政府投资项目竣工决算审计应关注的重点

竣工决算审计是政府投资项目管理的最后一道关口，是项目全过程造价管理的关键环节，也是审计机关需要积极防控的重要审计风险点。近年来，建设工程领域查处的很多重大腐败案件，或与项目竣工决算管理混乱有着直接或间接的关系。参与政府投资项目建设的承包商为获取更丰厚的经济利益，必然会在竣工决算环节动起“歪脑筋”。为此，审计机关实施政府投资项目竣工决算审计必须准确把握审计重点，通过提高审计质量来防范和化解审计风险。笔者结合多年从事政府投资项目的审计实践，来谈谈竣工决算审计应关注的重点内容。

一、贯彻落实基本建设管理法规和重大政策措施情况

基本建设项目具有涉及面广、投资体量大、建设工期长等特点，因此建设项目管理一直是重点监管领域，涉及很多的法律法规和政策措施。审计应重点关注：一是参建单位执行基本建设管理法律法规的情况。主要审查参建单位是否严格执行《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《政府投资条例》、《保障农民工工资支付条例》和《保障中小企业款项支付条例》等基本建设管理方面的法律法规。二是参建单位贯彻落实工程建设领域重大政策措施的情况。主要审查参建单位是否落实项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制和项目公示制等管理制度，是否落实农民工实名制管理和农民工工资专用账户管理制度；是否积极推行施工过程结算制度。三是参建单位落实生态环保等政策措施的情况。主要审查参建单位是否认真落实生态环保、水土保持和文物保护等政策，施工现场是否落实空气、水土、文物、安全保护和噪声污染防治等措施。

二、基本建设程序和项目规划实施情况

建设单位是履行建设程序和项目规划落实落地的实施主体，承担建设项目法定的管理职责。审计应重点关注：一是建设单位履行建设程序的情况。主要审查建设单位是否认真履行基本建设程序，是否取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证等审批手续后开工建设。二是建设单位履行投资决策程序的情况。主要审查项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、技术施工图设计文件和工程勘察文件等，其编制深度是否满足工程建设需要；工程咨询服务单位资质等级是否符合项目建设要求；咨询设计成果是否具有真实性、科学性、完整性；投资决策审批程序是否合法合规。三是项目规划方案实施情况。主要审查项目总体规划方案和年度投资计划编制是否合理可行，是否按规划方案组织实施等。

三、项目资金管理和使用情况

一般来说，建设项目资金体量很大，属资金密集型产业。审计应重点关注：一是项目资金筹集情况。主要审查项目资金来源是否合法合规，有无增加或变相增加地方政府债务的问题；年度投资计划资金来源是否落实；项目融资方案是否经有权部门批准；资金筹集成本是否经济合理。二是项目资金管理使用情况。主要审查建设单位管理使用项目资金情况，并对直接有关的勘察设计、施工、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行延伸调查。三是对承包商项目施工成本的真实性、合法性情况进行延伸审计调查。主要审查项目施工成本核算是否真实、合法，审查承包商有无通过其实际控制的劳务分包、建筑材料供应和设备租赁等关联企业，采取虚开增值税发票、虚列施工成本等手段，套取、骗取项目资金或偷逃税款等问题。四是承包商项目资金管理和合同管理情况。主要审查承包商往来资金流动是否正常；劳务分包合同、设备租赁和材料采购合同是否真实；主要材料出库入库手续是否真实和规范等。

四、项目招标采购程序履行情况

建设工程、主要材料物资和其他工程服务的招标采购工作，是项目管理的关键环节。审计应重点关注：一是招标人规避招投标程序的情况。主要审查招标人是否将依法必须招标的工程项目和主要材料物资，通过化整为零等方式规避招标；是否将依法应当公开招标而采用邀请招标，或采用其他非招标方式采购；利用“可以不招标”的法定条款，通过“打擦边球”的方式规避招标。二是招标人干预或操纵招投标的情况。主要审查招标人在开标前是否将潜在投标人名称、数量或投标文件等信息泄露给其他投标人；招标人是否直接或间接向投标人泄露有关信息；招标人是否明示或暗示投标人压低或抬高投标报价，以及为特定投标人中标提供方便；招标人是否向评委明示或暗示其倾向或排斥特定投标人的意向。三是投标人串通投标的情况。当前，由于实行电子评标方式，原来简单的、粗暴的串通投标手法已不多见，串通投标行为更隐蔽、更复杂。主要审查投标人是否有以下串通投标行为：投标人之间协商投标报价等投标文件实质性内容；投标人之间通过“轮流坐庄”方式约定中标人，或相互约定“出场费”；为逃避监管相互“垫付”投标保证金和其他投标费用；投标人之间约定部分投标人放弃投标或中标；投标人之间为谋取中标或排斥特定投标人而采取的其他联合行动。四是投标人弄虚作假骗取中标的情况。主要审查投标人是否允许他人以自己名义投标，或借用施工资质投标；投标人是否使用伪造、变造的资质证件；投标人是否提供虚假的财务状况或经营业绩；投标人是否提供虚假的项目负责人或主要技术人员的简历、劳动关系证明、社保证明、信用状况；投标人是否有其他弄虚作假等行为。

