受访/王家卓  访问/欧爱萍  编辑/杨溪

7月20日郑州特大暴雨后城市内涝的触目惊心、人员财产的损失惨重，再次让人们聚焦城市内涝问题。毕竟北京“7·21”暴雨的惨痛记忆仍历历在目，郑州市在内涝治理方面也做了一些工作，何以仍无法避免这样严重的内涝？如何避免城市近郊水库在暴雨来临时成为雪上加霜的危险因素？需要从此次郑州严重内涝灾害中吸取哪些教训……

 

针对上述问题，腾讯新闻“原子智库”对话中规院（北京）规划设计公司生态市政院院长王家卓。他认为，郑州此次量级的降雨（超过200毫米/小时），如果发生在内涝治理水平卓著的东京，也会造成重大灾害——东京正常能够应对的降雨也只是55毫米/小时。

 

王家卓指出，城市内涝问题与过去认识有关，和发展阶段有关，现在治理起来，不仅要钱，也要时间——人口仅700多万人的香港，为了解决洪涝问题，从1989年以来就投入了近300亿港币，未来还计划再投入300亿港币。

 

王家卓还强调，无论是多好的排水设施，多高的设防标准，在很长的时间来看，都会有超出这个标准的时候。 从这次郑州雨灾中最需要警醒的一点是：要高度关注城市应急管理，认真做好预案，及时准确发布预警信息，科学引导民众避险。

最需警醒： 采取综合措施应对暴雨，
超出设施设防标准的时候就只能靠应急了

原子智库： 郑州的大雨灾害让人非常揪心，也让城市内涝的问题再次被关注，为何城市内涝问题一再出现？其主要原因有哪些？

王家卓： 首先要说，郑州这次的城市内涝，跟别的地方不一样，这不是一般的内涝：一般城市内涝都是由于大的降雨造成的——降雨达到1小时30-50毫米，就有可能造成城市内涝；郑州这次内涝，实际上是由非常极端的气象事件造成——最大1小时降雨已经超200毫米。这远远超出了其城市排水基础设施所能应对的水平。郑州排水防涝的设防标准是“50年一遇”——一小时不超过84毫米降雨，需要注意的是，这还是标准，是要在未来十几年内达到的水平。但这次降雨量达到一小时200多毫米。郑州一年的降雨量才600多毫米，等于这次一个小时就下了将近一年降雨量的三分之一。

目前，大城市的降雨记录里，没有一小时超过200毫米的。包括海口、南宁、广州、深圳等年降雨量比较多的城市，也没有发生过这么大的降雨。所以，郑州这次内涝，主要原因还是极端天气事件。这样的降雨量，放在哪里——新加坡、东京、纽约、巴黎、伦敦——都会发生洪涝灾害，而且都会很严重。因为没有一个城市可以说能够防这么大的降雨。东京的内涝治理水平，一般被认为较高，目前东京正常能够应对多大的降雨呢？55毫米/小时，超过这个标准的就只能靠应急避难了。所以,郑州此次量级的降雨如果发生在东京，他应对起来也会有问题，因为远远超出它的（设防）标准。

原子智库： 进入汛期以来，不止郑州，其他一些城市也发生过内涝，是不是跟城市规划和建设还是有些关系？

王家卓： 城市内涝有很多原因：有城市原来基础设施的问题，也有自然生态空间格局保护不够的问题——过多地破坏了原来的自然生态空间格局，水系低洼地被侵占；还有发展过程中城市过度硬化、排水防涝设施建设标准不高、城市竖向不太合理、排水设施运行维护不当等问题。 但这说的都是一般普遍情况，不能解释郑州这次洪涝灾害，郑州这次主要还是极端天气因素导致。

郑州此次降雨，突破了国内城市雨量站的单小时降雨记录。 城市排水管网最怕什么？最怕小时降雨量大的这种强降雨，郑州这次正是这种降雨。要是200毫米降雨是细雨长流的方式在24小时持续下下来，问题绝对不会这么严重，但是1小时下下来，就会有严重问题。因为管网短时间排不走这么大的降雨量——通常情况下，城市管网每小时可能应对30-50毫米的降雨，1小时200多毫米的降雨，世界上任何一个国家任何一个城市的管网都应对不了。所以我们看到路上到处都是水，河道也满了，即使管网标准很高，这种情况下也不行，排进河道还会再灌进来。

