工程总承包由于包含了设计、采购、施工，招标的重要性更强，招标的要求更高、难度更大，因此在工程总承包招标中应充分了解项目的特点，认真细致地做好招标准备。本文从投标人资格、招标控制价合理编制、招标工期的合理性、发包人要求的编写、合同价格形式、进度款支付等方面对招标文件编制注意事项进行探讨，并介绍了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》对编制工程总承包招标文件的影响，可供其他项目编制工程总承包招标文件借鉴、参考。
工程总承包已经在中国走过了30多年的探索发展之路，从1984年9月开始推行工程总承包，到2012年1月10日印发《简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件》（发改法规〔2011〕3018号，以下简称“标准招标文件”），再到2016年5月20日住房和城乡建设部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号，以下简称“93号文”）。国家政策层面不断要求加快推行工程总承包模式。但与传统的施工承包模式相比，工程总承包模式至今在认识和实践上仍有许多值得探讨的地方，尤其在建筑、市政等领域，一方面需要有关政府部门积极推动，另一方面还存在现行政策不能满足市场发展需要、企业工程总承包功能不够成熟等问题。
2017年至今，温州市区几个公共资源交易服务平台上发布工程总承包项目招标公告近100个，主要类型有房建项目、综合整治提升项目、装修改造项目、场地治理、市政道路工程、景观亮化等。笔者对极个别典型项目案例进行标后的回访，结合原招标文件进行分析。
一、现阶段工程总承包招标文件编制情况
（一）招标文件编制依据
“标准招标文件”已涵盖了合同条件，目前编制招标文件均以此为范本。2016年3月23日浙江省住房和城乡建设厅发布《关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见》（浙建〔2016〕5号），2017年12月份又印发了《浙江省工程总承包计价规则（试行）》（以下简称“规则”），以这两个文件作为现阶段浙江省工程总承包招标项目标文编制的指导依据。
（二）影响招标文件编制的几个关键要素
1．投标人的资格
国家和浙江省的文件基本都规定，工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。从调研的几个项目来看，有以设计牵头的联合体工程总承包人，有施工牵头的联合体工程总承包人，也有同时具备设计和施工能力的工程总承包人。
以设计牵头的联合体工程总承包人合作模式基本有以下两种。第一种模式，是设计单位获得除设计费外另加几个点的管理费，与施工单位绑定合作关系。现场设计单位派驻设计负责人、设计管理人等，施工单位还是按传统模式进行现场管理，设计与施工方以比较独立的方式工作，双方的合作方式对造价成本的控制没有一定的激励机制，因此设计优化和合理化建议的提出积极性不高，融合度不高。第二种模式是设计单位获得合同后，将施工内容通过一定的竞争机制分包给施工单位或项目经理。这种模式设计单位承担的风险相对比较大，虽然在分包过程中可以约定将部分风险转嫁给施工单位，但是目前大部分设计企业缺乏施工现场管理经验，或者企业内部刚组建施工现场管理人员，对工程总承包管理还处在初步探索阶段，对施工组织、施工工艺及施工的控制缺乏经验，因此承担的风险相对较大。
以施工牵头的联合体工程总承包人，基本上只是寻求设计合作团队，合理分配利益，激发设计优化的积极性。
作为联合体工程总承包人，最关键的是如何确定“牵头人”、如何“融合”、如何“全过程管理”、如何“控制风险”。以上这些在招标文件编制时一般都不会考虑中标后的联合体工程总承包人的合作模型是否会影响工程的进度、投资。
2．招标控制价合理编制
93号文规定，工程总承包项目的发包阶段可以在可行性研究阶段、方案设计阶段或初步设计阶段进行，不同的阶段对投资限额的确定存在很大的浮动。
