仝志辉：农民用水户协会与农村发展
农民用水户协会是在灌溉农业地区推行的一种农民用水合作组织。目前推动其成立的组织包括世界银行、英国国际发展署等国际组织，也有国家水利部和各级人民政府，农民也在自发探索建立。一般地，人们遵循世界银行提出的组建农民用水户协会所必须坚持的四条标准，即：第一，建成农民自己的组织，由农民选举、农民管理、农民决策；第二，按照水利边界组建，而不按现行的水利边界组建；第三，按方量水，按方收取水费；第四，水费交纳给供水者，并支付给供水方和供渠系维护使用。这些标准可以保证农民用水户协会成为农民用水户的一个自治组织，实现用水户在灌溉管理上的充分参与。
一、农民用水户协会与农村发展
1.农民用水户协会的发展关系到我国灌溉农业的发展。
人多地少是中国的基本国情，但对于中国的农业生产而言，主要限制因素是水而不是土地。灌溉农业对于中国农业的发展十分关键。中国耕地的81%分布在北方，自然降雨难以在数量和时间上满足作物生长需求。如果没有灌溉设施，大量的北方农业用地将难以耕种。极度的水土资源分布不均衡导致中国农业过度依赖灌溉设施。然而，中国灌溉农业水资源利用效率低下，加上工业化和城市化发展造成的居民生活用水和工业用水激增，使得中国灌溉农业面临前所未有的挑战。
2003年底，全国灌溉面积达到9.1亿亩，其中有效灌溉面积达到8.38亿亩。有统计说，从1949年到2000年，我国有效灌溉面积占耕地总面积的比重从16.3%提高到42.3％。
要想使有效灌溉面积内的水资源充分发挥效益，就必须加强灌溉管理。我国的灌区管理体制主要采用专群结合，分级负责、分级管理的模式，即骨干工程由灌区专管机构管理，末级渠系工程由群管组织管护灌区的维修。但1980年代初，农村实行家庭承包责任制后，农村末级渠系工程名义上归村组集体管理，实际上并无人真正负责，末级渠系的群管流于形式，管理缺位，工程状况继续恶化。这一方面在局部地区导致有效灌溉面积的缩减，另一方面导致灌溉效率的降低。
2.农民用水户协会的发展关系到农村治理状况的改善
虽然人们对“三农”问题症结的认识不一，但对于乡村治理中的问题是有目共睹的。如农民负担沉重导致的干群关系紧张，农村发展缺乏有效途径导致的农村社会事业的凋敝和停滞，乡村干部谋求小集团利益侵害农民土

地承包权和其它合法权益的问题。农村的灌溉管理也反映出上述的问题。
农村家庭承包制实行以后，原有的群众管水组织陷于瘫痪。只好依赖乡镇政府和村两委组织灌溉，乡镇水管站和村两委成为用水农户和灌区管理部门之间的中介。这等于在用水户和供水者之间增加了两个组织者。家庭经营使得农户同供水单位的交易成本提高，需要组织起来的农户共同体来和供水单位进行交易，但对于村两委来说，这可以理解为双层经营体制中其应该担负的社会化服务。村干部的工资是由乡镇政府核定下发的，虽然它来源于农民的上缴，村干部就觉得应该从组织灌溉中获得一定的报酬，这不是在替乡镇政府干事，而是替灌区管理部门在做事。乡镇水管站作为乡镇政府的水行政主管部门，也有替灌区管理部门做事的感觉，也有从中获得报酬的观念。所以，虽然上级三令五申不能截留水费，但是现实中由乡村两级截留的水费占了农民上缴水费的相当比例，这使得灌区管理部门不能得到足额的水费，本身水价就定得低，这种情况下就更不可能拿出更新改造末级渠系的钱，甚至连正常供水都难以为继。更为恶劣的是，乡村两级还在灌区定价的基础上任意提高水价，农民往往交了很高的水费，却由于不能由乡村两级及时“转交”，而不能及时和足量得到灌溉。在有些地区，这成为农民负担加重的一个重要原因，也是灌溉面积缩减、农民收入下降的一个重要原因，基于水费收缴产生的干群矛盾和水事纠纷成为乡村不稳定的一个诱因。