原子智库： 这次雨灾，对城市的地下空间规划建设，提出了哪些反思？

王家卓： 地下空间的开发，比如地下停车库、地下商场等，跟城市内涝的形成关系不大。但是在发生特大暴雨的时候，地下空间往往是容易受灾的比较脆弱的地方。

比如2007年济南“7·18”特大暴雨，就是暴雨灌进地下商场，造成30多人遇难。这次郑州地铁也出现了险情。另外，很多地下车库入车口的设防标准不是很高，积水稍微深一些，就有可能灌进去，而且只要一旦越过坎，它就会持续往里灌。

从这次雨灾中，需要警醒的一点就是：对于地下空间这种相对比较脆弱的地方，要特别注意防范洪涝灾害和提高排水防涝标准。

实际上，我国新修订的《室外排水设计规范》，对过街通道等类似地方都提出了更高的标准。比如，一般的管网需要能应对“3年一遇”的降雨，对于大城市和特大城市的地下通道设计标准就要达到30-50年一遇。当然，即使是按照30-50年一遇来设计地下通道，这次郑州特大暴雨中依然是无能为力，因为降雨已经远超百年一遇。

此外，对这些地方的应急管理也要加强。因为它跟地面不一样，一旦灌下去，水会来得非常迅猛，人逃生的难度会很大。

特别值得关注的还有地铁。 地铁是在地面下运行，正常情况下是没有问题的，一般地铁站入口也比较高，而且地铁口一般还有一些沙袋和防洪挡板，万一遇到大雨可以挡一挡。但郑州这次由于雨实在太大了，水涨的太快，灌进去了，这还是很危险的。

所以，在面对这种特大暴雨时，普通民众尽可能呆在家里，不要出门。如果发现暴雨特别大，积水严重，一层的居民甚至需要往二层甚至更高处转移。万一需要短时间外出，也不要贸然涉水。

原子智库： 很多城市周边都建有水库，如何避免这些水库成为暴雨中加剧水情、险情的因素？

王家卓： 城市周边水库，有些是饮用水源地，有些并不一定是饮用水源地——有一些中小型水库，不是饮用水源地，承担着灌溉等其他功能。

正常情况下，水库发挥着多种功能，既能蓄水、满足灌溉饮用的需求，同时也承担着调蓄等其他功能。 按照防汛调度要求，水库在汛期、尤其是到了七八月份，尽可能的低水位运行，事先要腾退出调蓄库容，这样对灾害有应对空间。 如果水库持续保持高水位运行，平时也舍不得放水，不仅导致城市很多河道是干涸的，河道景观生态没有保障，更会导致下游大雨时上游还要泄洪。所以，水库的科学调度和管理非常重要，尤其到了汛期，应该保持低水位运行。

第二，要加强对气象降雨信息的预判。 在得知要发生特大降雨之前，提前泄洪放水、腾退库容，要加强联合调度，尽量避免降雨开始之后下游已经面临较大压力的时候上游还要泄洪，那就会导致下游雪上加霜。 上游如果处理得当，还可以对下游的水位起到减缓作用，起到很好的调蓄作用。

中国香港为了应对内涝，花了近300亿，
但是也应对不了郑州的这次暴雨

原子智库： 2012年北京的“7·21”特大暴雨仍然让人记忆尤深，也引发了一波对于城市“里子”工程的讨论，各大城市也开始重视排水防涝能力建设。9年过去了，据你的了解，目前城市相关工程建设效果如何？

王家卓： “7·21”特大暴雨之后，应该说大家对于城市内涝的认识和重视逐渐加强，国家也发布了相应的文件，推进城市排水防涝设施建设，各地也编制了规划、做了一些工作。

