我国保障性住房体系的历史沿革

我国住房制度设计的初衷，就是让全体人民住有所居。房改之前，是遵循住房建设投资由国家、单位统包的体制，94年提出城镇住房制度改革，即把住房体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，自此，伴随着住房商品化、社会化的同时，最初的住房保障体系开始建立。

随着房地产市场的不断演化，我国的住房保障体系同样在不断更迭。从94年确立的经济适用房（经适房）体系，到2021年以来确立的顶层设计——公共租赁住房（公租房）、保障性租赁住房（保租房）、以共有产权房为代表的配售型保障性住房三位一体的体系。

整个住房保障体系的制度演进可以看到如下特点：

1） 保障形式从最初的以售为主，逐步演化为租售并举；

2） 保障人群的辐射范围逐步扩大。尤其是从低收入群体等特定人群，开始逐步延展至中等收入但存在住房困难的人群；

3） 保障制度愈发体系化，在辐射范围扩大的同时也在持续强化公平性。

从经济适用房为主到三位一体的保障性住房体系

我国住房保障体系发展主要分为三个大阶段：

第一阶段：以售为主的经济适用房时期。1994年，国务院印发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》：建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。经济适用房的特点是有限产权对应匹配中低收入人群的购房价格，购房人需住满5年并补交土地收益等相关价款，取得完全产权后才可以合法交易。

这一时期住房保障体系是以向中低收入家庭出售经济适用房为主。1999-2006年期间，全国廉租住房总共开工7.8万套。经济适用住房建设要远高于廉租房，在1994年的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确指示，房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20%以上。据统计年鉴，直至2001年经适房依然是住房供给一大来源，2000/2001年，经适房新开工面积以及销售面积占住宅比例分别为22%/19%和22%/20%，2004年开始降至10%以下，至2010年，经适房的新开工和销售面积占住宅的比例分别为4%和3%。

第二阶段：以租为主的廉租房、公租房时期，限价商品房填补中等收入群体保障。尽管1998年我国已推出廉租房向最低收入家庭供应，但当时主要的保障性住房仍为经济适用房。但经济适用房背后所存在的一些问题也是客观存在的。原住房城乡建设部负责人就经适房答新华社记者问中（2009年8月18日），原住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉指出，“对于目前反映的经济适用住房寻租、牟利现象，要做深入全面客观的分析。在此基础上，通过健全制度，加强监管，促进经济适用住房健康发展”。自2003年起，对经济适用房的定调则成为“加强经济适用住房的建设和管理”（2003年），“改进和规范经济适用住房制度”（2007年）。

与此同时，限价商品住房开始入市。限价商品住房是定位于中低端收入家庭的限房价、限套型的普通商品房，对家庭收入的上限门槛较经适房高，面积上限也更高。例如依照北京相关政策，申请经适房要求的1、2、3人户家庭年收入分别须在2.27、3.63、4.53万元以下（《关于印发北京市廉租住房、经济适用住房家庭收入、住房、资产准入标准的通知》，2007年11月），而申请限价商品房的要求为8.8万元及以下（《限价商品房管理办法正式施行》，2008年4月），套型面积上限，经适房一般在60平以下，而限价商品房为90平以下。但限价商品房与经适房的共性即持有5年后，可通过补价等操作进入普通商品房市场。

随着经济发展，住房保障的目标有所下移至最低收入家庭，廉租房逐步成为主流。2003年，国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》：建立和完善廉租住房制度。要强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。2007年，国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》：加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度。

2010年，国务院指出，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。公租房登上历史舞台，主要是为了解决廉租房没有覆盖到的非户籍的外来务工人员的居住需求。

2014年，住建部、财政部、发改委联合宣布廉租房与公租房并轨运行，时任住房城乡建设部政策研究中心副主任的张锋在接受记者采访时回答了并轨原因：尽管廉租住房和公共租赁住房都是保障性住房的重要组成部分，但两者在发挥重要作用的同时，其平行运行过程中也出现了一些问题：一是两者虽都属于租赁型保障房，但面向的群体不完全一样，申请人容易混淆；二是住房保障需求和供应是一个动态的过程，近年来部分地方出现了保障房与保障对象不相匹配的情况；三是平行运行不利于两项制度间的政策衔接，给老百姓造成不必要的麻烦。2016年，国办发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》：明确到2020年，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系。