通过组建用水户协会则能有效地避免上述问题。由农民选举产生的协会执委会将得到用水户的监督，有效减少截留、贪污、缓交水费的行为，减轻农民的水费负担。用水户协会对灌溉的有效组织，使得乡村干部脱离了这一矛盾集中产生的领域，从而减少了干群矛盾，相反可以通过支持用水户协会的成立和运行增加农民的信任和支持。这些对于乡村治理状况的改善将起到积极的作用。
二、用水户协会的发展过程和现状
1、建立过程
“用水户参与灌溉管理”理念的建立是用水户协会建立的前提。参与式灌溉管理就是基于灌排工程属于公共工程，灌排服务属于公共服务的认识，这种参与式灌溉管理主张在政府的指导、扶持、授权下把部分（对大中型灌区）甚至全部（对中小灌区）灌排管理权力和责任移交给用水户进行管理，让用水户以“主人”的身份参与灌区规划、施工建设、运行维护等方面事务。参与式灌溉管理从制度设计上是想逐步形成建立良性发展的管理体制与运行机制，实现灌排事业的一个可持续发展。
这一理念的引入经过了两个阶段。一是经济自立灌排区（SIDD）阶段。SIDD国外一种先进的农业灌溉管理模式。中外各国灌区的形成一般是由国家投入很多钱，然后交给管理部门管理，工程维护一般也缺乏进一步的后续资源，在管理部门和用水户的关系上，用水户不能参与到灌溉管理中去，给灌区的持续运行带来一定问题，所

以SIDD强调灌排区在经济上要自立，并由此设计了一个制度，包括两类组织，供水公司（WSC ）或供水组织（WSO ），再加上管理田间配水渠系的用水者协会（WUA ）。这两个组织建立经济上的契约关系，通过建立符合市场机制的供水和用水的管理制度，按市场运行规则，实现用水者自我管理灌区、灌区经济自立的良性循环，是用水户参与灌溉管理的一种形式。其主要特点是按照市场经济规律，供水公司自主经营，独立核算，经济自立，计划用水，合同供水，按方收费。用水户根据用水合同用水，同时参与合同的制定。
在1990年代初，世界银行在其资助的中国长江水资源流域项目中开始来推行SIDD模式。主要在湖北的漳河灌区和湖南的铁山灌区来推行经济自立灌排区的概念。但在推行过程中和我国实际不太相符。因为我国水的管理部门和行政部门的联系很强，所以在实际执行过程中，我国部分学者提出“经济自主灌排区”的概念。强调灌排区不一定经济自立，还是要国家投入一部分管理经费，但强调自主管理。于是进入理念引入的第二个阶段即“经济自主灌排区”（英文简称仍为SIDD）阶段。因为供水公司的建立较困难，就开始越来越强调建立用水户协会这一方面。
如果具体讲推进过程，应该提及以下的事件：
（1）首先，1985年我国正式加入亚洲开发银行，然后亚行的技术援助项目《改进灌溉管理与费用回收》1988年在我国启动。开始在我国几个灌区研究改进灌溉管理和费用征收的办法，在对内蒙古自治区永济灌区、山东省陈垓引黄灌区、陕西省洛惠渠灌区、四川省人民渠一处灌区、浙江省南山水库灌区和江苏省南关灌区调研的基础上，中外专家合作完成了项目报告，提出了吸收灌区农户参与灌溉管理的建议。这是第一次引入我国。然后实际的推行是1995年正式实施。
（2）1995年，世界银行贷款的长江流域水资源项目启动，引入“经济自立灌区”（SIDD）的概念，湖南铁山灌区和湖北的漳河灌区开始试点。
（3）1995年6月第一个用水户协会在湖北的漳河三干渠洪庙支渠正式成立。湖南铁山灌区还成立了“铁山供水公司”，对灌区干渠以上工程进行统一管理，不仅是对农业用水户，还有企业用水户来推行经济自立灌排区。
此外，1996年水利部农村水利司冯广志司长率团参加“第二届用水户参与灌溉管理国际研讨会”，我国加入“国际用水户参与灌溉管理网”。然后和国际组织合作，举办系列经济自产灌排区和农民用水者协会培训班，1996年都江堰，1999年江苏皂河，2000年湖南岳阳，包括专题授课、试点区现场考察和用水者协会实践人员、政府官员、主管部门参与人员、用水者协会主席等之间的经验交流；2001年，国家农业综合开发办化验室与水利部农业综合开发办公室合编的SIDD培训教材出版；2002年，由水利部主持的第六届用水户参与灌溉管理国际研讨会在北京召开。

