0 前言 改革开放以来,我国城市经济发展迅速,尤其近年来,快速的经济发展吸引了大量的资金、技术和人才，城市化速度突飞猛进,城市人口激增，但同时经济发展和人口的激增也给城市环境面临巨大压力。城市环境质量尤其是地表水质量不断降低，已经影响到市容和居民的正常生活。因此,客观地认识和了解城市环境质量的变化,尤其是地表水质量的变化对正确制定社会经济发展战略和产业配置规划、有效调整城市职能、改善城市生态环境质量,确保城市经济与环境持续、协调发展,具有重要的意义；有关部门应积极引导城市实施可持续的发展战略,避免盲目追求经济增长而对环境造成不可逆转的破坏。积极进行水体区域的环境管理，是解决水体污染问题的有效方法之一。同时，水域的环境管理是我国环境管理的难题之一,也是制约我国社会经济与环境协调发展的重要因素之一。
改革开放以来,我国城市经济发展迅速,尤其近年来,快速的经济发展吸引了大量的资金、技术和人才，城市化速度突飞猛进,城市人口激增，但同时经济发展和人口的激增也给城市环境面临巨大压力。城市环境质量尤其是地表水质量不断降低，已经影响到市容和居民的正常生活。因此,客观地认识和了解城市环境质量的变化,尤其是地表水质量的变化对正确制定社会经济发展战略和产业配置规划、有效调整城市职能、改善城市生态环境质量,确保城市经济与环境持续、协调发展,具有重要的意义；有关部门应积极引导城市实施可持续的发展战略,避免盲目追求经济增长而对环境造成不可逆转的破坏。积极进行水体区域的环境管理，是解决水体污染问题的有效方法之一。同时，水域的环境管理是我国环境管理的难题之一,也是制约我国社会经济与环境协调发展的重要因素之一。
1 中国城市水环境问题概述
我国20世纪80年代经济起飞后的环境问题日益尖锐。我国水污染防治工作任务十分繁重，水环境恶化的形势日益严峻。首先，从世界范围看，在经济发展过程中，水污染的问题是一个普遍现象，在美国、日本、西欧等发达国家，在由农业国向工业国过渡的过程中，其水体污染也是相当严重的，如日本曾发生过水俣病事件，欧洲的莱茵河也曾生物绝迹，但是，与美、日、欧等发达国家不同，我国在低发展阶段和较短的时期内，就遭遇严重的水污染问题。美国和日本在20世纪60年代后期着手产业污染防治时，人均GDP要高出我国现在水平的10多倍。我国面临着经济社会持续高速发展和对环境质量要求提高的双重压力，且我国经济基础较薄弱，而城市水污染很严重，以致水污染治理也面临着双重压力，也就是说我国在经济低水平阶段就经历高污染，水环境管理任重道远。
在水资源应用基础方面，从“六五”至“九五”期间在对华北和西北地区水资源方面进行了攻关研究的同时，水利部、建设部等单位组织了较大范围的城市水资源研究。到20世纪末我国对水污染治理形成了较大规模的活动。如淮河流域水污染治理的“零点”行动，虽然水环境得到一定改善，但水质恶化趋势仍未得到有效控制，排污口处理还未完成。据调查，日本污废水处理率达到60%，美国达到90%以上，德国污水处理率达到98%，工业废水处理率达到100%。据统计，我国城市生活污水日排放量达1亿m3，其处理率不足5%，工业废水排放量略低于生活污水，处理率也不足20%。许多城市水域几乎是有河皆脏、有水皆污。大量未经处理的污废水直接流入天然河道，导致鱼虾绝迹，水体富营养化无法控制。至今我国七大流域流经城市的河流水质90%不符合饮用水水源标准，75%的湖泊富营养化，城市地下水50%以上受到严重污染。著名的鱼米之湖太湖、风景秀丽的滇池至今水体富营养化仍无法控制。城市水污染控制还处在排污口治理阶段。为控制日益恶化的水环境，国家近来又投入一定资金及科研力量研究水环境问题，如太湖面源污染控制已经作为国家“十五”重大科技专项课题，该示范工程准备通过三年的实施，在20km2内全面控制面源污染，经过“减源，截留，修复”三级控制，使入湖河口控制断面与河网生态修复区的水质提高一个等级。