但是治理城市内涝这个事情，要用发展、辩证的眼光去看： 内涝问题实际上是一个城市发展的阶段性产物。 过去，我们的主要任务是满足人民群众日益增长的物质文化需要，简而言之，就是要解决全中国人民吃饱穿暖的问题，在那个阶段，确实存在“重地上、轻地下”的问题。我们国家的经济社会发展到现在，人均GDP已经超过1万美元了，60%以上的人都住在了城市里，这个时候大家对于宜居、安全的要求越来越高，城市内涝成为这个阶段必须要面对的问题。

如果用发展的眼光去看，一般的城市内涝问题（不包括这次郑州洪涝灾害）实际上是过去开发建设过程中留下来的问题：在过去的发展建设中，把河、湖、湿地给侵占了，给低洼的地方都开发建设了，这些地方本来应该给水留出来的，但我们没有意识到它这么重要，没有给水留出足够的空间来。

再比如包括城市排水设施在内的很多地下基础设施，本来应该高标准建设，但过去没有那么丰厚的财力，只能按照较低的标准建设。到现在，这些设施已经埋在地底下了，要想提高标准，绝非一朝一夕之功。因为不可能把城市全部翻一遍、把路全部挖开。雨水管网尤其麻烦，因为雨水管尺寸相对非常大，要重建也不一定有那么多空间——地下毕竟还有供水、再生水、污水、电力、电信、燃气、供热等各种管线。再加上解决这些问题也不只是更换管网就能解决的，还需要对雨水进行源头减量，蓄排削峰等综合措施，才能达到较高的内涝治理标准。这里所谓的较高的内涝治理标准，也就是20-50年一遇，部分特大城市经过较长时间的努力，有可能能达到100年一遇的内涝防治标准。所以，解决这个问题，需要一定的时间。不可能今天重视了，明天就解决了。

同时需要特别强调的是，我们能做的只能是降低内涝发生的频率，比如100年一遇的内涝就是1%的频率。 即使我们不惜经济代价，把内涝防治标准做到1000年一遇（实际上世界上没有那个城市会这样做），但是这时候也只是把内涝发生的概率降低到1/1000，在长时间序列中来看，依然有可能发生超越这个小概率的事件，也就是发生超过1000年一遇的降雨。

历史上，中国香港内涝也很严重。中国香港解决内涝问题，700多万人的香港，从1989年到现在，为了解决洪涝问题，花费了近300亿港币，取得的成效是将1995年时90个水浸黑点减少到2020年的5个。 为了进一步提高香港应对洪涝灾害的能力，香港还需要上马一大批项目，目前处于规划、设计和建设中的项目高达300亿港币。 为了达到50-200年一遇的洪涝应对能力（香港市区排水干渠系统按照200年一遇设计，市区排水支渠系统按照50年一遇设计），香港人均要花费8000港币，而且香港的地形其实还是有利于排水。按照这个标准简单估算一下就会发现，这不是一个小数目。而且即使有钱，也需要时间去实施这些工程。

当前我国也正在大力推进城市内涝治理。今年发布的国办11号文件提出，到2025年各城市历史上严重的内涝积水点都要消除，城市内涝治理取得显著进展。到2035年，要基本达到城市内涝的设防标准。 类似郑州这样的城市，应该在2035年达到“50年一遇”的标准，这个标准换算成小时降雨，大概是84毫米，在此我们再次对比一下这次郑州的小时最大降雨量:201.9毫米。用我们现有的，包括未来即将建设的排水系统来应对郑州这次特大降雨，用网上一句形象的话说，那就是用穿着防弹衣去防导弹，根本防不了，因为早就超出了这个系统的设计标准。

原子智库： 除了您刚刚说的泵站和管线，内涝一般还有哪些解决方案？

王家卓： 解决应对城市内涝，只靠管网和泵站是远远不够的，我国的内涝防治的工程体系，包括“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”这四段。 通过这些综合措施——源头的雨水减量，排水管网、泵站，加上城市河道、调蓄，可以有效应对设防标准以内的降雨。再超过这个标准，就进入第四段——超标应急阶段，这次郑州“7.20”特大暴雨就是处于这一阶段，必须靠应急管理来应对。

