区域规划：塑造纽约都市的那些大规划

「选题人」

一个横跨纽约、新泽西和康涅狄格三州的区域规划协会（RPA）今年已满100岁，其倡导的理念就像一本美国城市规划正确与否的文集。John Surico在Bloomberg 上撰文，帮我们了解该协会为塑造纽约所做的努力以及城市未来面对的危机。

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纽约州长凯西·霍楚（Kathy Hochul）在她的第一个州情咨文中提出了她所描述的一个“大胆的想法”——“区际特快（Interborough Express）”（译者注：纽约市共分五个行政区），将一条14英里长的货运线转换为布鲁克林和皇后区之间新的公共交通连接。

如果建成，这条线路将填补该市公共交通地图上的一个重大空白。她指示纽约大都会交通局开始研究这个可能是二战以来对其系统进行的最大扩展。(几周后，报告显示是可行的）。

但这个大想法并不新鲜。二十五年前，区域规划协会（Regional Plan Association）——一个为横跨纽约、新泽西和康涅狄格部分地区的都市区制定城市规划理念的非营利性的民间组织——提出了所谓的“三区”（Triboro）（译者注：纽约市布鲁克林区、皇后区、史泰登岛和布朗克斯区拥有 660 万人口。这座城市拥有百年历史的以曼哈顿为中心的交通系统为他们中的许多人提供了很差的服务。）方案。霍楚的版本从RPA的方案中删除了布朗克斯区，但在其他方面几乎一字不差地采用了图像、车站和交通连接。

RPA支持的想法在霍楚的讲话中多次出现。新任州长支持将附属住宅单元合法化，提高新开发项目的容积率上限，来使得该地区更加密集，并建设更多面向交通的开发项目。她还称赞了期待已久的宾夕法尼亚车站的改造和哈德逊河下的新门户隧道。这些都是RPA的优先事项。

这个时机再合适不过了：2022年是RPA百年纪念日，RPA是美国历史最悠久的民间组织。对于这个拥有2400万人口、占美国GDP十分之一的三州地区来说，这个由规划者和倡导者组成的团队就像一个内部专家，指导着这个国家最大的大都市的发展轨迹。在几个关键时刻，RPA试图通过一系列的区域计划（一代人一次的区域增长的现场地图）和无数的小型出版物来谋划未来。他们以惊人的洞察力做到了这一点。

该组织现任主席汤姆·赖特(Tom Wright)说:“当我谈到RPA和它的历史时，每一份区域规划都是对该区域规划发布时期意义的反映和指导。”“他们在1929年、20世纪60年代末和70年代，然后是1996年定义了什么是区域规划。他们正在影响其他人对计划意义的看法。”

RPA的公报“蔓延的城市”面对的是迫在眉睫的郊区蔓延问题。

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RPA在曼哈顿下城办公室的墙壁和书架上摆放着纽约崛起后的各种史料：一张20世纪初曼哈顿的土地价值地图、一份1951年的长岛快速发展指南、20世纪90年代末的一张高架铁路的照片（现在被称为高线）。

RPA有30名员工，由纽约一个由科技、房地产、慈善和金融领域的重量级人物组成的董事会监督。资金从三州事务中一些熟悉的名字——优步、花旗集团、德勤——蜂拥而来。(迈克尔·布隆伯格(Michael Bloomberg)的慈善组织彭博慈善基金会(Bloomberg Philanthropies)是主要资助者;布隆伯格是彭博新闻(Bloomberg News)的母公司彭博资讯(Bloomberg LP)的创始人和多数股东。)虽然RPA没有官方权力，但它的影响是巨大的：董事会或工作人员在特伦顿、奥尔巴尼和哈特福德的市政厅或州议会中来回走动并不罕见。

这个组织的工作就像是一本关于美国城市规划的正确与错误的选集。RPA在20世纪20年代呼吁对公共交通进行投资，但也支持将有色人种社区一分为二的城市高速公路。它在20世纪60年代就警告了郊区扩张的影响，但忽视了种族主义红线的作用。直到最近，这个群体，就像规划实践本身一样，都是由白人男性主导的。

尽管如此，RPA的100年遗产继续影响着政策。随着气候变化和新冠疫情带来的另一个转折点，它的百年纪念提供了一个及时的机会，追溯美国城市规划最杰出团体的历史，看看它对未来的三州说了什么。

