政府审计能否作为EPC固定总价合同的结算依据？

随着社会经济的快速发展，我国近年来在大力推进EPC工程总承包模式，与此同时，也在对建筑市场进行更为全面的规范化管理，其中就包括了建筑工程的合理审计。

工程审计工作的开展是否有效，关乎着建筑工程项目经济的透明性和会计状况的规范化，直接影响到建筑行业的持续健康发展。与传统的工程管理模式（DBB）相比，EPC模式下的工程结算面临了诸多的难点和障碍。比如：应该采用什么样的工程审计方法、措施，才能使EPC工程审计更加合理有效，EPC项目的政府审计能否作为项目的结算依据等等。这些问题的出现，从某种程度上反映了EPC来到我国后与我国《审计法》产生的一些“水土不服”问题。

今天我们就以此文为契机，结合我国EPC模式推行的实际情况，尝试对EPC总承包模式下，“政府审计能否作为项目的结算依据？”这个问题展开分析，并提出了一些建议性应对措施，希望能为相关人员提供合理的参考依据。

一、EPC建设模式的特点与投资审计相关内容

EPC总承包建设模式是业主将项目的设计、采购、施工等内容，发包给一家企业进行建设的组织管理模式。该模式常用于以工艺过程为核心技术的大型工业建设领域，EPC项目有一个共同特点就是：

1、土建施工、设备采购，安装与设计紧密相关。其中，设计工作在项目建设中起着最为关键的作用。

2、设备占项目总投资比例普遍偏高，甚至有些设备需要根据项目的特殊要求进行提前定制与建造。

3、EPC模式主要应用于石油、化工、电力、铁路等工程领域。

4、该模式常被称为“交钥匙”工程。

根据我国《审计法》第23条规定： “对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，审计机关有权进行审计监督。”

在我国EPC项目结算审计的主要内容包括：基本建设程序的履行情况审计；建设管理制度的制定和执行情况审计；概（预）算编审、执行与调整情况审计；招投标程序和执行情况审计；合同签订、履行与变更情况审计；投资控制、投资完成和工程造价审计。

我们都知道 EPC项目的核心是按总承包商完成的功能进行付费，即建设方提出项目功能需要，EPC工程总承包方完成项目功能要求，然后获得相应的费用。在这种情况下，EPC工程总承包项目审计就应当围绕建设方功能需求实现情况，从项目招标公告发布，执行谈判程序、签订合同、项目资金支付等方面展开审计。问题是这种审计结果能否作为项目结算的依据。

二、EPC项目采用总价合同方式应如何结算

1、在我国采用总价合同EPC项目结算要点

（1）EPC总价合同项目的工程结算以交付合格功能为前提

《建设项目工程总承包合同示范文本》指出：承包人应按照发包人要求进行设计、施工，承包商的交付成果应满足生产、使用的功能需求，否则应承担相应责任。

9.4 未能通过竣工试验

9.4.2 如果工程或区段工程未能通过根据第 9.3 款[重新试验]重新进行的竣工试验的，则：

（3）未能通过竣工试验，使工程或区段工程的任何主要部分丧失了生产、使用功能时，发包人有权指令承包人更换相关部分，承包人应承担因此增加的费用和误期损害赔偿责任，并赔偿发包人的相应损失；

（4）未能通过竣工试验，使整个工程或区段工程丧失了生产、使用功能时，发包人可拒收工程或区段工程，或指令承包人重新设计、重置相关部分，承包人应承担因此增加的费用和误期损害赔偿责任，并赔偿发包人的相应损失。同时发包人有权根据第 16.1 款[由发包人解除合同]的约定解除合同。

11.3.6 未能修复

如果工程或工程设备的缺陷或损害使发包人实质上失去了工程的整体功能，发包人有权向承包人追回已支付的工程款项，并要求其赔偿发包人相应损失。

小结： 对《建设项目工程总承包合同示范文本》中“交付合格功能的工程”的理解主要包括以下几层意思：

1）工程设计应符合法律规定，国家、行业和地方的规范和标准，以及《发包人要求》和合同约定

2）工程的实施和竣工应符合法律法规、工程质量验收标准以及合同约定，工程质量应符合合同要求。

3）工程所需材料、设备应使用合格产品并按约定进行采购。

（2）EPC项目总价包干部分支付可不进行审核

根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十六条规定：企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。

根据《建设项目工程总承包合同示范文本》第14.1.1规定：除专用合同条件中另有约定外，本合同为总价合同，除根据第13条[变更与调整]，以及合同中其他相关增减金额的约定进行调整外，合同价格不作调整。

