过城市用地的合理布局和功能划分，来确定房地产开发的产品结构与开发区域。
因此，中观层次调控的基础是城市总体规划、分区规划，采用规划控制和引导相结合的原则。
城市规划对城市用地的功能划分，即用地性质的确定是控制房地产开发产品结构的基础，中观调控政策应在宏观调控政策框架指导下，结合城市空间资源利用规划进行制定：包括城市土地及空间资源合理利用政策、住房及公益设施保障、市政及基础设施发展政策等。
6.2.3 微观层次的城市规划调控
微观层次的城市规划调控：是通过控制性的详细规划，利用一系列的规划控制指标，如建筑密度、容积率、建筑高度、绿地率、必须配置的公共设施等控制指标，控制房地产开发强度、促进开发环境的协调等。
微观层次的调控强调城市规划对房地产开发项目的控制作用，这种控制具有直接和具体的特点，是房地产经济活动的基本依据。
6.2.3.1 微观层次调控的主要内容
根据城市规划的控制职能，微观层次的城市规划调控的内容应该包括：（1）用地使用控制。包括用地性质（居住、商业或工业用地等），用地面积、位置、边界范围等方面的控制；（2）建筑控制。包括建筑类型、建筑高度、容积率、建筑密度等；（3）环境容量控制。指标一般包括：人口密度、绿地率、空地率等；（4）设施配套控制。设施配套控制即是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配置要求；（5）形体景观控制。
6.2.3.2 调控原则：控制为主
根据城市规划控制体系，城市规划对房地产开发的微观层次调控着重反映定性、定量与定位控制要求。此阶段的规划调控与实践操作关系密切，主要是依据控制性详细规划对房地产开发个案进行具体的规划控制，控制性详细规划是城市规划“一书二证”管理的法定依据条件。
6.3 以城市规划为核心的房地产开发综合规划管理模式
传统的城市规划管理主要是对建设项目实行“一书两证”控制。城市规划只注重对城市物质空间的形体控制，缺乏针对房地产开发的引导政策，没有发挥其对房地产开发的宏观调控作用。城市规划管理不具备对城市公共物品、基础设施、低收入住房等房地产开发市场失灵领域的调控与管理能力。
在市场经济条件下，城市规划调控是一项综合性、系统性的管理工作，城市规划管理应该由单纯的审批式管理转向综合应用法律、经济和行政手段的综合规划管理；城市规划引导和调控职能的实现需要多种机构与部门之间的协调，综合运用技术、行政、法律、经济、社会等多种方式和手段。在我国目前特定的经济、社会和文化环境下，应在充分发挥政府作用的同时，注意发挥市场在房地产开发资源配置上的巨大作用，应该选择市场和计划相结合的“综合型规划管理”模式。
简而言之，本文提出以城市规划为核心的房地产开发综合规划管理模式的特征是：强调各部门协调，以法规体系为基础，以城市规划为主要控制技术，通过公共政策、规划法规、规划监督等多种手段对房地产开发进行系统的、综合的管理。
6.3.1 房地产开发的综合规划管理模式的内容
房地产开发综合规划管理模式的内容包括：城市规划控制体系，城市规划的政策引导体系，城市规划法规体系，以及城市规划监督体系。
6.3.1.1 基于城市规划的控制体系
为了实现城市规划调控房地产开发的控制职能，控制房地产开发，反映定性、定量与定位控制要求。房地产开发的规划控制体系应当从以下三个层次进行建构：
（1）结构控制：对房地产业发展实行总体结构性管理，以保障房地产发展在宏观层面能够遵循规划控制而有序地发展。其管理依据是城市总体规划，同时，大城市的分区规划也担负着对地区房地产开发进行总体控制的结构性功能。
（2）开发控制：对房地产开发个案进行具体的规划控制，主要依据控制性详细规划为房地产开发管理提供依据。包括定性控制、定量控制和定位控制。
（3）空间形态控制（设计控制）：对房地产开发的空间形态进行管理和引导，以创造适宜的城市空间环境。其控制方式是将现代城市设计及设计控制技术引入规划控制体系。城市设计控制多用于城市中的重要景观地带和历史文化保护地带，一般包括建筑风格、形式、色彩、高度体量、建筑轮廓线示意、空间组合模式以及绿化布置要求等控制引导内容。
6.3.1.2 基于城市规划的政策引导体系