2.发展数量和趋势
目前对于农民用水户协会在全国的发展数量，没有权威性的统计数据。据估计，中国有近20个省、80多个灌区开展了试点工作，根据文献资料，辅之以笔者实地调查获得的经验，大致数量应该有2万家左右。
随着水利部对于参与式灌溉管理工作的重视，随着农业灌溉问题在解决“三农”问题中重要性的显现，随着农民自主意识和组织能力的逐步提高，用水户协会这一灌溉管理方式推广的前景是非常乐观的。
在用水户协会发展过程中，值得一提的还有国际组织的推动。2004年9月，有英国国际开发署提供赠款的中国面向贫困人口的农村水利改革项目正式启动。该项目赠款总额是1247.47万美元，有水利部和国家农发办执行，旨在帮助贫困地区农民能够公平、可靠、持续地获得灌溉和生活用水，同时促进农村小型水利工程管理体制改革。该项目计划中的用水户协会示范、推广和有关培训会有力地推动用水户协会的发展。未来一段时期的农民用水户协会发展，将会越来越重视组建质量和运行效率的提高，其分布范围也会越来越广泛。
三、用水户协会组建过程的两个特点
1、在行政力量推动下成立
农民用水户协会是随着世界银行在中国进行灌溉基础设施的援助进入中国的。世界银行在各项目区援建工程的后续管理上，都明确提出了建立农民用水户协会的要求，作为援建资金到位的条件之一。这迫使各地项目受援单位必须开展农民用水户协会建立的试点。
各地在试点中，一般遵循行政力量推动的路径：由灌区会同当地市、县政府制定“参与式灌溉管理改革”实施方案，然后由试点村所在的乡镇政府制定具体的实施方案，然后由水管部门、乡镇政府共同组成工作组，进村开展试点。
当前组建的近两万个农民用水户协会，绝大多数是在专业水管部门和当地政府的推动下建立的。这和农民专业技术协会的成长路径形成了很大的差别，尽管后者在成长期很大程度上也得益于政府的推动，但在其成长的初期，很大程度上依赖于农民专业户和有关企业自身的自发行为。而农民用水户协会，从其成长的一开始起，就没有脱离过政府和专业水管部门的大力推广。
那为什么农民自发组建用水户协会的动力如此缺乏呢？为什么农民用水户协会绝大多数不是内生，而是走了一条外生的路径呢？
有人把用水户协会无法内生的根源归结为农村灌溉设施的产权不清。但是，产权的界定是个动态的过程。实际生活中，如果农民有集体行动的能力，能够形成要求灌溉设施共有的共同意愿和行动的话，农村灌溉设施的产权状况可能就大不一样。仅仅看到表面上的农民的分户经营和生产队组织的解体是不够的，因为没有力量强迫农

民在离开人民公社制度下的集体合作制度后，就不能选择其它合作制度，况且，农民现在有了更多的可以进行合作的“个人产权”，如可供自己支配的土地经营权、劳动时间以及更多的生产资料、更多的消费剩余。而且农民在人民公社制度建立以前是有村庄内部的灌溉合作的，在士绅或族长的领导下，有着完善的分水、配水和对水利工程的维护制度。但是这些传统的合作的资源在今日中国的多数村庄中已经不复存在了。那么，村庄中缺少引导农民合作的“企业家精神”吗？因有人民公社的制度记忆，农村中有着一大批看到合作好处的有识之士，他们看到普通村民合作文化的现状，也只能望而却步：投入的精力和成本巨大，却难以看到合作的现实和得到回报，包括获得精神上的褒扬，自然就难见制度创新的企业家行为。所以，根源可以归结为村庄的合作文化在逐步丧失。正是在这样的情形下，协会的产生走了外生的道路。
2、大多数以行政村为范围组建
根据本章开始引述的世界银行提出的组建用水户协会的第一、第二条标准，据笔者的实地调研和文献阅读，各地实践的状况并不能完全满足。突出的一个表现是，大多数协会是按照行政村边界组建协会而不是按照水文边界组建。
这样建立用水户协会对协会运行有一定的好处。一是有利于调动乡村两级组织参与改革，减少改革的阻力，使得乡镇政府这一潜在的改革反对者变成改革的操作者；二是有利于农民接受协会，在没有增加农民负担的情况下，选出村里专门的水管人员，落实有关责任，农民无疑是欢迎的。