第三阶段：明确住房保障体系的顶层设计是以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。保障性租赁租房成为住房保障体系的主力军。2020年，十四五规划指出要有效增加保障性住房供给，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。此时是中央文件首次提出保障性租赁住房；2020年10月中央政治局会议再度提及增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。2020年12月16-18日中央经济工作会议也指出要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策。直到2021年，国办发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》：新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。在30年的住房保障探索后，我国首次明确住房保障体系的顶层设计。

多层次保障性住房类别的更迭

通过历史梳理，可见我国住房保障工作已经进行多年，针对不同时期、不同群体、不同需求推出了多类保障性住房。

按照保障房品类出现的先后顺序，我国保障性住房主要包括经济适用住房、廉租房、两限房、棚改安置房、公租房、共有产权房以及保租房。随着制度的演进，经适房和两限房逐步淡出舞台，而廉租房也与公租房合并。2021年起，保障房体系的顶层设计确立，“以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。

根据2021年确立的顶层设计看目前的保障体系特点：从保障方式的角度，呈现租售并举的特点；从覆盖人群的角度，不仅针对中低收入人群，也包括新市民、新青年以及具有一定购买能力的中等收入人群，并且从户籍人口也逐步蔓延至常住人口；从保障房配置的角度，通常都在90平以下，公租房的产权为政府或公共机构，保租房则归为投资建设主体，共有产权房则会给购房者部分产权。

地产新格局中的保障房建设拉开序幕

启动更为完备的政策框架，为双轨制住房体系打下基础

旨在推进保障房建设进程的指引纷至沓来

2023年，保障性住房建设进入加速阶段，政策框架更加清晰完备。4月28日，中央政治局会议指出，规划建设保障性住房，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造及“平急两用”公共基础设施建设。7月24日再次提出，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。8月25日，国务院常务会议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》；9月4日，规划建设保障性住房工作部署电视电话会议，何立峰再做发言，一方面强调保障性住房建设是艰巨复杂的系统性工程；另一方面指出，保障性住房要实施严格封闭管理不得上市交易。

随着中央推进进程的提速，有关单位的支持性举措纷至沓来。9月5日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》。作为《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》配套文件，在15个省（市）的43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点。文件中指出，在开展低效用地再开发的过程中，完善收益分享机制，优化保障性住房用地规划选址，增加保障性住房用地供应，探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。从供给端搭起城中村改造与保障房建设的桥梁，为保障性住房开源。与此同时，规定未纳入试点范围的超大特大城市及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本《通知》明确的支持意见执行。

9月28日，财政部、国家税务总局、住建部联合发文，对保障性住房项目建设相关的税费进行减免，免征土地使用税和印花税，对个人购买保障性住房，减按1%的税率征收契税。

关键词：与城中村改造结合、保本微利、闭环管理

9月4日的会议对于保障性住房未来的方向具备指向性意义。重点有如下几点：

1. 怎么建：规划建设保障性住房被提至中国式现代化战略全局高度，提出要用创新的办法推进建设。参看住建部的十四五规划以及各地目前推进保障性住房的方式，均表述为“筹集建设”，存量盘活是筹集保障房的重要来源，例如北京2022年9月发布的《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》就提出“鼓励利用现状建筑改建保租房”。8月以来的中央会议指示表示要推进“规划建设”而非“筹集建设”，这或将意味着保障性住房的新建节奏会加快。

保障性住房的筹建难点之一在于土地资源的获取，这点在超大特大城市表现得更为明显，这也是目前各城市通过存量盘活这一手段增加保障房供应的一大原因。而展望未来，同样提至国家战略高度的城中村改造则有望和保障性住房建设形成联动效应，为保障性住房提供土地来源。据10月12日《中国建设报》官微信息，城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。由此可见，城中村改造与保障房建设的联动指日可待。

2. 资金怎么平衡：保障性住房按照“保本微利”的原则配售。保障性住房的目的是“重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体及政府引进人才”解决住房问题，提及“配售”，意味着也会加强类似共有产权房的配售类保障性住房的供给，而对于其开发成本和售价的控制，要满足保本微利的盈利空间。