原子智库： 一直以来，“海绵城市”被寄于厚望，希望通过海绵城市建设，雨水能够有效排出，减少积水甚至内涝。 2015至2016年，国家曾先后选中两批海绵城市试点。郑州在2016年成为河南省“海绵城市”建设试点。如今5年多已过，不止是郑州，其他一些地方也依旧存在下雨“看海”的现象。“海绵城市”的主要原理是什么？是否真的能解决城市内涝问题？

王家卓： “海绵城市”最早是在2013年12月12号中央城镇化工作会议上由习近平总书记提出的：他指出，在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来,优先考虑更多利用自然力量排水,建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。

从全球来看，并不只有中国在做这一块。比如日本东京也在做，只是名字不一样，叫“雨水流出抑制”。美国、韩国、芬兰、德国、新加坡，也都有这个概念。

 

“海绵城市”从过去有了水就排，变成现在“渗、滞、蓄、净、用、排”一体化措施， 这是很好的治水理念，体现了生态优先，系统治理的思路 ， 也是和发达国家先进接轨的中国解决方案。 但是我们历史发展的欠账很多，有了先进的新理念，并不等于问题马上就解决了。

2015、2016年，国家启动了两批海绵城市试点，就是让大家摸着石头过河，探索一些可推广可复制的经验。根据“十四五”规划和国办相关文件的要求，全国各城市正在推进海绵城市建设。

当然，“海绵城市”做了5年，一些地方依旧存在“城市看海”的问题，其实也很好理解，这不正好说好我们还应该持续推进海绵城市建设吗？举个形象的例子：一个人有三天没吃饭，今天就吃了一个面包，说没吃饱，能说面包没有用吗？可能再吃3个、5个面包，就饱了，我们能不能说，你吃了一个面包没吃饱，所以面包没有用？海绵城市做了有效果，但是也不是可以防范郑州这次特大暴雨的。而且也只能是做了才有用。比如北京在通州推进了海绵城市建设，有一块面积达标了，这块达标的面积能保障海淀不内涝吗？显然不行。

所以，只能说从过去的经验看，做了“海绵”会有改善——注意是“改善”、是减少内涝灾害发生的频率，不是说彻底解决 ——比如原来是每年都发生或者两年发生一次内涝，现在变成10年甚至20年发生一次——不能说能够杜绝、保证永远不发生，只能说减少内涝发生的频率。另外，建设海绵城市还可以适度降低洪涝灾害发生时的损失。

要注意的是，“海绵城市”和大家想象中的吸水的“海绵”并不是一回事情，和美国的低影响开发也不是一回事情。 我国的海绵城市并不仅仅包括雨水花园、透水砖，绿色屋顶这些源头减排设施，还包括管网、泵站、调蓄、河湖水系等，这些合起来叫“海绵城市”——形象说叫“蓝、绿、灰”结合，蓝色代表水体，调蓄的空间；绿色就是透水铺装、绿色屋顶、下沉绿地；灰就是排水管网、泵站 。理解了什么是“海绵城市”，就理解它能不能解决城市内涝的问题。海绵城市确实是要“解决”城市内涝问题，但是这个解决是带引号的，因为这个“解决”是有边界，有标准的，并不是发生多大的降雨都能解决，所以这个“解决”不能理解成杜绝，永久解决，彻底解决。

这种“蓝绿灰”相结合的“海绵城市”，要解决的内涝设防标准，是10年、20年或者最高50-100年一遇，不是给500年、1000年一遇的降雨来设计的。

原子智库： 您刚提到，国际上也有很多国家、城市在建设“海绵城市”，目前建设比较领先的城市，对于这种强降雨的应对能力最高能达到什么水平？

王家卓： 刚才提过，各国都在考虑暴雨管理的问题。不少国家都给出了自己的解决方案，各国给这种解决方案取的名字不一样，但是方法上有相似之处，基本都是源头优先，辅以管网泵站等灰色设施，以及调蓄设施，来综合应对内涝。以东京为例，因为东京是个亚洲城市，而且城市开发密度比较高，跟中国很多城市比较像。东京的排水防涝，也跟中国非常像，也是通过源头+管网+调蓄这些综合措施。它有几段：第一段叫 流域对策 ——就是源头的雨水减量，措施包括雨水滞留、渗透、调蓄等。在东京都23区范围内，大于500平米的开发建设行为，都要对雨水进行源头控制，控制标准高达每公顷用地500～950立方米。这是强制性要求，必须实施。