在现有农民合作能力的基础上，要使农民用水户协会变成真正由农民用水户民主选举、自主管理的自治组织，需要投入相当的成本，并且还要辅之以时间上的等待。这对于自身财政状况不佳和工作繁重，而又要在短期内看到用水户协会效益的地方政府和专业水管部门来说，就只有简化工作步骤，靠“领导重视”和“集中时间组建”等强力推进方式。以这种方式推进就必须照顾各方对新制度的接受能力，同时确保达到新制度运行的基本要求，即搭建起协会的基本组织架构。于是，我们看到，制度倡导者（世界银行和水利部及其具体工作部门）所持的“以水利渠系为单位组建协会”的要求被放弃，而转而以行政村为单位组建协会。这样的好处是：使协会不脱离乡村两极行政体制，满足乡村两级组织对用水户协会控制和监督的要求；回避按渠系组建协会所要求的村与村合作的难度，直接借用行政村的组织资源。
以渠系为单位建立协会，需要村庄之间农户的合作能力。在人民公社时代，基于人民公社一级拥有的部分产权和一大二公的意识形态，行政村之间的合作远比今天频繁和容易。而以行政村为单位组建协会，容易获得乡镇政府的配合，也容易获得村党支部和村委会的支持。上级政府和水管部门没有时间和组织能力发展渠系之上的协会，同时，也不得不顺应乡村两级组织的利益要求和“习惯”，最终结果就是以行政村划界的协会的建立。

民在离开人民公社制度下的集体合作制度后，就不能选择其它合作制度，况且，农民现在有了更多的可以进行合作的“个人产权”，如可供自己支配的土地经营权、劳动时间以及更多的生产资料、更多的消费剩余。而且农民在人民公社制度建立以前是有村庄内部的灌溉合作的，在士绅或族长的领导下，有着完善的分水、配水和对水利工程的维护制度。但是这些传统的合作的资源在今日中国的多数村庄中已经不复存在了。那么，村庄中缺少引导农民合作的“企业家精神”吗？因有人民公社的制度记忆，农村中有着一大批看到合作好处的有识之士，他们看到普通村民合作文化的现状，也只能望而却步：投入的精力和成本巨大，却难以看到合作的现实和得到回报，包括获得精神上的褒扬，自然就难见制度创新的企业家行为。所以，根源可以归结为村庄的合作文化在逐步丧失。正是在这样的情形下，协会的产生走了外生的道路。
2、大多数以行政村为范围组建
根据本章开始引述的世界银行提出的组建用水户协会的第一、第二条标准，据笔者的实地调研和文献阅读，各地实践的状况并不能完全满足。突出的一个表现是，大多数协会是按照行政村边界组建协会而不是按照水文边界组建。
这样建立用水户协会对协会运行有一定的好处。一是有利于调动乡村两级组织参与改革，减少改革的阻力，使得乡镇政府这一潜在的改革反对者变成改革的操作者；二是有利于农民接受协会，在没有增加农民负担的情况下，选出村里专门的水管人员，落实有关责任，农民无疑是欢迎的。
在现有农民合作能力的基础上，要使农民用水户协会变成真正由农民用水户民主选举、自主管理的自治组织，需要投入相当的成本，并且还要辅之以时间上的等待。这对于自身财政状况不佳和工作繁重，而又要在短期内看到用水户协会效益的地方政府和专业水管部门来说，就只有简化工作步骤，靠“领导重视”和“集中时间组建”等强力推进方式。以这种方式推进就必须照顾各方对新制度的接受能力，同时确保达到新制度运行的基本要求，即搭建起协会的基本组织架构。于是，我们看到，制度倡导者（世界银行和水利部及其具体工作部门）所持的“以水利渠系为单位组建协会”的要求被放弃，而转而以行政村为单位组建协会。这样的好处是：使协会不脱离乡村两极行政体制，满足乡村两级组织对用水户协会控制和监督的要求；回避按渠系组建协会所要求的村与村合作的难度，直接借用行政村的组织资源。