3. 怎么管理：开启严格闭环管理，不得上市交易。

明确闭环管理是对保障房体系的重要意义之一在于，能够解决过去经适房、限价商品房可能带来的寻租问题。过去的保障房没有明确闭环管理的概念，不过公租房和保租房因为其租赁属性以及限制性租金定价，不会和市场化体系形成交叉，但是过去的经适房、限制性商品房则可以在持有一定期限后走向市场，上市交易，因此存在寻租空间，对公平公正的配售机制形成障碍。

意义之二，是为未来的双轨制住房体系的构建打下基础。如果保障性住房与市场化商品房能够区隔为两个独立运行的体系，分别对应不同需求的人群，这就能够形成双轨制——“市场的归市场，保障的归保障”格局。

未来构想：“保障房+市场化”双轨制住房体系有望进一步明朗化

正如我们前文所述，保障性住房建设贯穿我国房地产发展历程。而十八大正式提出双轨制构想，明确指出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，至二十大，提法为“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。可见“保障房+市场化”双轨制住房体系一直是构建的方向。双轨制的核心在于，通过保障性住房充分满足民生需求，同时给中高端改善需求市场空间。保障性住房体系的完备性是予以市场化体系进一步发展空间的前提。

通过对2023年以来政策指引的梳理，我们认为，保障性住房建设的提速有望促成这一体系进一步明朗化。我们认为，双轨制住房体系有望呈现如下格局：住房体系分为住房保障体系和市场化体系，住房保障体系主要有公租房、保租房以及以共有产权房为代表的配售的保障性住房，市场化体系则主要包括销售型的商品房，以及租赁型的长租公寓等。随着住房保障体系的逐步完善，市场化体系的相关行政政策也将逐步退出。

自上而下推动，规划保障性住房成为地方政府新的落点

随着中央频频发声，地方也在积极跟进。9月4日后，广州、无锡、合肥、无锡等城市的地产新政中，也均提到要强化住房保障。在以公租房、保租房为主的筹集建设的基础上，均加上了“规划建设保障性住房”或“建立健全配售的保障性住房体系”等措辞。

以广州为例，9月19日，广州发布《关于优化我市房地产市场平稳健康发展政策的通知》。在供给端，提出加大保障房建设和供给。大力加快推动公共租赁住房、保障性租赁住房和配售的保障性住房发展。提高公共租赁住房保障水平，完善户籍家庭公共租赁住房保障方式；支持各类市场主体积极参与，多主体、多渠道筹集建设保障性租赁住房；建立健全配售的保障性住房体系，稳慎有序开展规划建设。

从地方政府的表述中可以看出，在2021年以来大力发展保障性租赁住房、与公租房共同兜底保障作用的基础之上，建设配售的保障性住房体系或将成为接下来新的发力方向。

以邻为鉴：新加坡“组屋+私人住宅”双轨制的下的居者有其屋

新加坡住房体系历史追溯

一直以来，新加坡住房模式一直是住房双轨制运行的标杆。新加坡政府为解决自治初期的住房短缺难题，于1960年颁布《建屋发展法》，设立建屋发展局（Housing and Development Board），大规模兴建低标准、小户型公共组屋，以低价租赁给中低收入群体。1964年，新加坡政府推出“居者有其屋”计划，鼓励住房由租赁向自有化转变，并逐步将公共供给对象的范围扩展到中等收入群体。目前新加坡已形成以公共组屋为主，私人住宅为辅的独特住房体系，成功实现了“居者有其屋”。过去40余年新加坡共修建组屋110万套，占总供应比例高达97%，已覆盖82%的人口。至2022年，新加坡居民住房自有率已达到89.3%，在国际上处于领先水平。

房屋售价方面，新加坡组屋的价格由政府统一规定，较私人住宅具备明显价格优势。组屋价格以居民平均收入水平为基础，通常是以90%的首次申请者可负担三房组屋价格，70%的首次申请者可负担四房组屋价格为标准，以低价出售或出租给普通收入阶层使用。由于是政府直接供房，组屋的价格远低于同地段的私宅和公寓等价格。针对不同需求的人群，新加坡建屋局还出台了特殊补贴计划。我们以新加坡成交的三房组屋历史价格为例，2014-2020年其每平方尺售价稳定在400-500新元/平方尺之间，自2021年以来，其价格上升，至2023年8月，接近600新元/平方尺，而同期私人住宅仍为公共组屋均价的约3倍。