大都市的形成

直到20世纪初，美国才出现了“市政规划”的风潮，或像科学一样构建城市的发展；管理城市发展的责任主要由各州承担——这种紧张关系持续到今天，让许多人感到沮丧。

但是，工业化带来了工厂和新的交通形式，使城市能够延伸到其旧的边界之外。

“它源于美国进步思想的一股激流，”密歇根大学(University of Michigan)建筑与城市规划教授罗伯特·菲什曼(Robert Fishman)说，他写了大量关于这个时代的文章。“在精英阶层中出现了一场根本性的运动，为了实现内战以来惊人的经济生产力，社会需要更高程度的组织化。这对美国大都市来说尤为重要，因为它甚至已经超越了最大城市的边界。”

商人查尔斯·戴尔·诺顿(Charles Dyer Norton)说服他富有的同事们，纽约需要和他在中西部帮助煽动的一样的东西:《芝加哥计划》(Plan of Chicago)。《芝加哥计划》对当时正在兴起的“城市美丽运动”(City Beautiful movement)具有高度影响力。

“想想1898年到1920年纽约市发生了什么，”RPA主席赖特说。“有地铁的建设、哈德逊河隧道、非凡的经济和人口增长、埃利斯岛的移民。”

1898年，五个行政区的合并——赖特称之为“区域治理的一次试验”——为该地区带来了一个繁荣的新时代，“但它也为自己的毁灭埋下了种子。”

1923年的三州地区火车通勤时间图。

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20世纪初的城市问题听起来应该很熟悉：引起人们对疾病和拥挤恐惧的住房紧缩；获得清洁空气和水的机会不平等；交通系统受到旅行模式和技术变化的威胁。所有问题都需要区域协调。1921年，哈德逊河的海上通行权之争催生了美国第一个州际机构——纽约和新泽西港务局。“诺顿认识到，需要在更大的基础上进行规划。”赖特说。

因此，1922年，在罗素·塞奇基金会的支持下，纽约及其周边地区规划委员会举行了首次会议。与会者包括：当时的商务部长赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）、护理业先驱莉莲·瓦尔德（Lillian Wald）和未来会长的叔叔弗雷德里克·德拉诺（Frederic Delano）。七年后，《纽约及其周边地区的区域规划》出版。

这项工作被认为是城市规划的一个里程碑——这是第一次对整个地区而不仅仅是单个城市给予如此关注。它提出了一个区域高速公路、郊区快速交通路线和贸易水路的网络；它呼吁保护自然土地，建立新的公园，在新兴的火车线路周围进行开发，并扩大工业和商业的分区。

该计划还在当时的知名人士中引发了一场辩论，这场辩论至今仍在进行。批评家刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）在一篇评论中尖刻地认为，一个分散的、可步行的“花园城市”系统将比该计划所提倡的密集的城市核心更好。在一份出版物中，他写道：区域计划 “没有什么比在50英里范围内有序地稀释纽约更大胆的了”。

菲什曼称这是“大都市主义”与“区域主义”的争论。“芒福德和托马斯·亚当斯（Thomas Adams，该计划的负责人）有一个共同的敌人：基本上覆盖了整个地区的郊区扩张，讽刺的是，这正是将会发生的事情。”菲什曼说，“但他们在处理这个问题上有截然不同的方式。他们都错了，无论以什么方式。”

处于危机中的“美国城市”

建筑大师罗伯特·摩西（Robert Moses）因将第一个计划所设想的许多元素变为现实而受到赞扬，包括公共住房、公园和放射状道路。但是，摩西臭名昭著地拒绝了任何关于扩大公共交通的讨论——这是一个错失的机会，使该系统倒退了几十年。（他还推卸了对RPA的任何功劳）。

在接下来的几十年里，美国的城市生活发生了巨大的变化。现在买得起的汽车加速了郊区化；公共交通和主要铁路公司的财政受到了挤压；不断恶化的种族隔离现象引发了社会和民间的动荡。在主流社会中，规划已经失去了其平等主义的热情。

1939年，RPA反对罗伯特-摩西（Robert Moses）从炮台公园（Battery Park）到布鲁克林（Brooklyn）的建桥计划；他们的另一个想法，即隧道，在1951年完成。