以渠系为单位建立协会，需要村庄之间农户的合作能力。在人民公社时代，基于人民公社一级拥有的部分产权和一大二公的意识形态，行政村之间的合作远比今天频繁和容易。而以行政村为单位组建协会，容易获得乡镇政府的配合，也容易获得村党支部和村委会的支持。上级政府和水管部门没有时间和组织能力发展渠系之上的协会，同时，也不得不顺应乡村两级组织的利益要求和“习惯”，最终结果就是以行政村划界的协会的建立。

四、用水户协会发展中存在的问题
1.协会登记注册难，法人地位无法确立
当前，在用水户协会发展中存在的一个突出问题是协会注册登记难，法人地位无法确立。造成这一问题的原因何在？根据调查中反映的情况，笔者初步认为有以下几个原因：
（1）。从灌区管理机构、地方水利局和用水户协会没有充分认识到登记注册对协会发展的意义，程度不同地对登记注册工作重视不够，寻求注册登记的努力不够，方法不多。
调查显示，不是所有的灌区管理机构、地方水利局和用水户协会都认识到登记注册是协会发展的一项基础性工作的。较为普遍地存在着“登记注册有什么用，就是多交点钱”“登记注册繁琐”等观念。在上述的三类主体当中，越是用水户协会越容易有这样的观念。这种观念的形成有一定的客观基础，主要是由于群众管水组织历史上就一直就有，很多村民认为就是恢复改革前的群管组织，很多协会又是在行政村的基础上组建，村干部就认为就是上级重视这项工作了，村民也认为就是让干部或再选出一些群众代表来管灌溉组织。而改革前的群众管水组织从来就不需要登记。对于水利部门和灌区管理机构来说，由于对民间组织管理这一较新的政府工作缺乏了解，很多时候也不理解登记注册的意义。即使认识到需要注册，但是由于在协会发展中一时看不到协会注册登记有什么用，再加上地方民政部门对于登记注册的门槛过高等不利于注册的现实障碍存在，所以也不愿意把注册作为一个突出工作提出来。
上面这些消极的思想认识直接导致在工作中对登记注册重视不够，方法不多。在各省发展用水户协会的工作规划中，很少提出和民政部门合作共同促进用水户协会的登记注册工作，也没有及时总结和推广基层在推动登记注册工作中的经验。总体上看，在协会和协会的创立和主管机关方面，寻求登记注册的动力是不足的。
（2）相当一部分地方民政部门没有把用水户协会登记注册工作作为农村民间组织管理的一项工作纳入工作日程，即使启动这项工作也有意无意地抬高登记门槛，使得登记注册非常困难。
出于一些地方对中央加强民间组织管理精神的错误理解，一些地方民政部门对用水户协会的注册采取了不批或从严的错误做法。据用水户协会反映，民政部门一般在以下几个方面提高登记注册的门槛：一是要求有独立的办公场所；二是要有相当数量的注册资金；三是收取高额的注册费用；四是在年检中乱收费。
用水户协会由于是农民自己的管水组织，独立的办公场所并不一定是其正常开展工作的必要条件，而且在实际运作中很多都是和村委会和党支部共用办公室办公。独立的办公场所在用水户协会组建和运作初期并不一定需要，民政部门的这一要求使得很多组建起来的用水户协会无法注册。二是要求相当数量的注册资金。足够的资金对于用水户协会的运行有作用，但是由于农民会员收入低，很多协会在组建时海没有让农民看到协会运行的巨大

作用，因此对于缴纳会费的积极性和承受力都比较低；很多村庄的集体经济薄弱，也不可能为用水户协会注入很多资金。这使得很多用水户协会在组建时并没有多少钱，民政部门提出的注册资金的要求又把很多用水户协会挡在了门外。三是高额的注册费用。本来按照国家对于社团登记管理的规定，登记注册只能收取很少的费用，但地方民政部门在执行时出于为本部门增加收入的考虑，提出让寻求登记的社团缴纳高额的注册费用。有的协会反映竟高的上万元。这对于用水户协会来说无疑是一个沉重的负担。合乎理性的选择自然也是不登记。四是在年检中乱收费。年检本来时社团管理的一项常规工作，但在少数地方成为民政部门敛财的机会。由于不堪不合理的巨额年检费，河南的一些协会竟然在注册后又自动放弃了法人地位。