基于城市规划的公共政策主要是：城市规划与计划、财政、税收、投资等政策相结合，通过城市经济和财政等公共政策的制定和实施，促进城市规划调控房地产开发目标的实现，具体可以表现为：
（1）城市规划与计划和财政相结合，调控城市建设的固定资产投资方向和规模。固定资产投资是影响城市建设速度和方向的总阀门，城市固定资产投资的调控成为城市规划实施成败的一个极为重要的控制性因素。调控城市建设的固定资产投资方向和规模的关键是建立城市规划与金融、财政、计划之间相互配合、相互制约的机制。
（2）城市规划与土地部门、建设部门密切配合，加强对城市国有土地出让、转让过程的规划管理，加强对城镇国有及集体所有土地用途的管制，对国有土地出让转让是否符合城市规划进行监督检查。从而加强对建设用地总量及房地产开发结构与总量的控制。
（3）城市规划应该协同财政部门，保证城市基础设施、城市公共产品供给与房地产开发保持适当的比例关系。城市规划应协同金融与财政部门对城市基础设施建设进行控制或实行鼓励，保证其最低发展速度；并对城市社会公益设施规模进行调控以取得与城市基础设施建设及房地产开发同步协调发展。政府可以按照城市规划的要求，通过公共财政的预算拨款，直接投资兴建某些重要的城市设施；也可以经必要的程序发行财政债券来筹集城市建设资金，加强城市建设。
（4）城市规划与金融、税收以及住房政策相结合，为中低收入者提供住房，并按照城市总体规划要求，进行城市建设功能的调整。政府可以通过税收杠杆来促进和限制某些投资和建设活动，如开征建设税、投资方向调节税或免征部分房地产开发项目的营业税和交易契税等。经济适用住房是政府调控和引导住房市场的一种手段，也是解决中低收入居民住房问题的有效措施，应根据市场状况，来确定经济适用住房的发展规模。
6.3.1.3 城市规划法规体系
城市规划法规体系为规划行政、规划编制审批和规划实施管理等方面提供法定的依据和程序，城市规划法规体系是进行城市规划管理的重要手段，同时也是规划实施管理的重要保障。要改善城市规划调控的制度环境，重要的一点就是建立健全有效的规划法规体系，提高法定地位与在政府行政体系中的地位。
（1）应该制定新型的《城乡规划法》，并使之成为是我国空间规划建设的总法典；在实施保障上，必须有相关的行政法、刑法等具体而明确的支撑。
（2）城市规划法规体系的重心应向重点保障城市公益设施的方向转变，实现与公众利益密切相关、与市民身心生活健康直接相关的要素优先立法，确保公共建设按规划实施，而非公共建设则按市场规律予以调节。
（3）从目前我国城市规划编制与审批的实施来看，城市规划作为一般的法定性文件，首先必须明确不同层次的城市规划的相应的法律地位、而在实施中，作为实施城市规划必然主体的城市规划管理部门，必须首先尊重规划，不得随意修改，以维护其严肃性。
6.3.1.4 城市规划监督体系
应该逐步建立起公众参与规划管理的机制，通过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。为了防止行政干预产生的负面影响，应该建立完善的行政监督、法律监督、群众监督和舆论监督管理体系：
（1）由上级城市规划职能部门和政府监察部门共同组成的监督管理机构，负责从行政纠正、处理下级违反城市规划的事件，对严重违规的当事人应给予各种行政处分乃至追究法律责任；
（2）强化人民代表大会对同级政府的监督，建立听证制度；
（3）加强舆论的监督。随着城市规划管理法制不断民主化，未来的舆论既有监督的功能，同时也发挥宣传规划、支持规划、普及规划的积极作用。
6.3.2 加强城市规划调控房地产开发的综合配套手段
以上论述了房地产开发的综合规划管理模式，此外，综合配套手段也是规划调控的重要组成要素。根据本文对国内外房地产开发规划管理的研究，笔者建议，以城市规划控制为核心，综合运用各种调控手段应该包括：（1）土地利用与管制措施；（2）房地产增长管理规划；（3）土地收购储备制度；（4）成立城市开发公司。
6.3.2.1 深化土地利用与管制措施
土地用途的管制是指土地资源配置的政府干预方式，实行的土地用途管制，是落实和完善土地利用总规划的重要手段，其重点是土地供应总量控制、区域管制。因此，要深化完善土地利用与管制措施，提高土地利用总体规划的权威性，加强立法、完善土地法律体系，并针对房地产开发土地利用进行空间引导和管制措施的制定与实施。