1939年，RPA反对罗伯特·摩西（Robert Moses）从炮台公园到布鲁克林建桥的计划；他们的替代想法，即隧道，在1951年完成。

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但区域治理也有些许弹性。成立于1965年的纽约大都会运输署（New York Metropolitan Transportation Authority）获得了对三州交通运输的很大一部分控制权。同年，美国住房和城市发展部（HUD）的成立，前所未有地将城市与华盛顿联系在一起。

RPA的第二个计划是一个重大的突破。它不是一份单一的出版物，而是一系列规模较小的报告，在20世纪60年代期间发布，致力于解决那个时代的城市问题。虽然该组织的领导层仍保持着相同的肤色和性别，但有色人种和女性现在已成为咨询委员会的成员，这反映出规划中一个日益增长的趋势:社区参与。在那个时代，瑞秋·卡森（Rachel Carson）和简·雅各布斯（Jane Jacobs）等人的作品主导着规划师们的讨论。

“我们的目标是长期的。而且，在某些方面，它真的如期而至。”

“我们真的转向了环境问题。大学里的学生们提出了这些问题，所以这是一个非常重要的环境背景。”

Mapping the bowels of Midtown in the 1969 RPA report “Urban Design Manhattan.”

Courtesy of RPA

在1969年RPA的报告“曼哈顿城市设计”中，绘制了中城的管道图。

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推动第二个计划的是《争夺开放空间（Race for Open Space）》，这是RPA 1960年关于公共空间公平的报告，预示了今天的新冠时代的对话。它呼吁在牙买加、皇后区和新泽西州的纽瓦克建设一个更加步行街化的中城，并在交通枢纽周围增加发展——所有这些想法在几十年后都得到了支持。

“50年后的今天，当我们看到这些材料时，我们会说……打脸，”负责RPA藏品数字化的工作人员克里斯蒂娜·卡塔说。“所有这些，我们仍然在谈论发展、种族隔离、收入和种族不平等。我们有一份关于1970年代能源危机的真实能源消耗的报告。这些问题正在以非常有创意和有趣的方式进行探索。”

在20世纪70年代初，RPA开始了一项前所未有的规划实验——也许也是自那以后的事：一场名为“76年的选择“的全区运动，在联邦资金的支持下，让公众了解该地区面临的问题。报纸、电波和夜间新闻频道全是广告，有些是西班牙语的；举行了邻里论坛；参与者被鼓励阅读由RPA工作人员编写的平装书《如何拯救美国城市》。1973年，一系列电视直播的市政厅式纪录片甚至赢得了艾美奖。

《如何拯救美国城市》(How to Save America Urban)是一个令人毛骨悚然的时间胶囊，来自一个焦虑的时代。每一章都面对一个具体的问题：是否应该允许汽车进入曼哈顿的中央商务区（及是否有一天可以实现无车通行）；应该建设新的地铁线路，还是应该更好地维护旧的地铁线路；或者城市是否应该努力“提高”白领工作的技能，还是努力赢得蓝领工作。

宾西法尼亚大学历史学博士候选人克里斯蒂安·塔基莫（Kristian Taketomo）研究了“1976年的选择”，他说，该活动让RPA得以向那些被排除在之前讨论之外的人宣传其工作。PR和PSA的比例相等。本文为“规划师笔记”精选文章。但他补充说，就规模和概念而言，很难想象在今天的真相世界里还会有类似的运动。

他说：我们强调信息：让人们做出明智的决定，并进行明智的讨论，就像之前人们要么知道发生了什么，要么不知道发生了什么，而现在这不再如此二元化了。”

RPA在1976年追踪了不断下滑的地铁乘客量。

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开启脆弱的复苏

虽然“第二计划”所承载的崇高理想现在才被重新审视，但许多提案在20世纪80年代就失去了人们的关注，因为城市被“生活质量”问题所困扰——全国性的犯罪浪潮、紧缩的预算以及来自里根政府的少量援助。在纽约市，鲁迪·朱利安尼（Rudy Giuliani）以严厉打击犯罪的检察官而闻名，他为“打破窗户”的治安制度呐喊助威，以此作为补救措施。

对RPA来说，这是一个奇怪的时期。这个组织的预算很有限。RPA的卡塔（Kata）说：“我认为他们真的在纠结，‘好吧，我们的任务是什么？该地区如何才能最好地发展？’”