（3）现有的民间组织管理工作还没有明确地把农民用水户协会作为一类登记主体提出来，水利部在推进用水户协会登记注册上也没有具体的工作措施。
由于用水户协会在我国组建运行的时间只有十多年时间，除了水利部门的人，其它政府部门、新闻媒体和社会公众对其很少知道。这也使得民政部民间组织管理局不能完全了解到用水户协会在农村灌溉管理和经济发展中的巨大作用，更无法在具体的登记注册的政策规定中提及用水户协会。民政部在2003年出台了《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》，高度重视农村专业经济协会的发展。农村专业经济协会的登记范围明确为“县（市、区）、乡（镇）、村三级区域内，在农业、林业、牧业、渔业、水利、科技等领域服务于种植、养殖、生产、加工、销售等方面的各类农村专业经济协会”，这一范围无疑包括农民用水户协会。但是由于民政部对用水户协会缺乏了解，所以不能在对下的工作要求中明确提出加强用水户协会的登记注册工作。
从问题的角度讲，登记注册难突出反映了用水户协会推进中的认识障碍、政策障碍和工作障碍，值得作为首要问题提出来寻求解决办法。
2、工程不配套和老化破损影响用水户协会的推广和正常运行
协会管辖的工程多为斗渠以下工程。协会的正常管理要求斗渠以下工程具备正常输水、水量调度（如实施轮灌的水闸）、量水的功能。但实际状况却有很大距离。斗渠以下工程完好率低是一个普遍的问题，如安徽省支渠以下工程完好率只有40～60%，给协会的运作与管理带来极大的困难。
（1）工程不配套和老化破损影响用水户协会的推广与发展
在相当一部分灌区，由于多年来国家对支渠及其以下田间工程的更新改造基本上没有投入，破烂的田间水利基础设施不能得到根本改善，大面积推广用水户协会就存在困难。
如在四川省的灌区中，支渠老化、损坏占52.8％，斗渠老化损坏占39.6％，农渠老化损坏占51％。四川通济堰灌区于2001年在眉山市组建丛林支渠用水户协会。协会成立前，灌区管理处调集了50万元资金，用于协会

所管辖工程的建设。丛林协会成功运作起来了，但却无法将其作为示范进行推广。这是因为组建协会对渠系工程的投入较大，而各级政府尚未重视并给予支持，光靠灌区专管机构则超出其承受能力，因此通济堰管理处今后暂不打算大面积推广用水户协会。
（2）工程不配套和老化破损影响用水户协会的运作和生存
山东省的灌区大多数建于五六十年代，工程质量先天不足，加之长期频繁运行，工程日趋老化，完好率低下，渠道完好率为70%，建筑物完好率仅60%.灌溉成本高，灌水周期长，严重影响了灌区效益的正常发挥。1997年以来，国家已投入较大数量的资金对灌区工程进行续建配套和节水改造，但因改造项目面广量大，投资总量不足，尚有三分之二的大型灌区未能得到国家的扶持。在这种工程条件下，位山灌区1997年建立了山东第一个用水户协会——孙营用水户协会，但目前协会已名存实亡，重要原因之一就是由于工程设施不配套，没有控制和配水能力，更做不到量水。
3.“两委会合一”限制了协会自主能力的发展
由于大多数协会是依照行政村为边界建立，因此在实际操作中，协会执委会成员也大多是村委会成员。也就是给村委会另挂了一个牌子。这使得协会很难独立运作，并实现农民的参与式管理。笔者把这种现象称为“两委会合一”。“两委会合一”指大多数以行政村为范围建立的协会中，相当一部分协会执委会成员由现任村委会成员担任，协会主席由村委会主任或副主任担任。“两委会”合一已经成为用水户协会健康发展的一大障碍。
“两委会合一”在现实中有一定的合理性，有利于协会的初期运行。协会执委会成员仍是现任的村干部，他们和村党支部、村委会的工作协调就不会出现问题，而且他们多半原来也参与过管水，比没有管过水的村民具有专业技能和工作经验上的优势。