北京实行的土地用途管制，应该结合总体规划修编和分区规划编制，重点从以下两个方面深化土地利用和管制措施：一是先期研究划定城市非建设区（如永久性基本农田、永久性生态绿地和生态保护区、历史文化保护区、水源区等）和城市开发储备区，控制这些不能开发的地区，研究制定规划控制标准与管理措施；二是研究落实各类规划分区（如功能区、建设区、景观区等）的范围划定及其建设控制标准与要求，细化形成规划管理措施，为引导和控制房地产开发建设提供基础。
6.3.2.2 制定房地产增长管理规划
美国的增长管理包括对开发数量、开发时机、开发区位和开发性质的调控，而现代成长管理作为一种具有政府主导性质的行为，它是透过规划来引导合理的土地开发，并兼顾对自然资源的保护。借鉴美国的增长管理规划与成长管理方法，针对北京房地产开发问题，本文建议：对于目前城市规划不能控制的地区，如中心城区之外的城乡结合部等，可以设定为成长管理区，利用开发管制，设定成长边界等手段，控制城市土地开发的无序蔓延。
此外，要制定与城市资源相协调的、兼顾公平与效率的房地产开发增长管理规划，即根据城市功能分区、职能、和发展方向，城市近期和中期、远期发展重点，确定鼓励开发地区、不允许开发地区，以及进行开发指导的地区，并制定房地产开发建设计划、提出房地产开发政策措施，针对房地产开发时序、开发数量和开发结构作出具体安排。
6.3.2.3 完善土地收购储备制度
西方的土地储备是在土地被开发利用前，由公共机构预先获取土地，并根据未来开发利用需要持有一段时间后适时投放市场，以满足未来需要或用于实现某一类公共利益；政府可以通过附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机，利用规划做引导，使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发。城市土地储备是政府控制城市开发的一种重要手段，土地收购储备制度的完善有助于运用土地业权赋予的权力来进行规划调控。
目前，北京市已经建立土地收购储备制度，但是，在实际操作过程中，土地收购储备与规划引导脱节，土地收购储备中心现在不具备统一的土地开发能力。因此，应该在目前初步建立土地收购储备制度的基础上，坚持贯彻和落实土地集中统一管理原则，在逐步规范土地供应方式、完善土地储备配套政策和融资机构的同时，逐步完善以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，并加强重点发展地区的土地收购储备制度的建立。
此外，进一步完善土地收购储备制度，应该结合城市规划调控房地产开发的目标，以城市规划为指引，以用于保障城市公共利益的实现。
6.3.2.4 成立城市开发公司
城市开发公司是80年代初英国政府为解决城市衰退问题而采取的一项重要的城市更新措施，是一种以内城开发为目标的主动型城市开发工具。它的经营并不是为了获得高额利润，而是通过这样一个经济实体对土地的滚动开发，吸引更多的私人投资，从而实现内城的全面更新，政府主导的城市开发公司的重要特征。
在北京，存在大规模的旧城改造和新城建设的任务，为了适应市场经济条件下的房地产开发运作机制，可以借鉴这种模式，按照市场运作原则，成立“城市开发公司”，吸引更多的私人投资，从而实现旧城的全面更新和新城开发与建设。
目前，北京城市开发集团股份有限公司就具有这种城市开发公司的性质，应该有意识促进其向城市开发公司方向转变，以有效完成北京大规模的旧城改造和新区建设任务。

7 结论与建议
7.1 研究结论
城市规划对房地产开发的调控作用研究，涉及的内容相当广泛，而我国的研究刚刚起步。本课题的研究是在总结海外和国内专家已有的研究基础上进行的，通过前面的系统理论及案例研究，本文得到的主要结论如下：
7.1.1 房地产开发需要城市规划的调控与引导
