加快发展保障性租赁住房是党中央、国务院的重大决策部署。2021年,国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,首次明确国家层面住房保障体系的顶层设计。公共租赁住房属于政府的一种补贴性政策住宅,以政府、国有企业作为主要实施主体,是社会关注度高、涉及群众切身利益的民生类公共工程。公共租赁住房项目投资规模大、资金渠道广、参建单位多。因此,审计机关对其竣工决算进行审计,面临适用政策多、审计内容多和监督要求高等挑战。本文结合审计实践,沿着“政治一政策一项目一资金”主线,研究审计内容与重点,提出审计思路,以期为相关审计工作提供参考。

一、审查公共租赁住房项目建设贯彻党委和政府决策部署情况

公共租赁住房项目竣工决算审计的重点是项目投资,项目投资直接表现为资金投入,其背后是政策导向,政策背后反映着党委和政府中心大局、经济社会发展的规划和目标。从政治高度看,公共租赁住房项目为实现政策对象的公平享有,相应的决策合理性、交付时效性、建成功能性等均是十分重要的审计事项。

(一)关注公共租赁住房项目规划情况

熟悉公共租赁住房项目整体规划,了解本级党委、政府坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,落实加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的决策部署。关注公共租赁住房的项目规划是否合理规范,建设主体是否具备相应的管理水平;调查公共租赁住房项目对提升群众幸福感和城市吸引力的影响作用。

(二)关注公共租赁住房项目立项过程

了解项目规划建设背景,项目前期的决策流程,项目立项、投资控制等批准依据。重点关注项目立项依据是否充分,项目建设计划是否与规划充分衔接,项目前期论证是否合理充分。对照决策内容审查政策措施落实的有效性、项目资金使用的效率性、项目投资控制的合理性、项目建设管理的规范性、房源供应分配的合理性以及项目建成运行的效果性。

(三)关注公共租赁佳房项目建成使用效果

公共租赁住房项目面向中等偏低收入住房困难家庭及外来务工人员、新就业大学生及创业人才等群体,该群体对公共交通、居住片区生活服务公共设施等存在一定需求。因此,审计需要关注项目的投资绩效,项目投资建设设施的使用状况、落实环境影响评价报告的情况,住房、交通、房屋配套等方面的衔接程度,以及项目建成后的使用度和入住率等。重点关注项目是否按规划配建基本公共服务设施,是否存在公共交通服务、医疗服务和生活服务等配套不到位的问题。

二、审查公共租赁住房项目建设履行程序和落实政策情况

公共租赁住房项目应严格履行基本建设程序,提高项目建设规范性并发挥示范引领作用。同时,公共租赁住房政策在我国住房保障制度的整体框架中占有重要地位。审计需要关注以下方面。

(一)审查公共租赁住房项目履行建设程序情况

关注包括但不限于项目立项申请报告、项目批准文件、环境影响评价、节能评估、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、合同签订、招标投标、专项验收和项目竣工验收等建设手续办理情况。重点审查项目建设程序和手续是否合规。

(二)审查公共租赁住房项目建设政策措施落实情况

研究公共租赁住房领域的政策文件,掌握政策变化脉络,依据政策编制审计操作要点、定性依据处理等。关注项目建设过程中落实工程领域相关政策情况,是否存在未严格落实工程领域政策,如农民工工资制度、水土保持措施、保障房房屋分配等。关注公共租赁住房项目享受相关政策情况,是否存在享受政策不及时、不到位等问题,如公共租赁住房专项资金、公共租赁住房建设相关费用减免等。

三、审查公共租赁住房项目建设管理情况

公共租赁住房项目建设管理是项目建设全过程中的重要一环,涉及项目投资控制、现场管理等关键性工作,是审计监督的重点。

(一)关注项目内部控制制度建立与执行情况

了解项目整体情况和内部控制制度,尽快摸清建设单位的项目管理流程。审查建设单位的内部控制制度建立和执行情况,重点审查组织控制、进度控制、质量控制和投资控制是否到位,各项管理机制是否有效运行、是否管理规范。