但是，协会执委会和村委会的合一，也带来了严重的问题。我在调查中感受最深的是两点。第一，协会的运行好坏仅仅取决于协会执委会主席、副主席的工作能力和责任心。在我调查的甘肃某灌区，根据灌区一水管所2002年底对14个协会做的评估表明，只有两个协会的运行状况良好，主要表现在按时交纳水费、无挪用水费现象、水事纠纷少。而根据我对两村协会的调查，协会之所以运行得好，主要是因为这两个协会的专职副主席具有很强责任心，用村民的话来说，就是“腿勤、手勤、口勤”，也非常热爱管水。而其他12个村，虽然也建立了协会，但由于协会主要成员并没有受到来自村民的强大的监督和对工作的具体要求，因此，和改革前管水的村干部一样，没有主动性去科学配水、严格监督用水、主动处理水事纠纷和积极收取水费。因此，并不因为建立了协会而使村一级的水管工作取得明显改观。
第二，造成了协会执委会人员对水管部门的依赖。由于村民对用水的水量、水价和水费关注程度的提高，协

会工作人员的工作量和难度都较协会成立前有明显增加，但是，他们仍然只是作为村组干部领和过去一样的工资。领同样的钱，却做更多的事，而且由于是水管部门牵头建起的协会，协会执委会人员就自然而然产生一种想法：当上专业的水管部门工作人员，由水管部门支付比村组干部工资更高和更具稳定性的工资。在他们的思想意识里，他们不是在替会员收取水费，而是在替水管部门收取水费，因为会员在他们当选为执委会成员和协会的工作中并没有起到什么实质性的作用，其工作好坏也得不到农民有权威性的评估。许多协会执委会成员，尤其是在收取水费上工作量大的主席和副主席，向水管部门提出发工资或补贴的要求。如果没有达到要求，他们工作的积极性就会很大程度上受到影响。在具体操作中，很多灌区都从协会收取水费的总额中提取一定比例，作为对协会工作人员的报酬，这就是对执委会成员要求的一种不得已的顺应。这种顺应就使依赖成为一种制度性的存在，进一步加强了执委会成员的依赖心理。而依赖水管部门而不依赖会员，其对会员的服务就不可能获得最根本的动力。
4、协会运行中无法惩戒违规者
协会运行中无法惩戒违规者是协会发展遇到的另一个严重问题。在我调查过的甘肃省某灌区，横跨两个乡镇的地域，共组建了17个农民用水户协会，但据灌区水管所的调查，只有两个协会运行状况良好，其他协会仍然存在水费难缴甚至挪用水费的现象。我选择了一个运行好的协会和一个差的协会，发现运行好的协会得益于协会专职副主席“腿勤、嘴勤、口勤”，和原来管水的村干部截然不同，再加上村支部书记和村委会主任（兼协会主席）支持他；运行差的协会的副主席对管水也非常热心，但是，由于他没有财权，收上来的水费仍然被村支书用来抵补村里的其他开支，村民对交水费仍然缺乏积极性。从这两个协会的比较可以看出，协会专职人员的能力和责任心对协会正常运行起着非常大的作用，由于协会执委会和村委会合一，因此，村支部和村委会是否支持协会工作成为决定协会正常运行的一个关键因素。
但比起下面的问题，以上还是表面现象。当被问及什么是协会运行的最大障碍时，两个协会的专职副主席异口同声地认为是“少数村民的不合作行为”，意指故意抵赖、拖交、欠交和拒交水费者。这种行为对其他农户具有传染性，增加了整个协会灌溉时的成本。这个灌区只有两家协会进行了冬灌，去除少部分协会的作物结构不需要冬灌的原因，起码有一半的协会是因为不能及时缴齐水费引起的。
协会有无对少数不合作村民的惩戒能力呢？协会主席和副主席的回答是“没有”。这反映了当前村庄的实情。可以设想作为村庄惩戒手段的有：剥夺或减少承包地、剥夺或减少集体提供的经济福利、村庄舆论谴责、缓浇水或停浇水等。但上述手段的实施非常困难。剥夺或减少承包地遇到的是国家有关法律政策有关确保农民土地使用权的规定；剥夺或减少经济福利，涉及到协会作为用水户的协会有无剥夺村民基于集体经济组织成员或社区成员享有的经济福利的权利；村庄舆论在很多村庄已经消失殆尽，即使有力量也大不如前，如能运用，对于“钉