新加坡住房体系特征

新加坡住房体系中监管机构构成

建屋发展局：作为国家级的公共组屋管理机构，是住房保障体系的核心部门，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的住房保障目标；同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设、出售和出租。

中央公积金局：新加坡的中央公积金是一种强制性长期储蓄，而负责收取的中央公积金局在住房体系中承担两个角色：为建屋发展局提供资金支持以开发建设保障性住房，同时通过优惠贷款和补助为居民买房提供支持。

土地管理局：新加坡土地管理局代表国家管理全部国土资源，具有发展和监管两大职能，通过土地出售、租赁、收购和分配来管理国有土地，以优化土地利用。

新加坡住房供应模式：多层次、阶梯化的双轨制住房结构

为满足不同收入阶层人群的住房需求，新加坡政府建立了“廉租组屋—廉价组屋—执行共管公寓—私人住宅”的阶梯化住房结构，建立了“中低端有保障、高端有市场”的双轨制住房供应体系。

针对普通市民以及居民，新加坡建屋发展局规划兴建政府组屋，其占新加坡房源总量约80%。组屋以低价出售或出租给普通收入阶层，而商品化的私人住宅主要面向无法购买组屋的外国人和少数高收入新加坡公民。介于两者之间，还有一类叫执行共管公寓（EC公寓）。EC公寓是组屋和私人住宅的混合体，从产品品质到价格都介于两者之间，新加坡96年开始推出EC公寓出售给收入较高的但又无法购买私人商品房的中产阶级。组屋和EC公寓都属于新加坡保障性住房，享受政府补贴。

土地供给层面，保障性住房与私人住宅有所区隔，基于土地成本的控制保证组屋的价格优势。新加坡严格控制土地资源，保证组屋供应量。新加坡约80％为国有土地，即使是私人土地，政府也有权根据1966年颁布的《土地征用法令》来征用以支持公共住房建设。就土地成本而言，组屋用地按首席估价师以既定且公认的估价原则公允计价出售给 HDB，而私人住宅建设用地是私人开发商在政府土地销售计划下市场化竞标定价。

组屋因需而建，管理精细化。组屋新增供应是采取预购制度，即BTO（Build To Order），大部分新组屋都是通过BTO推向市场。新加坡建屋发展局宣布建屋计划后，在申请期内如果申请购买的人数达到计划的70%左右，建屋发展局就会动工建房，即供应因需而建，价格也由政府统一确定。

新组屋的另一小部分来源是选择性整体重建计划（SERS）。组屋在房龄满30年的时候，有些组屋会被纳入选择性整体重建计划（SERS），政府以当时的市场价回购，并在原址上重建组屋，再分配给原来居住在这里的屋主。

组屋的供应结构日趋精细。从户型角度，从经济的二室式（2-rooms）到三代同堂（3Gen）单位，对应不同层次的需求。地段上同样有精细的区分。在2023年国庆群众大会上，新加坡政府提出新的组屋供应框架，供应体系进一步精细化。新组屋取消了原先成熟和非成熟组屋两类的简单划分，按照地段分为标准地段组屋、优选地段组屋和黄金地段组屋三类。每种组屋位于的地段、买家获得的津贴及购房限制有区别。

新加坡保障性住房的分配和流转

申请资格：新加坡建屋发展局对购房者的申请资格做了严格具体的规定。组屋购买者要求必须为新加坡公民或者永久居民。其中，新加坡公民既可以向政府申请购买价格更低的新组屋。同时政策偏好购房者以家庭形式联名申请，35岁以下单身人士不得购买新组屋。对于购房收入也有限制。根据建屋发展局消息，家庭收入上限为每月14000新元，单身人士为每月7000新元。收入超过上限的市民以及满三年的永久居民则可以从组屋转售市场中购买二手组屋。

执行共管公寓（EC）的申请条件类似，新房的申请必须为新加坡公民，收入上限略有上浮，家庭收入上限为16000新元/月。永久居民则可以申请二手房。一个家庭同时只能拥有一套保障性住房，如果需要再新购组屋或EC，旧组屋必须退出。