近年来，政府深入开展重点流域、水域和饮用水源污染防治和保护工作，加强城市工业结构调整、污染企业搬迁和企业污水排放治理，加强市区河道环境综合整治，进一步改善水源保护区水质状况，确保饮用水源的环境质量和安全。47个环保重点城市的集中式饮用水源地水质总体良好，饮用水源地水质达标率基本稳定，53%的城市全年水质100%达标，70.2%的城市全年水质达标率大于80%（水质优良），1999年至2004年5年间，47个环保重点城市的工业废水排放达标率从83.6%提高到91.53%；水域功能区达标率从89.49%提高到93.95%。47个环保重点城市生活污水处理率不断提高，从1999年的24.7%提高到2004年53.6%，5年提高了28.9个百分点。
2 我国的水体环境管理与水污染治理
2.1 我国水污染治理的历史
提起水污染治理，人们会想到英国泰晤士河治理。这条河从1850年修城市下水道、做治污准备，1950年修污水处理厂，至2000年大马哈鱼回归，后50年共投入300亿英镑，显现出流域水污染治理的艰辛。
世界各国的水污染，以泰晤士河黑臭缺氧为代表的第一代水污染，以及重金属、有毒化学品为代表的第二代水污染，营养元素超量为代表的第三代水污染在中国高速发展工业的压力下，三代污染同时出现，加之发展过程中必然出现的落后的工业结构和工业流程，城市管网欠账多，污水集中控制设施欠账更多。因此，中国的水污染治理更为艰辛和困难。
1972年，周恩来总理批准成立的官厅水库水污染治理办公室，可以作为中国水污染治理起步的标志，也成为中国水源保护的摇篮。
1989年第一次水污染防治大会在河南省安阳市召开，提出了水域分类管理，污染源分级控制、划分水环境功能区、发放排污许可证等一系列对策，大大强化了各级环保部门依法行政的手段。1995年以治理淮河为动员令，向水污染宣战，中国水污染最严重的淮河、海河、辽河、太湖、滇池、巢湖以及渤海成为我国水污染治理的主要组成部分。这几个流域的水污染治理已经初见成效，但离最终目标还有很长路程。
2000年，为使中国跨世纪南水北调项目发挥综合效益，东线治污、东西中二线的水污染防治与生态保护任务确定，把中国水污染防治工作推向新的高度，即让治污为重点工程开路，并融入重点工程的建设计划，实现“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”。
2.2
我国水体区域和流域的环境管理现状
我国在水体区域的环境管理方面做了大量的工作,先后恢复或成立了长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、海河水利委员会、松辽水利委员会和太湖流域管理局7大流域机构。20世纪80年代以前,这些流域机构主要负责本流域内水资源的规划和管理,侧重于水量方面。20世纪80年代以后,我国的水污染日趋严重,引起社会各界的关注,也成为流域水管理的新问题。长江、黄河等7大流域机构先后成立了水资源保护局,并自1983年起与国家环保部门实行双重领导。这是流域管理工作新的发展,把水环境保护的任务列入流域管理的内容,进入了既管水量、又管水质的新阶段。目前,我国中央直属的流域管理机构有两大类,第一类是水利部所属的流域水行政管理机构,为水利部的派出机构,代表水利部行使所在流域的水行政主管职能;第二类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构,管理范围与水利部直属流域机构相同。第二类流域机构比第一类在行政级别上低一级,且又都设在第一类的流域机构中,作为第一类流域机构的一个事业单位。我国的水环境管理理论上是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。