笔者翻阅了大多数的招标文件，总结发现在可行性研究阶段发包时招标控制价就是发包人的心里估算价格，在方案阶段或初步设计阶段，招标控制价就按投资估算（概算）执行，没有经过市场分析或与发包人要求等关键性因素进行匹配。
在招标控制价组成上与发包合同范围也存在不一致，如一些项目带详细勘察，其控制价中勘察费就没有考虑，或者总承包管理费没有考虑或没有单独考虑。
3．招标工期的合理性
工程总承包的工期包含了勘察、设计、采购、施工或者试运行期间全部工期，而招标时只有施工工期执行《建筑安装工程工期定额（TY01-89-2016）》，其他工期没有参考依据，有些项目可能会综合考虑其他内容的工期，有些项目可能只按定额工期执行，甚至有些项目在施工定额工期基础上下浮动到招标人的目标工期。其工期的合理性直接影响到合同工期的执行。
如某高新技术产业园区工程总承包项目，打造以智能锁具、眼镜行业为主导产业，产城融合、创新要素、功能齐全的高新技术产业园，地上计入容积率建筑面积不小于129423.58平方米，8栋多层厂房、1栋高层研发中心及一栋高层宿舍楼，为装配式钢结构体，无地下室。拦标价21524万元，其招标工期为150日历天。目前施工工期已近2年，还未完工。
招标工期150天，包含了勘察设计工作、设计图纸审查、审批工作、土建施工和装配式钢结构制作安装、室外附属等专业，是否合理有待研究。
4．发包人要求的编写
招标时，发包人要求如何编写，谁来编写是一个问题。“标准招标文件”虽然给出了发包人编写的大纲性要点，但是每个项目的发包情况不同，发包人需求不同，或者使用单位需求不同，都会作出不同的约定，则这些需求的合理性和可执行性由谁来论证就成为问题。笔者调研的几个项目中，部分招标文件是照抄一段项目可行性研究报告的内容，也有部分招标文件照抄一大段初步设计说明。
某村旅融合工程的项目发包人要求写了“项目区域位置”“项目建设地点”“项目现状”“项目建设方案（含项目总体规划、建设内容与规模、项目建设规划）”“工程投资估算表”，完全是可行性研究报告中的内容。具体的实施范围边界未描述清楚，现在双方执行合同中出现比较多的争议，不断在协调中。比如发包范围边界不清晰，红线范围内因政策性原因拆了原有建筑后，无法满足发包人要求规定的面积，需要新建1.8万平方米建筑，这是否在原合同承包范围内，是否属于变更增加内容等都有待商榷。
5．合同价格形式
根据工程总承包国际通行规则、国内工程总承包相关文件和推广工程总承包模式的出发点，工程总承包建设项目应按照中标报价实行固定总价结算。
浙江省“规则”文件明确规定，建设单位和工程总承包企业应根据中标价格确定合同价款。工程总承包企业按工程总承包招标项目清单的要求所报的价格清单是合同文件的组成部分。
工程总承包合同宜采用总价包干的固定总价合同形式，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，一般不予调整。
笔者在调研的几个项目中，合同的价格形式五花八门。
第一种，约定为“总价合同”。某村旅融合工程招标文件的报价要求里约定为“本项目采用总价合同的方式进行发包。招标范围内由于非发包人修改方案等原因(如投标报价的缺漏项、设计错误、设计不满足招标文件等)造成的费用增加，一律不得调整。”而在标文须知前附表其他事项里约定“在施工图设计确定后，由招标人根据施工图按照现行的计价依据（2010 定额）及2017 年6 月份信息价（如采用的材料信息价没有，其材料价格按市场询价计入）重新编制工程预算造价，并下浮11.5%后作为今后财政或审计结算的造价依据，该下浮后的造价为‘A’，投标报价为‘B’。A 必须与B 一致，若不一致，则按以下方式处理：①A ? A 后的差额。②A>B 的，除招标人变更外，视为投标人的优惠措施，价格不予增加。”
此合同价格形式，工程总承包人的设计优化和合理化建议就不可能提出，工程总承包人甚至在施工过程中，尽量把工程结算造价做足，造成投资浪费。