城市规划调控房地产开发的依据存在于市场制度之中。中外各国的经验表明：房地产的投机性、市场机制存在缺陷与市场失灵，以及处于经济转变时期的我国市场经济的不完善性，为城市规划调控的必要性提供了理论依据，政府以其计划及规划手段干预经济活动，介入房地产领域的依据存在于市场制度之中。
北京的房地产开发造成城市土地供应的失控，房地产投资开发结构失衡，古都风貌受到严重冲击等一系列外部负效应，也印证了城市规划对房地产开发进行调控的必要性。
7.1.2 城市规划可以从不同的层次对房地产开发进行调控
城市规划体系和管理制度对房地产开发的调控作用可以分为三个空间层次：即宏观、中观和微观层次。
宏观层次调控主要通过城市发展战略的研究，合理确定城市规划期的人口规模和用地规模，明确城市的空间结构和用地发展方向，以此调控房地产开发的投资及用地规模，引导房地产的空间定位；
中观层次调控主要通过城市用地的合理布局和功能划分，以及道路交通体系的组织，控制房地产开发的产品结构和开发区域；
微观层次调控主要利用一系列的规划控制指标，如建筑密度、容积率等，规定房地产开发强度、促进开发环境的协调等。
7.1.3 城市规划“失灵”现象表明规划的调控不是万能的
对北京的研究发现：虽然城市规划对房地产开发具有一定的调控和引导作用，但是，由于城市规划受社会经济发展与制度变革的冲击非常巨大，加上现行规划管理体制本身的缺陷，城市规划已经不能有效控制房地产项目开发建设用地总量和空间布局。
城市规划“失灵”的根本原因在于：城市规划不能满足市场机制转变的要求，城市规划体系与管理制度面临挑战。为了解决规划调控的“失灵”问题，一是要深化经济体制改革，杜绝房地产开发过程中的寻租；更重要的是要更新观念，面向市场，进一步完善城市规划的体系和管理制度。
由于房地产开发涉及的部门多，调控过程复杂，因此，对房地产开发的调控是一个综合的过程，不能完全依靠城市规划自身。政府对房地产开发的调控有多种方式，各有相应的作用，共同构成政府的调控体系。
7.1.4 转变观念、制度创新和强化管理是实现规划调控的重要途径
城市规划调控和引导的实质是进行城市规划实施管理，因此，仅仅有好的规划是不够的，还要有一个各部门衔接的、可操作性强的城市规划管理体系、及相应的配套实施政策。
首先，要促进城市规划主导思想的转变，加强城市规划体系更新，强化城市规划对空间资源与经济资源的配置能力。城市规划编制体系应该向综合规划方向转变，规划编制内容上，完成从纯粹物质规划向包含社会规划、经济规划、政策设计、物质规划在内的综合规划的转变。同时，要转变城市规划的外部环境——城市政府职能转变与制度创新。城市规划应该对公共物品、基础设施、公共设施、低收入住房等社会公共事务和社会文教事业的土地使用活动发挥保障作用，更好地发挥市场机制对资源配置的基础性作用。
其次，要建立房地产开发的综合规划管理模式。在市场经济条件下，城市规划调控职能的实现需要政府各部门协调、必须综合运用技术、行政、法律、经济、社会等多种方式和手段。房地产开发的综合规划管理模式的主要内容包括：城市规划控制体系；城市规划的政策引导体系；城市规划法规体系和城市规划监督体系。
此外，建议加强城市规划调控房地产开发的综合配套手段，它们包括：土地利用管制措施、房地产增长管理规划、土地收购储备制度，以及成立城市开发公司等。
7.1.5 城市规划管理应该适应市场经济不断变化的特点
为了适应市场投资体制变化的特点，城市规划管理既要有刚性，又要有弹性与灵活性；应该加强近期建设规划，建立滚动修改制度。城市规划管理的刚性是指：在规划中确定必须加以控制的因素与地区，如绿化带、历史文化保护区、古都风貌、水源区等，城市规划管理必须严格控制；而灵活性是指：规划布局、用地分类应适应市场变化的特点，在某些范围采用指导性的指标取代控制性的规划指标等。
近期建设规划是总体规划的重要组成部分，是实施城市总体规划和管理的重要依据。在北京总体规划中，近期建设规划仅是一项专题规划，其内容也无法与规划管理衔接，缺乏可操作性，因此，应该建立滚动修改制度，总体规划必须实施5年一回顾的修编方法。从内容上看，近期建设规划除了指导性内容，还应把近期建设的重点、发展规模，以及发展时序等规定为强制性内容，促进近期规划有效实施。
7.2 对北京新一轮城市总体规划修编的建议
7.2.1 背景：北京城市总体规划修编应该遵循的重要思路