新加坡以购房家庭收入水平为依据确定其可购买的组屋类型、享受住房保障补贴的级别和首付款、还款额及还款方式，为组屋的保障属性提供了强有力的政策保障。

转售制度：与早期禁止组屋交易不同，现今组屋可以在二级市场流转，但有限售制度，并遵循闭环管理。各类组屋均规定了最低居住年限。标准地段组屋、优选地段组屋和黄金地段组屋的最低居住年限分别为5、10、10年。如居民在获得标准地段组屋后5年之内不可以出租出售，5年之后允许腾出半套出租，若不满5年转让组屋，规定屋主只能将组屋以原价卖回给政府，满5年后转让需缴纳10%-15%的转售税。组屋的转售购买方也必须是符合资格的公民或永久居民，其中黄金地段组屋的转售跟购买新组屋一样，购房者还需要满足家庭收入上限要求。

EC属于阶段性闭环管理。居住年限10年内与组屋的转手要求一致，但超出10年后，EC则等同于私人住宅，这类似于我国的经济适用房。

整体而言，这些制度体现出保障性住房的保障属性以及灵活性。

新加坡经验的启示

新加坡保障体系以售为主。“居者有其屋”是1965 年新加坡建国初始，李光耀提出的重要国策。住房自有率高也是新加坡住房体系最大的特点。

保障体系的构建由政府全面主导，配以完善的全流程住房政策体系。新加坡政府是公共住房保障制度的主体，建屋发展局与中央公积金局支撑了新加坡公共组屋规划，主导组屋供应，并提供金融支持。与此同时，配以完善的政策体系，覆盖从土地供给、住房租售、住房转售全流程，充分体现保障属性。

闭环管理保障双轨制平稳运行。从供给来看，保障性住房与私人住宅的土地供应相区隔，为保障性住房的价格优势打下基础；从需求来看，保障性住房执行限购，新房购房人群仅限市民，尤其是普通收入的家庭，转售市场也仅放宽至永久居民。EC公寓也需要在居住年限10年达以上才可进入市场化。而EC公寓的供应量也远低于组屋，即需求端基本也是闭环管理，这也为双轨制市场的稳定性提供保障。

我们认为，从政府主导能力、闭环管理的制度设计、“有恒产者有恒心”的思维模式，我们和新加坡都具有可比性，因此新加坡模式对于我们未来的保障房建设具有借鉴意义。

我国保障性住房的存量结构与未来体量

我国现有保障性住房存量逾3000万套

从现有体量上看，保障性住房存量以公租房（包括廉租房）和经适房/两限房（限价商品房）为主，七普数据显示，截至2020年末，家庭户数口径下，两者分别贡献了全国2%和3%的住房供应，不考虑自建房，则贡献了全国3%和5%的住房供应。参考七普数据，全国有5.27亿户家庭，即预计参考全国对于城市而言，不考虑自建房，这一占比约为4%和5%。大概推算，全国通过公租房（包括廉租房），和经适房/两限房解决住房问题的家庭户数分别达1227和1347万户，其中城市里这两类家庭户数分别为827和901万户。

展望未来，经适房与两限房已经脱离保障房体系的顶层设计，基本不会再有新增体量，从已公布的十四五计划来看，保租房会成为新增保障房供应的一大主力，公租房也有一定体量，共有产权房也在逐步壮大的过程中。

公租房

据经济日报，公租房为城镇住房、收入困难家庭兜底保障。公租房运营管理不断加强，实物供给数量显著增加，货币补贴制度逐步完善。截至2022年底，3800多万困难群众住进公租房，累计2700多万困难群众领取租赁补贴，城镇低保低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。按照七普数据，全国户均人口约2.62人/户，这意味着截至2022年末，住进公租房的总户数约1450万户，略高于前述我们对2020年末全国公租房的测算。

保租房

根据计划，“十四五”(2021年至2025年)期间，全国40个重点城市计划发展保障性租赁住房670万套，占新增住房供应总量的比重平均为26%。从35个大城市的十四五计划来看，保租房占保障房供应计划比例高达92%。

2021—2022年，全国已经建设筹集330万套（间）保障性租赁住房，大约可解决近1000万新市民、青年人的住房困难。

共有产权房

据经济日报，截至2022年底，全国已有18个城市发展共有产权住房，累计开工超过28万套。

综上梳理，我们可大致计算出各保障房品类截至2022年末的体量：公租房/保租房/共有产权房/经适房双限房的存量分别约为1450/330/28/1347万户(套)，合计约3155万套，考虑到十四五40城的保租房筹建计划达670亿，即23-25年还需340万套增量，因此不考虑新增规划，截至2025年，计划中的保障性住房筹建体量合计约3200万套。