采用此合同价格形式，发包人要求变更设计增加造价纳入合同总价后超过A值是否可以也存在争议，如不可以则变更无法落实，如可以则A值也失去限价控制意义。
第二种，全费用固定单价合同。某8个亿的安置房项目，招标文件约定本项目采用全费用固定单价的方式进行报价。签约合同价=固定单价×估算地上计容建筑面积［结算时计容建筑面积按实调整，以按《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T 50353-2013）计算的实际地上计容建筑面积为准］。投标人投标单价须包括招标文件要求的所有工作内容，包括前期勘察、设计、工程造价以及验收、测绘、室内空气检测及其他各项费用等一切成本和费用。招标时要求投标综合单价不得超过4099元/平方米。
采用此合同价格形式针对比较容易标准化的安置房貌似比较合理，大部分上市房地产企业都是采用单方指标做投资控制。但在此项目中，地下室面积因设计标准调整的原因增加约6000万元的造价，双方在另行协商过程中，碰到争议比较大的是费用定性和定量问题。
6.进度款支付
市场上进度款的支付也有几种方式，有按月完成工程量支付，也有按节点支付。
某8个亿的安置房项目，进度款按形象进度分段进行支付，办理施工许可证后10天内支付合同价款的10%，±0.000以下完成后10天内支付合同价款20%的工程款，主体工程全部封顶后10天内支付合同价款20%的工程款，待承包人完成合同约定施工内容，具备预验收条件支付至合同价款的80%。通过工程竣工验收，提交应归档的全部技术文件资料并办理竣工结算后，付至工程施工结算价的97.5%，余款2.5%作为工程质量保修金，在责任缺陷期满2年后退还（不计息）。
分析以上支付情况，可以看出有三个不合理情况。第一，前期预付款拿了8000万元，±0.000以下完成后累计拿了24000万元，然后这个项目因为政策性原因地下室面积增加1万平方米，这个增加的造价不在支付合同价款内，对承包人垫资造成压力 ；第二，第三次支付合同价款在主体全部封顶时，它与第二阶段的付款间隔时间长达1年，对承包人垫资造成压力；第三，封顶后到装修室外附属部分完成，具备预验收条件，时间间隔过长，金额为30%过大，对承包人垫资也造成压力。如此不合理的付款方式在投标人报价时势必将资金风险纳入报价因素。
同时，该项目还约定发包人逾期支付工程进度款按每日支付违约金为千分之一，且不设最高限额，对于政府项目来说，发生索赔概率太大。
二、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》发布对工程总承包招标文件的编制意义
长期以来，由于法规政策不完善，导致市场主体在参与工程总承包项目招标投标、合同履行等过程中存在诸多的不确定性，无法满足工程总承包发展的要求。2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号，以下简称“管理办法”)，本次发布的“管理办法”对房屋建筑和市政基础项目工程总承包活动中的总承包方式、发包条件、项目招标要求、工程总承包单位的资质条件、项目投标主体的范围、项目中的风险分担、总承包单位的安全责任等内容进行了明确。
（一）明确工程总承包的发包阶段
“管理办法”明确采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。在工程总承包发包方式及招标文件编制上，完善了工程总承包项目招标文件的主要内容和招标人应在招标前完成前期工作的要求，有利于后期的合同顺利实施，减少变更和争议。
在“管理办法”发布之前，很多工程总承包发包放在可行性研究阶段或者方案阶段，尤其是一些综合整治工程，前期可行性方案研究不够透彻，投资估算不够全面，以至于发包人要求无法约定完善，在合同阶段造成合同价格无法控制。