市长王岐山提出，总体规划修编要突出四个方面的重点：（1）新城规划及功能布局调整；（2）交通及基础设施规划；（3）生态环境保护规划；（4）历史文化名城保护规划。同时做好城市安全问题和区域协调发展问题研究。
按照以上市委、市政府关于在本次修编中突出四个重点问题的指示精神，随着总体规划修编工作的全面展开和深入，市规委在2004年5月22日关于《北京城市总体规划》修编工作进展情况的汇报中，提出正在着力探索的几个关键问题，这也正是目前总体规划修编应该遵循的重要思路：
（1）需要在《总体规划》修编工作中认真领会国家宏观调控政策的实质和内涵，贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观，以实现人口、资源、环境的全面和可持续发展。
（2）城市空间结构与新城体系。为了实现北京重要城市职能在空间上的合理引导，必须横向打破行政界线，统一规划，合理分工，竖向打破计划经济条件下的行政层级关系，探索社会主义市场经济条件下实现健康城市化的途径，构建合理的城镇体系。采取分区发展与控制的规划措施实现各职能区的统筹。通过新城体系规划使城市功能在空间分布上合理聚集与疏解，调整城市结构，培育和拓展城市新的功能，统筹城市整体发展与区县发展的关系。
（3）生态环境保护。针对北京面临的资源、环境与能源的巨大压力，科学确定资源使用标准和评价体系。在充分考虑经济社会、环境效益的基础上，提高资源使用的集合度。重点研究确定限建区，体现生态环境建设与循环经济思想以及合理进行规划布局与评估。
（4）历史文化名城保护。在突出北京旧城总体保护的前提下，深入研究旧城目前发展的实际情况和发展的内在规律，大力加强历史文化名城的整体性城市设计工作，探索新的历史文化名城保护的实施机制。
（5）交通及基础设施规划。重点研究在交通政策引导下的交通基础设施建设、重视交通引导的土地开发和新城建设模式、对于重大交通基础设施的布局问题以及交通走廊控制的规划探索。
（6）统筹考虑城市安全问题。如何在城市规划中统筹考虑城市安全问题，制定防范包括自然灾害在内的各类城市灾害的规划措施和标准，大力提高城乡居民的生活品质和安全度，是总体规划修编的一个重点，要对城市各类不安全因素进行整合，制订限建区规划。
（7）探索建设最具有中国与北京特色的中央行政办公体系。如何结合北京的实际情况和国家未来发展的需要，探索建设最具有中国与北京特色的中央行政办公体系是本次总体规划修编的一个重要任务。
7.2.2 本文关于改进北京城市规划编制体系的理论思考
北京的城市规划编制落后、面临挑战，在市场经济条件下，规划编制应该实现以下转变：
（1）以人为本的规划思想，全面协调可持续的科学发展观。城乡规划的编制要从确定开发项目为主逐步过渡到注重保护和合理利用各种资源，明确空间管制的要求，要从确定城市性质功能规模定位逐步考虑到控制合理的环境容量，确定科学的建设标准，以促进人居环境的改善和城市的可持续发展。
（2）城市规划的编制要加强经济分析。城市规划对城市土地利用的布局已不仅仅是发挥城市各项功能的需要，更是对城市的经济利益的分配。在市场经济条件下，城市规划编制应该加强经济分析，注重对城市经济空间的塑造。城市规划必须反映社会经济因素在城市规划各层次上对城市发展带来的影响，增加社会发展规划与经济发展规划的内容，强化规划政策性地位。
（3）城市规划编制体系应该向综合规划转变。规划编制内容上，要从纯粹物质规划向包含社会规划、经济规划、政策设计、物质规划在内的综合规划转变。在规划编制的成果上不仅要反映城市发展的最后要达到的目标，更要反映在此之前要达到的阶段性目标及实现这些目标的途径及相应的对策。
7.2.3 本文关于总体规划的实施机制的几点建议
总体而言，本文关于城市总体规划实施需要考虑的几个关键问题的思路建议如下：
1、必须加强对城市建设用地的统一管理
　　北京城市总体规划实施10年来，由于土地管理权限分散和土地市场不规范等原因，造成城市建设用地不断呈现膨胀蔓延态势，分散建设问题突出，城乡结合部建设布局杂乱，集体土地建设失控。主要原因是：城市规划难以控制城市用地的供应的总量与空间定位。
