在房价持续走高的阶段，地方政府因土地出让金获益，而开发商因土地增值获益，在很多地方，双方对“托市”拥有默契，各得其所。
　　但在土地出让金收紧的政策调控下，若地方财政对房产行业依赖程度过大，将直接导致财政收入下滑，而这正也是上海市酝酿征收土地增值税的背景所在。
　
背景：土地出让金历史
　　　中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，而中央并未从中获利。
　　1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，按年收取，每平方米从0.2元到10元不等。土地使用税收入，中央和地方政府按5：5分成。
　　土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。这也让地方政府尝到了“甜头”，一些地方开始少交、瞒交部分土地使用税。
　　在这一背景下，1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，其中40％上交中央财政，60％留归地方财政。两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
　　两个月后，中央提取的比例降至32％。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入全部上交财政，其中先由取得收入的城市财政部门，留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归城市财政部门，“实行收支两条线方式管理”。
　　但地方政府隐瞒土地出让收入的现象依然严重，中央提取部分仍然难以落实。
　　1992年，财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府，按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。
　　半年后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5％。
　　1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。
　　而“获益于土地”的地方政府，也因此有了足够的“土地冲动”，虽经几番调控，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。