(二)关注项目基本建设情况

了解项目规划与建成规模,项目建设的开工、完工验收及交付使用的各时间节点和工作完成情况,建设单位、咨询单位、设计单位、监理单位、施工单位等基本情况,以及项目竣工资料的归集、项目验收和交付情况。重点关注项目执行立项批准情况,核验项目建设内容是否符合批准的范围与内容,项目参建单位能否满足项目建设需要,参建单位的选取程序是否合规。同时,关注是否存在工程已交付使用,但未及时办理项目工程结算和财务决算情况,并了解其原因,分析是否存在监管不力、工作懈怠等问题。

(三)关注项目招标投标情况

审查项目各标段招标程序的合规性;审查招标文件编制,特别是评标办法的科学性;审查标段划分的合规性、招标方式的选择是否恰当。重点审查项目有无列入招标范围而未按法规招标、达到规模标准而未招标,以及合同签订有无违背招标文件实质性内容,中标单位是否存在违规转包或将中标项目肢解后分包等情况。

(四)关注项目合同管理情况

审查合同签订的规范性和及时性;审查合同价款(预付款、进度款、结算款)支付以及勘察费、设计费、监理费、咨询费、监测费、检测费等费用的真实性和合理性。重点审查合同是否真实,合同签订程序是否规范,各合同主体是否严格履行合同约定。

(五)关注项目现场实施情况

了解项目施工程序与内容,审查项目建设设计变更决策的必要性,变更程序的合法、合规、合理性。重点审查施工现场签证事项真实性、程序规范性、内容完整性。关注项目环保措施、水土保持措施等是否到位,现场签证是否真实,设计变更是否合理,有无存在违法转分包、潜在质量隐患等问题。

四、审查公共租赁住房项目资金管理和使用情况

公共租赁住房项目资金来源包括本级自筹和上级财政补助等多种渠道,部分项目的建设资金即使不直接体现为财政资金,但是从资金使用关系上也是财政资金。因此,审计围绕资金使用的安全性应关注以下事项。

(一)审查项目竣工决算送审表的完整性和真实性

重点审查其他建设费用(包括待摊投资、各项费用支出)是否有依据,各项规费支出是否合规、真实,贷款利息计算是否正确,管理费计取是否合规。审计财务会计核算与管理工作,审查是否执行国家基本建设项目财务管理制度等规定,核算是否清晰正确完整。

(二)审查项目工程结算与设施设备投资情况

审查工程结算的量、价、费是否真实发生,相关依据是否充分,是否符合相关规范、合同要求等。重点审核项目建设成本及计价依据是否合理,隐蔽验收记录是否完整、真实,以及材料核价、设计变更金额和签证计量金额是否存在损失浪费等。了解项目建设期间公共租赁住房配套装修的卫生洁具、家用家具等设施设备投资资金来源及完成投资情况,审查设施设备采购程序合规性和使用效益。

(三)审查公共租赁住房项目建设资金收支情况,项目建设资金的到位、管理、使用及投资控制情况

调查项目资金筹集方式是否明确,实际是否到位。重点关注资金筹集和使用效益情况,有无税费减免不落实、资金拨付不及时,以及资金统筹不衔接、供需不匹配等原因造成资金闲置或资金使用效益不高,从而增加建设成本的问题。

(四)审查公共租赁住房项目专项资金是否专款专用,核实各类专项资金安排到位情况

关注项目建设的资金安排、资金支付情况及投资完成情况。了解项目资金收入与支出的主要构成,审查项目投资完成情况。重点关注项目资金使用的效率、效果和效益,公共租赁住房项目有关专项资金的申报使用程序,以及资金使用的安全性。重点审查是否存在截留克扣、挤占挪用资金、虚列建设成本、套取建设资金等问题。