五、建设工程合同管理和工程质量情况

建设工程合同管理和质量管理，从某种程度上来说，决定着项目建设的成败。审计应重点关注：一是建设工程合同管理的情况。主要审查建设工程合同签订程序是否合法合规；发承包双方是否按招投标文件的实质性内容签订施工合同；合同主要条款是否合法、完整，工程价款结算原则是否明确具体。二是建设工程合同履行情况。主要审查参建单位是否认真履行合同义务，责权利是否相匹配，有无合同签订和工程实施“两张皮”的问题。三是承包商转包工程或违法分包工程的情况。主要审查承包商是否将其承包的全部工程转让给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格子公司施工的情形）或个人施工；承包商是否将其承包的全部工程支解后以分包的名义转给其他单位或个人施工；联合体承包商是否在联合体分工协议中约定或在项目实际实施过程中，联合体一方不进行施工也未对施工活动进行组织管理，并且向其他联合单位收取管理费或者其他费用；施工总承包商或专业承包商是否将工程分包给不具备相应资质的单位；施工总承包商是否将施工总承包合同范围内工程主体结构的施工分包给其他单位；专业分包商是否将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包；专业作业承包商是否将其承包的劳务再分包。四是建设工程质量管理的情况。主要审查建设单位是否落实工程质量首要责任和勘察、设计、检测、施工单位的主体责任，是否督促监理、检测单位加强施工质量管理；是否存在盲目赶工期、抢进度，降低质量标准等问题。

六、工程造价管理、投资控制和绩效情况

建设项目的投资绩效管理，是项目管理的难点，其工程造价管理涉及项目建设的全过程。审计应重点关注：一是建设单位工程造价管理情况。主要审查建设单位是否建立健全工程造价管理内部控制制度，是否根据项目建设需要设置造价管理机构并配备造价管理人员；竣工决（结）算造价是否经过审核和审批。二是建设单位投资控制情况。主要审查建设单位是否建立健全投资控制机制，工程价款结算程序是否规范，工程变更申报审批程序是否合规；工程造价咨询单位是否规范执业，造价咨询成果是否真实合法。三是建设项目投资绩效情况。主要审查建设项目投资绩效考核指标是否达到预期目标；经营性建设项目各项财务指标和经济效益评价参数是否正确、可靠等。

七、建设土地利用和征地拆迁补偿情况

建设单位依法取得国有建设用地，是建设项目开工的必要条件之一。审计应重点关注：一是建设项目土地利用情况。主要审查建设项目选址是否科学、合理；建设用地是否符合国土空间规划和土地用途管制要求；建设项目是否节约集约利用土地，有无擅自改变土地用途、擅自超越建设用地规划红线进行施工、擅自调整“容积率”等问题。二是项目征地拆迁情况。审查建设单位征地拆迁工作是否落实到位；是否存在不具备相应建设条件强行拆迁或违法建设；征地拆迁补偿资金是否及时、足额拨付给征迁实施单位；被征迁对象是否得到妥善安置；征地拆迁补偿资金管理使用是否规范，有关单位或个人有无利用虚假征地拆迁实物调查表、虚假征地补偿协议或虚假资产评估等资料，套取骗取征地拆迁补偿资金等。

八、基础设施和公用事业项目特许经营活动情况

近年来，随着投融资体制改革的推进，很多基础设施和公用事业项目采取BOT、BT或TOT等建设模式，为此涉及特许经营的问题。审计应重点关注：一是基础设施和公用事业项目特许经营可行性评估情况。主要审查项目实施机构是否委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估并完善特许经营项目实施方案；有关行政主管部门是否认真审查和批复。二是基础设施和公用事业项目特许经营协议签订和履行情况。主要审查项目实施机构是否与依法选定的特许经营者签订特许经营协议；特许经营协议是否规范；特许经营协议各方当事人是否遵循诚实信用原则，是否按照约定全面履行义务。三是实施机构对特许经营项目建设运营情况监测分析情况。主要审查项目实施机构是否根据特许经营协议定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，并会同有关部门进行绩效评价，按照协议约定价格或建立财政补贴调整机制，保障所提供公共产品或服务的质效等。