20世纪90年代出现了复苏的迹象：犯罪率下降，地铁服务改善，白领工作和居民回归。但该地区仍不太稳定。

“当时是一场真正的危机。郊区的无序扩张达到了顶峰，这是城市人口减少的另一面，而经济也在很大程度上处于变化之中。”鲍勃·亚罗（Bob Yaro）说，他在20世纪90年代是RPA的执行董事，后来担任总裁直到2014年。“该地区失去了数以百万计的制造业工作，而且还没有取代它们。这是一个转折点，就像我们现在的情况一样。这是一个浮让一些伟大想法浮出水面的机会。"

1968年RPA提出的关于时代广场步行街的建议——这个想法在2009年实现了。

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1996年发布的第三个计划考虑到了商界，为该地区制定了1500亿美元的投资计划，以维持该地区缓慢复苏的势头。这份题为“面临风险的地区”的报告提出了后来被称为“可持续发展支柱”的内容：经济、公平和环境。这是朱利安尼式的生活质量关注的一个更有力的——“宜居性”一词浮现在我的脑海——但也呼吁以一种几十年来从未见过的方式在该地区大力发展。

最重要的是：将就业增长带回曼哈顿。把废弃的总督岛(Governors Island)和布鲁克林-皇后区(Brooklyn-Queens)海滨等地方变成城市公园。投资一些大型交通项目，比如长期停滞的第二大道地铁(Second Avenue Subway)、扩建的通勤铁路东侧通道(East Side Access)，以及通往远西区(Far West Side)的地铁扩建工程，在那里建设一个新社区。然后通过一种当时很新颖的方式来承担费用——交通税。

“这是1996年，伦敦和斯德哥尔摩都没有交通拥堵费。这些大型项目没有资金，也没有什么真正的进展。”“但除非有更大的能力通过公共交通将更多的人运送到该地区的核心地区，否则你什么也做不了。我们需要这样做。”

处于前线的城市

“三期计划”的许多建议后来都变成了现实。那个新的远西区社区变成了哈德逊广场（Hudson Yards），当时是美国最大的房地产开发项目，地铁7号线在下面轰隆作响。第二大道地铁的前三个车站于2017年开放，下一阶段正在推进。东城通道项目将于今年晚些时候生效，而拥堵收费将于明年生效。

"我们的目标是长期的，"赖特说。"从某些方面来说，它确实在按计划进行。"

1999年在西区高架线焕然一新成为高线公园前拍摄的其杂草丛生的照片。

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本组织今天正处于其第四个计划的行动阶段，该计划于2017年发布。其中的61项建议横跨四个类别：健康、繁荣、可持续性和公平。这些建议回应了当前规划中更多的讨论，如重新考虑RPA曾经呼吁的许多高速公路，但也促进了一些备受批评的项目，如通往拉瓜迪亚机场的空中列车和布鲁克林-皇后区连接线有轨电车（前者已经破灭，后者则被搁置。）。大多数项目仍在进行中。

本着第二个计划的精神，再次寻求社区的投入。活动在当地团体和工作人员之间更加紧密地联系在一起，他们现在看起来更像该地区本身。但卡塔说，要找到公平和包容的正确方法，“总是要费一番周折”。

第四项计划也必须不断演变以应对新的问题。RPA在疫情的第三年开始时迎来了它的百年诞辰；经济复苏时断时续，并且不太平衡。犯罪率的飙升使生活质量问题再次成为人们关注的焦点。远程工作使市中心的办公室和郊区的通勤列车空了出来。熟悉的问题以新的紧迫性重复出现：这座城市正在灭亡吗？它值得拯救吗？

RPA已经听到了这一切。

“日益拥挤、住房不达标、公共卫生和污染这些问题让每一代人都必须制定一套政策和建议来应对这些挑战，并使它们得到控制。”鲍勃·亚罗说。“他们从来不会被打倒在地。它们永远不会消失。但它们肯定是可以减轻和改善的。这是RPA的工作。”

笔记碎碎念：

一个横跨纽约、新泽西和康涅狄格三州的区域规划协会今年已满100岁，其倡导的理念就像一本美国城市规划正确与否的文集。John Surico在Bloomberg 上撰文，帮我们了解该协会为塑造纽约所做的努力以及城市未来面对的危机。

■ 来源： 沪港发展联合研究所

■ 编辑： 规划师笔记