比如笔者回访的某村旅融合工程总承包招标项目，在可行性研究批复后开始发包，某村旅项目现状建筑和新建建筑的范围边界不清晰，原招标文件对发包范围描述为“某村旅融合工程一期设计与施工总承包, 从本工程建设范围内的设计直至工程竣工并投入使用及缺陷责任期的技术服务与缺陷修复、保修期的保修工作”。发包人要求的提出不清晰不明确，招标控制价按可行性研究报告估算投资确定，招标工期的合理性欠分析。在合同实施过程中，发生了因老建筑的拆除、功能面积的减少而新建的1.8万平方米建筑，致使双方争议的焦点为新建项目是否在原合同承包范围内，是否属于变更增加内容。
（二）规范投标人资格条件
“管理办法”明确工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。强调应具备相应的设计和施工资质，有利于设计与施工的深度融合，并对设计施工资质相互申请作出了鼓励和引导。
在“管理办法”发布之前，工程总承包项目发包时投标人资格条件有采用设计或施工资质的，也有采用同时具备设计和施工资质，并接受联合体投标的。从笔者回访的几个项目来看，设计与施工单位的融合度不够，设计单位缺乏现场安全管理意识和现场管理经验，施工单位缺乏设计管理意识，即缺乏设计变更后造价控制和优化设计经验。
因此，该“管理办法”将投标人明确为“同时具备或组成联合体”，鼓励设计单位申请施工资质，鼓励施工单位申请设计资质，有利于促进设计与施工的深度融合，培育工程总承包企业。
（三）规范合同价格形式
“管理办法”明确企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。
在“管理办法”发布之前，全国各地对工程总承包合同价格形式约定形形色色，有全费用单价合同、报价总价限额内按时结算合同、总价合同、费率合同等，价格形式不同，甲乙双方的风险分担范围和责任约定不同，则进度款支付困难，施工单位垫资高，结算时争议不断，造成合同实施不顺利。“管理办法”规范了合同价格形式，区分了政府投资项目和企业投资项目，可以根据项目实际情况采取适宜的计价方式，同时强调总价合同，除合同约定可以调整的情形之外，合同总价一般不调整，符合国际惯例，也明确了风险分担合理范围，有利于合同顺利实施。
三、经验总结及建议
招标文件的编制是一项比较复杂的工作，编制质量的好坏直接影响招标活动的成败和工程项目后期的实施。因此，在编制工程施工招标文件过程中要把握以下几点：
（一）投标人资格合理约定
工程总承包企业的基本条件应当具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，其次是考虑是否需要约定具有合同履行能力，如类似业绩要求，再去考虑对联合体组建的一些要求和限制，如牵头人、成员数等内容。
（二）合理编制招标控制价和招标工期
招标控制价的编制应与发包内容和范围、发包人要求、材料品牌及技术参数要求等相匹配。确定招标工期时应考虑图纸审批或图纸审查的时间除外，同时也要考虑可执行性。
（三）发包人要求编制可执行
作为工程总承包项目，发包人要求是整个合同的关键，是项目验收的标准性条件。在通用合同构成顺序中优先于承包人建议书。因此发包人要求编制的合理性、可执行性就非常重要，甚至要考虑项目合同风险管控等。
（四）合同价格形式的合理确定及风险分配
不同的项目情况适应不同的合同价格形式，不管采用哪种，在招标文件编制时，应多考虑合同价格风险范围的约定，风险范围外的价格如何调整等情况。
（五）进度款支付约定合理
合同进度款的支付包含了设计费支付、工程费支付及其他费用支付，支付比例应该合理，支付期跨度不宜过大，不宜造成工程总承包人的资金压力，同时需约定变更价款的同期支付以及发包人逾期支付违约金的合理约定。
（六）工程总承包项目应及时配备全过程造价管理
工程总承包项目合同执行过程中，发包人自身能力情况强弱不均，部分发包人达不到合同管理能力，部分国有集团公司管理模式传统固化，多头管理影响合同管理效率，把合同过程中的管理风险滞后到结算审计阶段，导致合同争议扩大，因此有条件的项目在招标时就应引入全过程造价管理单位，在合同条款中给予全过程造价管理单位授权范围，提高合同管理效率。
END