国情和水情,决定了我国必须在流域管理中依法治水、科学管水。近年来我国先后出台了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》等有关水的法律,这些法律都体现了流域管理的思想。到2005年为止,国家已经颁布了水资源与水环境方面的法规及部门规章80余件,地方性法规、省级政府规章及规范性文件近700件。其调整范围包括了相关流域的水资源管理、水环境保护等各个方面。一个比较科学和完善的水的法规体系正在初步形成。我国在水体区域的环境管理中制定了一系列的流域规划,并将现代科学技术也应用于管理之中,以科技进步来促进流域水资源与水环境管理工作。《淮河流域规划报告》、《长江流域综合利用规划要点报告》、《海河流域规划》、《辽河流域水污染防治“九五”计划和2010年规划》的制定,对指导流域水资源与水环境的综合管理发挥了重要作用。我国在传统的水管理领域引入数字化、信息化手段,逐步采用计算机网络技术、水资源与水环境模拟技术、生物及生态修复技术等实现流域水资源的合理配置及水环境的有效治理,提高水体区域的环境管理水平。
3
我国城市水环境管理中面临的困难
3.1
缺乏统一管理机制,与经济发展不适应
我国现行的流域水环境管理体制是在计划经济体制下,由中央统一管理产生的,但随着社会的发展,出现了不少问题。水环境管理体制的主要机构性问题是水资源管理与水污染控制的分离,及有关国家与地方部门的条块分割,特别是行政上的划分将一个完整的流域人为分开。水利水电部门负责水量水能的管理,国家环保部门负责水环境的保护与管理,市政部门负责城市的给水与排水管理,这样使得责权交叉过多,难以统一规划和协调,极不利于我国水资源和水环境的综合利用和治理。各部门、各地区均从自身利益出发进行局域、单目标的规划与管理,水资源的效能无法最优化,造成管理“内耗”和办事低效。
我国的经济发展往往与环境保护难以协调,经济决策与环境决策也经常背道而驰,这使得流域的水环境管理步履维艰。我国虽然也在7大流域建立了流域管理机构,但它们都不是权力机构,无权过问行政及经济方面的事务;而省级水利厅拥有与其同等的权力,它们是从自身利益而非全流域的角度去考虑流域管理。这样,流域机构与各地环保局、各省市有关部门之间在处理水问题时无法统一指挥,无法做到全流域的统筹规划和管理,以流域机构为主体的流域统一管理机制并未发挥其应有的功能,监督管理机制和手段匮乏,各流域管理机构难以进行有效的协调和仲裁。这就造成各大流域除了防洪外,没有随时间季节而定的水资源与水环境管理方法;无权纠正地方水环境管理法规中的越权和相互矛盾的问题,对违法水事行为很难进行处罚和纠正;同时存在流域管理委员会在经济上不能独立等弊端。总之，各部门不协调，体制不顺畅，职责不明确，所有这些都给目前我国水环境管理带来了巨大的障碍。
3.2
水域环境管理的法律体系尚不健全，现有法律的执行也不严格。
水环境保护方面法律法规体系不健全我国虽然有水法、水土保持法、水污染防治法、环境保护法等宏观方面的法律法规来保护环境，但在保护水环境方面的一些具体的法律法规仍有欠缺，如地表水保护、地下水保护、植物保护、土壤保护等，这些具体的法律法规是水环境保护的重要组成部分，能使得法律法规具有可操作性。同时，我国并没有制定针对有关流域资源与环境综合管理及保护的法律、法规,特别是缺乏关于流域管理机构设立的组织法《水污染防治法》和《水法》对水资源和水环境的行政主管部门的规定有一定的差异,造成责权交叉,使流域管理委员会的稳定性、职能、职责和任务没有法律保障;缺乏流域的水资源法和水环境法等。另外，执法不严，违法不究的现象在很多地区普遍存在，法律如同虚设，根本无法起到应有的作用。
3.3
流域水环境的管理手段单调,难以建立科学合理的水价格体系
流域水环境管理是一项复杂的系统工程,需要运用行政、经济、法律、技术等手段进行综合管理,但目前在流域水环境管理中主要是依靠行政手段,其他手段比较薄弱。今后随着水资源供需矛盾的加剧和市场经济体制的逐步深化,现有的单一行政管理手段难以满足“依法治水,依法管水”的要求。同时,由于水资源的所有权主体(国家)惟一而使用权主体多元化,水资源与水环境管理责、权、利界定不清,水价、排污费标准太低,造成水资源使用效率低下和水环境的严重破坏,治污费财政开支巨大。由于多部门分割管理,所以难以按照市场经济原则建立起取水、供水、排水、污水处理回用等统一的、合理的水价格体系,无法发挥水价的经济杠杆调节作用,以制止水资源的浪费和污染以及进行水资源的优化配置。