因此，强对城市建设用地的统一管理是城市规划实施的关键问题。北京应该严格控制土地供应总量，制订年度土地供应计划，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象。在北京，政府要加强对土地市场的调控能力，计划部门、城市规划管理、土地管理、以及建委等各部门在城市土地配置和利用的管理中承担着不同的职能。应该以规划管理为龙头，协调解决各部门之间的条块分割、责权脱节严重、审批效率低下的问题。此外，配合城市规划实施的措施还应该包括：
（1）进一步完善城市土地储备制度和管理，加强对土地开发市场的监管和对闲置土地的管理，逐步建立和完善土地收购储备制度；
（2）要深化完善土地利用与管制措施。北京应该结合总体规划修编和分区规划编制，重点从以下两个方面深化土地利用和管制措施：一是先期研究划定城市非建设区和城市开发储备区，控制这些不能开发的地区，研究制定规划控制标准与管理措施；二是研究落实各类规划分区的范围划定及其建设控制标准与要求，细化形成规划管理措施，为引导和控制城市开发建设提供基础。
　　2. 加强近期建设规划修编、提高总体规划的可操作性
近期建设规划是总体规划的重要组成部分，是实施城市总体规划和管理的重要依据。对于明确近期内城市发展的重点和时序，确定近期城市发展方向、规模、空间布局和重要的基础设施建设，协调国民经济五年计划、年度计划和土地利用总体规划有关项目、资金和用地的安排，具有重要的作用。依据近期建设规划，可以更好地落实总体规划的内容，便于城市规划管理，防止项目安排的任意性。因此，通过强化近期规划的修编，可以提高城市总体规划的可操作性。
但是，目前在北京总体规划中，近期建设规划仅是一项专题规划，其内容也无法与规划管理衔接，缺乏可操作性；而且在长达20年的规划期内，只作前5年的建设的一次性安排，而后15年各发展阶段的建设重点、时序、项目并没有在总体规划中反映出来，因此，总体规划必须实施5年一回顾的修编方法。从内容上看，近期建设规划除了指导性内容，还应把近期建设的重点、发展规模，以及发展时序等规定为强制性内容，促进近期规划有效指导实施。
此外，为加强近期规划的可操作性，要建立近期规划的动态管理和滚动调整机制，每年编制年度实施计划，适时对近期建设规划进行调整。并且，还要建立近期城市建设项目库，每年对建设项目进行严格的审查，凡不符合近期建设规划的项目，原则上不予审批，确有必要增加的项目，必须经过充分研究和严格论证，并通过政府主管部门的批准。

3、城市规划实施中要加强公众监督机制
中国由于不习惯将行政和司法加以严格区分，使中国的城市规划只是沿袭了行政管理方面的特性，不可避免地掺杂进去太多的人为因素。在中国，城市规划作为政府职能更多地体现为表达政府对城市发展的设想，成为一种体现长官意志的工具。城市规划职能只是表现在地方长官的权利基础上，是某个人的职能，并不是真正的政府职能。
在上述的制度背景下，一方面，北京的城市规划实施的决策存在决策主体的错位。习惯理解往往是只有领导者才是“决策”或“决策人”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位容易滋生腐败等现象，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道。另一方面，负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益。由此所制定的政策，就可能偏向于某些部门和地方和单位的利益。这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城市规划管理对城市建设进行过度干预，由此所产生的各种寻租行为也是造成规划失灵的重要因素。
由于城市规划实施是一项政策性很强的工作，对规划实施过程进行监督，维护公开、公正、公平原则是十分重要的。因此，在市场经济条件下，规划实施管理追求效率与公正的统一，公众参与城市规划监督机制应贯穿于规划实施管理的全过程。规划管理部门应该维护公开、公正、公平原则，制订必要的市民参与和监督和公示制度，使规划实施管理的广泛性与公正性得到保证。