 

第二段就是 管网 ，日本人叫下水道。东京也在提升下水道排水能力，他们的标准是要做到50毫米/小时。第三段是调蓄等其他措施。东京目前是这三段合起来能够应对55毫米/小时的降雨。发生超过这三段能够应对的降雨怎么办？这时候就需要启动应急，东京叫应急避难。

东京现在基本上能做到55毫米/小时的降雨没有问题。 根据2007年修订的暴雨应对对策，东京的目标是到2037年达到应对75毫米/小时的降雨——就是“20年一遇”的降雨。东京年降雨量大约1529毫米，郑州一年降雨量632毫米，他的降雨量比郑州大多了，也只能到2037年才能应对75毫米/小时的降雨，而郑州这次最大降雨强度几乎是这个数据的3倍。

数字技术介入城市治理及防涝

原子智库： 我国每年城镇化率还在以1%左右的速度增加，每年新增的城市建设用地也很多，新城规划中其实可以更好地做好排水规划，但貌似这次郑州新城区受灾的程度并不亚于老城区。何以出现这种现象？新建城区如何从规划阶段就做好对内涝的防范？

王家卓： 新区确实应该有跟老区有不同的做法。在规划建设新区时，应从几个方面入手：

第一，合理选址，尽量避免选择非常低洼的地方。

第二，城市建设中应该尊重自然本体、“梳山理水”，先搞清山、水、城的关系，把该留的留好。 经过分析论证，该挖河的还要挖一些河，像北京、石家庄的，很多都是历史上为了排水人工挖出来的。

第三，开发建设强度不要过高，多留一些生态空间，给水一些空间。

第四，做好合理的竖向。 科学指定哪儿高哪儿低，通过合理的规划、竖向的标高，把雨水引导到想让它去的地方。

最后，高标准建设雨水管网。 管网很重要，但不是只有管网，把前面都做好了，再高标准建设管网。

在开发建设时，按照“海绵城市”的理念进行建设，要做好源头减排，优先考虑把雨水留下来，促进雨水的自然积存，自然渗透，自然净化。此外，根据内涝风险模拟情况，建设必要的行泄通道和调蓄设施，来构建综合的内涝治理体系。

按照这些综合措施，再加上科学的调度和管理，新区就能够比较好地应对内涝。当然，需要再次强调一下，不是杜绝内涝。

原子智库： 目前城市治理中，数字技术的介入越来越多。数字技术是否也能在城市防涝中发挥作用？具体实现的路径有哪些？

王家卓： 首先，设施管理可以进行数字化管理——将排水、防涝的设施信息存储起来，查询管理维护起来比较方便。 通过建立管控平台和系统，能够迅速知道哪一块维护了或者没维护，比如哪些地方的雨水管汛期前清掏了或没清掏。

第二，可以构建城市管网、河道、地表耦合的内涝模型。 不能等真的下50年一遇的降雨，才知道哪儿淹了。这个实验不能在城市里做，但是可以借助模型来模拟，发现哪儿有内涝的情况，然后再采取措施。也就是说，用模型进行风险管理和辅助规划设计的优化。

第三，在得知可能发生特别大的降雨时，把预测的降雨情况输入到已有的模型， 就能知道这次降雨可能会在哪些地方造成比较严重的洪涝灾害，可以更有针对性地设防。

最后，科学的调度。 这也是个很关键的问题。譬如将一些水工设施、闸坝、水库等纳入数字平台，通过模型来优化调度——包括泵站什么时候起、什么时候停，都可以通过科学的算法来驱动，让它能够更加优化地运行。

现在不少城市都在做数字化防涝。像福州就做了一个比较大的挺好的平台，将城市管网、泵站、河湖水系、闸坝、潮汐等措施综合起来，根据这些信息做综合调度。