3.4
缺乏公众参与机制, 人们的环境意识有待提高
公众是水资源使用与水环境污染控制的直接参与者,但在我国,流域管理层却缺乏与公众的沟通;流域水环境管理的传统规划往往是从工程的角度出发的,而且大部分规划者不是来自流域地区;流域内的居民———流域社会往往被视为障碍、问题的一部分而被忽略掉,结果导致制定的流域水环境管理规划未能奏效。而实际上公众一旦成为流域资源的使用者,他们的参与将提高流域管理规划的可行性和水环境管理的效率及效果,并将有助于问题的解决而不是成为问题的一部分。由于流域水环境管理牵扯的源多面广,规范而有效的公众参与机制将使流域水环境管理更易被群众接受,对破坏环境的各种行为起到监督作用,从而实现一种既自上而下,又自下而上的管理模式。
由于我国人民生活水平较低,加上法律体系和管理体制尚不健全,各用水单位为满足自身利益的需要,长期对水资源任意、无偿使用,严重浪费,超标排污,对河流生态系统、水环境的破坏及下游地区的用水考虑甚少,也不顾及生态用水和水的审美权、舒适权,对环境、经济和社会可持续发展的统一性认识较为模糊。总之,公众的环境意识还十分淡薄,有待提高。
3.5
“先污染，后治理”的思想影响很深，很多地方领导治理水污染的决心不大。
水污染是造成城市水环境恶化的首要因素。很多企业的“三废”达标工作仅停留在表面，企业为降低产品成本，置法律于不顾，违规排放，把应该运行的污水处理设施当作应付检查的摆设。环境保护部门管理松懈，对工业废水违规排放以罚代究，因此造成目前恶性循环的局面。徐州市的荆马河于2000年疏浚治理，完建放水时，河中水清见底，鱼虾遨游，两岸绿树垂柳，庭台楼阁，一派水上公园的美景。可好景不长，河道继续作为企业的纳污场所，随着两岸排污口污废水的“源远流长”，变清的河水很快又变脏、变臭。如果沿线企业都按国家要求的水质排放标准达标排放，即便当时截污工程尚未实施，也应该是另一番情景。
4
国外水体区域和流域的环境管理经验
4.1—整体化的管理模式（代表国家：德国）
德国是一个水资源较为丰富的国家,其主要河流有莱茵河、易北河、多瑙河等;湖泊中较为著名的有波登湖,其蓄水量达572km3。面对如此之丰富的水资源,德国人采用“分流域立体化”管理方法,将河流和湖泊分段,由私人或团体组成治水联合会,由联合会对所属水流域进行综合性环境管理。这种管理包括废水的治理、洪水的防治、降水储藏、流域的维护。“人、环境、水”协调发展,目的就是要使这一整体持续、健康的发展。而这些流域的联合会,同时要受到国家、当地政府、环保局、群众的监督和管理。由国家、当地政府、环保局制定相应政策、法律和管理条例,并定期对其进行检查和考核。这种管理模式最大优点就是“整体化”,它节省了大量的人力和财力,使流域的环境管理由单一的水域环境保护扩大到人和自然生态这一立体空间里,充分考虑到影响水域质量的人和自然环境。这也使得德国环境保护由被动治理提升到主动保护状态,这是一个质的飞跃,这种立体式管理模式值得中国学习和借鉴。
4.2 完善的海洋管理法规、制度（代表国家：加拿大）
加拿大十分重视国家的海洋环境立法工作，近年来制定的有关海洋环境的立法主要有：《加拿大海洋法》、《加拿大防止北极水域污染法》、《加拿大环境保护法》、《加拿大环境评价法》、《加拿大海运法》、《加拿大港口企业法》、《危险品运输法》、《通航水域法》、《石油和天然气生产和保护法》以及《环境评估法》。加拿大还具体的海洋工程环境管理制度，主要有：共同负责制度，污染者赔偿制度，环境评价制度，应急措施等。
这些法规和制度，明确了各相关机构的地位、职责、权利、与地方的关系、组织机构和财务管理,使海洋水环境管理的各个方面都有法可依。
4.3 注重科学论证,鼓励公众参与管理（代表国家：法国、澳大利亚）