根据《建设项目工程总承包计价规范》第2.0.4规定：总价合同是指发承包双方以承包人根据发包人要求以及发包时的设计文件在投标函中标明的总价并在合同中约定，依据合同约定对总价进行调整、确认的建设工程合同。

参照上海市住房和城乡建设管理委员会《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范[2021]3号）第二十条规定：结算和决算审核采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算和竣工决算审核时，仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核，对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核。

参照江苏省住房城乡建设厅江苏省发展改革委《关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见》（苏建规字20205号）中的规定：采用总价合同的工程总承包项目，除合同约定可以调整的情况外，合同价款一般不予调整；期中支付、结算审核时仅对合同约定的可调部分进行费用审核，对固定总价包干部分不再审核。

小结： EPC总价合同价款一般为：固定总价部分+合同约定的其他调价情形的金额。其中固定总价部分是为保证EPC工程总承包商的基本收入，其内容可直接进入工程结算；而合同中约定的其他调价部分是为保证支付额外调整所形成的对价，避免EPC工程总承包商蒙受不必要的损失。

（3）EPC总价合同下预备费结算方式应区分合同类型

根据《建设项目工程总承包计价规范》第3.2.10条规定：预备费按下列规定使用：

1）工程总承包为可调总价合同，已签约合同价中的预备费应由发包人掌握使用，发包人按照合同约定支付后预备费如有余额应归发包人所有；

2）工程总承包为固定总价合同，预备费可作为风险包干费用，在合同专用条件中约定，预备费归承包人所有

第7.4.2条发承包双方应在合同约定时间内办理工程竣工结算，在合同工程实施过程中已经办理并确认的期中结算的价款应直接进入竣工结算。竣工结算价可依据合同形式按照下列规定计算：

1）可调总价合同的竣工结算价=签约合同价-预备费±合同约定调整价款和索赔的金额

2）固定总价合同的竣工结算价=签约合同价+索赔金额

未支付的价款=竣工结算价格 - 已支付的合同价款

小结： 在EPC固定总价合同中，预备费作为风险包干费用归承包人所有；可调总价合同中，预备费如有余额应归发包人所有并在结算金额中扣减。

（4）EPC模式下的结算工程量与工程结算价

EPC模式的结算工程量：总价合同工程量除工程变更外不予调整，总价无审核但应交付合格功能后支付，单价合同工程量按实结算。

总价合同工程量除变更外不调整单价合同工程量按实结算

可调总价合同的竣工结算价=签约合同价 - 预备费 ± 合同约定调整价款和索赔的金额

固定总价合同的竣工结算价=签约合同价+索赔金额

未支付的价款=竣工结算价格 - 已支付的合同价

三、政府审计是否应当作为EPC项目的结算依据？

《审计法》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计执行审计法的规定，地方性法规对保障审计监督作出具体规定，是必要的。但是直接规定以审计结果作为审计监督”。竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据，虽然可以在一定程度上加强对政府投资资金的保障，在法律上却存在以下问题：

一是扩大了审计决定的效力范围。审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据，实质上是以审计决定改变建设工程合同，扩大了审计决定的法律效力范围。

二是限制民事权利，超越了地方立法权限。地方性法规强制要求以审计结果作为合同双方竣工结算依据，将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，限制了施工企业正当的合同权利，缺乏上位法依据超越了地方立法权。

小结： 对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定，应在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当以清理纠正。

《建设项目工程总承包合同纠纷案件法律适用的裁处规则（试行）》指出，除合同约定外，以行政审计或财政评审作为固定价部分的结算依据不予支持。

第三十五条固定价格合同的结算

当事人合同未约定工程总承包合同以行政审计或财政评审为结算依据，一方当事人主张按照行政审计或财政评审结论进行结算的，不予支持。

当事人以行政审计或财政评审结算不符合招、投标文件规定或合同约定要求鉴定的，应予支持。

结语：

综上所述，要回答“对于政府审计能否作为固定总价合同下EPC项目的结算依据”问题，其关键是： 要看EPC项目在合同中是否对“政府审计不能作为项目的结算依据”做了明确的约定。

若有约定，则政府审计就不能作为项目的结算依据。反之，如果在合同明确约定“以审计结论作为结算依据”，则可以将审计结论作为结算依据。这样做的理论依据正是遵循“合同双方的意思自治原则”，也可以理解为：若无约定，法律或者其他规范性文件都不可限制当事人的民事权利，发包人也无权强要求承包人接受审计结论作为结算依据。