保障性住房计划缺口预计可拉动1.6-4.7万亿投资额

而从需求角度来看我国保障房建设的体量，首先我们从9月4日的规划建设保障性住房工作部署电视电话会议的论述中，可以看出主要面对的需求群体是两类：1.住房有困难且收入不高的工薪收入群体；2. 政府引进人才。第二类人群较难跟踪，而且相对来说体量较小，我们侧重关注第一类人群。

诚如我们此前的分析，随着保障房体系的逐步完善，覆盖范围也在逐步扩大，从最初的“中低收入群体”，到目前的“收入不高的工薪收入群体”，家庭收入的门槛在逐步弱化，但“住房困难”则是关键的准入标准。以上海为例，保租房的申请标准即“在本市合法就业且住房困难的在职人员及其配偶子女，住房困难认定标准为：在本市一定区域内人均住房建筑面积低于15平”。

因此，我们以人均居住面积家庭户为标准来衡量保障需求。从三类保障性住房的保障对象来看，公租房、保租房、配售的保障性住房（共有产权房等）分别对应的保障对象经济条件逐级递增，我们认为人均住房建筑面积低于15平的家庭户都是公租房、保租房的保障范围。与此同时，人均建筑面积高于全国城市平均水平（36.5平/人，2020）的家庭户则不在保障范围内。区域角度，我们只考虑城镇人口需求，因为农村户的主要救助模式是住房补助形势，因此我们忽略不计农村住房困难户带着来的保障性住房增量。

参考七普给出的相关分层数据，我们将家庭户分为人均建筑面积为0-16、17-19、20-29、30-39、40平以上五类，我们认为第一组城/镇家庭户被纳入保障体系的比例最高，人均建筑面积40平以上的家庭不纳入保障体系，根据我们的敏感度分析，最后得出，全国的保障性住房供应需求空间在3993-4891万套，考虑到目前十四五规划下的存量合计3200万套，目前保障性住房建设计划的缺口约800-1700万套。

具体到建设体量，涉及单套面积的预估，我们结合两个方向判断：

现行保障房要求：目前市场上公租房、保租房和共有产权房的单套面积分别为不高于60平、不高于70平和原则上不高于90平；

住房保障需求：可以人均建筑面积15平（多地执行的“住房困难”认定标准）为下限，36.5平（全国人均住房面积）为上限，考虑到全国户均人数2.62人，则保障性住房单套面积（户均面积）范围为39-96平；

综合考量两个口径，取中值附近区间，我们预判假设单套保障性住房面积为50-70平，建安成本为4000元/平，则保障性住房建设计划缺口可拉动投资额为1.6-4.7万亿元。

确定性机遇或在产业链以及代建领域

通过上述的分析，我们认为保障性住房建设带来的机遇主要围绕施工展开，具体可关注两方面：1、有望带来地产产业链层面的实物投入增量。如地产链相关建筑建材、家居等需求。2、有望拓展代建业务空间。保障性住房的规划建设意味着具备代建能力和资源的相关企业业务空间将得以拓宽。

投资建议

保障性住房建设提速不仅可以带来开发增量，还有望进一步使得房地产行业新模式明朗化，双轨制的形成将进一步卸下市场化体系的羁绊，我们看好具备保障房开发经验以及大股东有开发潜力的国企，此外，代建能力突出的企业以及在核心城市有充沛储备的公司也有望受益。

风险提示

测算出现偏差的风险：本篇报告关于保障性住房的测算关键假设较多，可能导致我们的测算结论与实际情况存在差异。

行业政策风险：宏观流动性的变化、因城施策的调控政策存在不确定性，在新发展模式的指引下，住房、土地、金融、财税等房地产相关领域的制度存在调整优化的可能，都可能对房企经营造成扰动，保障房政策推进速度不及市场预期。

行业下行风险：房地产行业规模高峰可能已经过去，部分区域销售、拿地、新开工、投资等关键指标存在趋势性下行风险。

部分房企经营风险：若经营和融资性现金流修复低于预期，部分房企仍可能面临较大的资金链压力，进而出现经营困难等问题。