为确保流域开发规划更具有科学性,许多国家都非常重视“智囊团”的作用。另一方面,由于流域水环境管理的广泛性和社会性,国外还相当重视民主协商与公众参与,并将其作为流域水环境管理的关键因素。流域水环境管理参加者有专属流域机构、政府、流域内拥有土地的集体和居民及其他代表,如法国的流域委员会就采取“三三制”的组织形式,即1/3的成员由国家和专家代表产生,1/3的成员由选民产生,1/3的成员由用户代表产生,称为“水务议会”。澳大利亚采用的是全流域管理(TCM)的方法,TCM的主题就是“公众与政府一起努力”,当地居民可以组成团体(如关注水利组织)一起解决共同的地方问题,或派代表参加具有更广泛流域观点的流域管理委员会。这种模式，也是中国完全可以借鉴的。
4.4 国家在经济和政策上给予大力支持（代表国家：美国）
各国在流域水环境管理中,都在财政、金融、信贷、税收、投入等各个方面给予扶持。这是一些国家流域水环境管理取得成功不可缺少的基本条件。近年来,西方的一些国家正鼓励将经济学上的方法如污染交易等应用在水污染控制中。美国田纳西流域综合治理开发的成功,首要的条件是国家在法律上给予的有力保证和经济上的大力扶持,以国家力量扶持贫困地区的开发,通过流域综合治理开发,带动全流域经济全面发展。同时,国家以优惠的经济条件和政策扶持田纳西流域管理局,并通过管理局扶持地方经济发展。
4.5 扩大流域管理机构的自主权,确保其拥有雄厚的技术力量（代表国家：美国）
在流域水环境管理中,许多国家的流域机构都聘用了大量的管理人员、技术人员和专家,他们在流域水环境管理中发挥了不可替代的作用。在技术层面,各国都采用了现代化管理手段。美国联邦林务局、水保局、环保局和田纳西流域管理局,及其他一些发达国家的流域管理部门在工程管理中广泛地应用了现代化的手段。这些手段主要有地理信息系统、全球定位系统、遥感技术和计算机的普及应用,不仅提高了工程管理水平,也大大提高了工作效率,使流域机构更好地发挥指导、审核和监督的作用。此外,各种新兴的应用技术,如生物技术、纳米技术等,也为流域的水环境管理提供了更为先进的手段。
5
我国水体区域和流域环境管理的发展前景
我国的流域水环境管理起步较晚,且管理体制和运行机制是在计划经济体制下形成的,许多地方已经暴露出管理上的问题和弊端,已经成为制约我国环境与社会经济协调发展的重要因素之一。
流域管理真正的内涵是整体的、全面的考虑流域所属地区在水务经营中所有因素,不论是有利因素还是不利因素,只要对流域有影响,都须考虑。从而保证有一个最佳人力和物力上的投入,使流域处于良性循环的状态。要做到全面考虑所有的因素,不论是已经影响水域,还是将会影响水域的因素,都必须考虑。包括水体质量和水体的地质情况等。
同时，所有与水务有关的部门应相互协作。目前我国存在的一个重要的问题就是各部门分工不明确，工作不协调统一。可以考虑建立一个机构，与各部门都应有相应的协议,并同经济利益挂勾，使城镇、行政机关、治污者、排污者、水协会、工业、农业、渔业、自然保护协会等部门都应真正做到相互协作,把水域的环境质量改善作为他们努力方向
不可忽视的是，流域的管理是一个庞大的系统,而全社会的参与会使这一庞大系统运作更为顺畅。将协会工作公开,让人们意识到协会、专门政府机构,直到每个责任人都在为自己提供怎样服务,人们只有知道并参与不同阶段的工作,才能实现从一个被动享用者到积极参与者的转化,并提出自己的意见和建议,从而使现行条例、法规不断完善。
最后，水的管理包括自来水的管理和废水的管理两部分。自来水较为简单,遵循用水收费的原则,而污水的管理较为复杂,首先涉及到废水的排放途径,是直接排放还是间接排放。我国的企业为了降低生产成本，还有很大一部分仍然采用了直接排放的形式，因此，我认为首先要全面做到废水的间接排放，各企业缴纳其行业的排污费，由专门的污水处理企业处理。
结语：
为实现流域的可持续发展战略,我们必须借鉴国外流域水环境管理的经验,从我国的国情出发,探索有中国特色的流域水环境管理模式,走中国自己的流域水环境管理道路。要真正做好水域、流域环境管理，我们要走的路还很长。
