子户”也构不成压力；至于缓浇或停水，没有哪个协会主席或副主席敢想，因为这要直接影响到被实施农户的收成和经济收入，受影响的农户会找协会领导人拼命。
归结起来，构成实施各种惩戒困难的有两个共同方面，一是协会有无足够权威实施惩戒，二是协会能否解决农户不服甚至暴力抵抗的问题。协会是否有足够权威实施惩戒，除去和国家法律政策的冲突，实质是有否获得会员的充分授权和赢得多数会员的支持。现有协会的成立过程和运行效果不足以保证这一点。而要获得会员授权，不是在形式上召开会员大会或会员代表大会的问题，因为，村里的人都知道，“即使把会开了，也达不成一致意见”，“越开会越乱”。村民还没有接受多数人说了算的民主议决方式，背后还是缺少互信和合作能力的问题。
农民用水户协会运行中的惩戒难题在深层次上凸显其成立时就暴露出的农民合作能力不足问题。有人会提出通过耐心细致的工作动员村民，真正民选协会领导人，并给予协会领导人足够的授权以解决惩戒时的协会权威不足以至胆量不够的问题，但是，要做到这一步，要付出巨大的成本，包括要通过外力的训导和村民自己的实践成长出足够的自治能力，在目前的工作机制下，谁来承担这一成本呢？即使成本问题解决了，比如通过援助或志愿服务的持续介入，但是，谁又能保证，农民的合作能力就能长成并支撑协会的独立运行呢？毕竟，即使如村民委员会，已经过二十多年的全国性推广，还很难提供足够的论证这一美好前景的例证。
五、用水户协会的发展策略
1、抓住国家解决三农问题的有利契机，积极推动各部门组建并完善用水户水户协会。
当前，我国三农问题严峻，突出表现在农民收入增长缓慢，农村城市化进程受阻，农业生产缺乏后劲。而要缓解乃至彻底解决三农问题，加强包括灌溉设施的建设和管理在内的农业基础设施是一个迫切的任务。我国农村小型水利工程的维护和管理长期以来处于废弛状态，亟待加强。农民用水户协会是解决这一问题的很好的选择，但确保其作用发挥的关键一点是必须保证农民用水户协会的独立运行。要从解决三农问题的高度认识建立农民用水户协会的意义。它不仅能有效地提高农业灌溉的效益，增加农作物产量，而且，对探索新的农地经营制度下如何加强农民的生产合作提供了新的形式和思路。要说服各相关部门认识到建立农民用水户协会的意义，积极推动它们出台相关政策，形成合力，为独立运作、高效运转的用水户协会创造有利条件，给予有力支持。
目前大的政策背景比较有利于用水户协会的注册登记问题的解决。十六届三中全会和党中央国务院最近的一系列重大决策传递出来的重要信息是全党全国都在重视三农问题。2004年底召开的农村工作会议，把提高农业综合生产能力作为2005年农村工作的主题。这些都会促使全社会和政府相关部门重视农村水利管理工作，并进而关注农民用水户协会的组建和登记。当前，非常重要的一个环节是促使中央民间组织管理部门和国家水利部共同推动地方政府在推动协会登记注册工作，取得合法身份上取得突破。

水利部在一系列文件中都提到要推进用水户参与灌溉管理，水农（2003）603号文件《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通知》中提出把组建包括农民用水户协会在内的农民用水合作组织作为改革的一个方向，进一步为水利系统推进用水户协会组建提供了政策规定。民政部2003年11月份关于促进农村经济协会注册的通知虽然没有提到用水户协会，但是明确提到在水利领域内服务的专业技术协会，这类组织的大部分就是用水户协会。在民政部的2005年工作要点中将《社会团体登记管理条例》的出台作为一项重要任务，提出争取在2005年内出台。综合提交国务院法制办的三份关于此条例的专家建议稿意见，可以看出，降低登记门槛是共同点，社团登记管理机关对此也有相当程度的理解和共识。随着新的社团管理条例的出台，可以预期，包括用水户协会在内的社团的登记必然面临一个极为有利的局面。
虽然各省份不同程度地均存在注册难问题，但也存在发展不平衡现象。有的省区在解决这一问题上明显走在前面。应继续鼓励和推动这种努力。
陕西省民政厅和水利厅联合发出《关于加强农民用水协会审查登记工作的通知》，具体规定了农民用水户协会的组建程序，对于其审查登记，规定县级水性政主管部门为农民用水户协会的业务主管单位，负责农民用水协会登记钱的审查，县级民政部门是农民用水协会的登记管理机关，灌区管理单位负责农民用水协会的业务指导。规定“要结合当地实际，本着实事求是的精神，适当放宽条件”。规定，“农民用水协会按不低于村级2000元的标准执行，协会可凭5开户银行的有效资金凭证登记。业务主管单位和登记管理机关审查、登记时，免于收费，免于公告。”陕西省的这份文件是省级推进用水协会登记的一个样板，为在省级推进登记注册工作提供了宝贵的经验，也为在中央层面寻求水利部和民政部的合作提供了有益的启示。《甘肃省水利厅办公室关于印发甘肃省灌区农民用水户协会登记备案管理办法的通知》明确要求用水户协会要将情况报送县、市、省级水利主管部门。这一工作在2004年1月20日之前已经结束，掌握了用水户协会的最新发展情况，为下一步争取协会注册打下了良好的基础。《安徽省农村专业经济协会管理办法（试行）》将民政部文件规定的2000元以上注册资金进一步明确为县域5000元，乡域3000元和村域1000元，进一步降低了注册门槛。
2、进行各种类型的农民用水户协会的试点，探索不同模式。
要区别不同情况，进行农民用水户协会的试点。在不同类型的灌溉地区试行，如井灌区、河灌区，大、中、小型灌区；在不同农作物和不同灌溉制度的灌区试行；以不同的区域为单位试点，既可以以行政村为单位组建，也可以以渠系为单位组建；在不同起点的农村试行，既可以选择新灌区，也可以选择老灌区，既可以在没建立过协会的村庄或渠系新建，也可以在“两委会”合一的协会基础上改建。只有通过不同地区、规模、起点之上的试点，我们才能真正摸清协会创建和运行的规律，才能区分不同情况，对协会的推进进行科学的指导。

要通过不同模式的探索，最终选择一条符合当地实际和有利于灌区发展的模式。如用水户协会领导人到底是村组干部担任好，还是普通村民担任好，也不能作应星规定，应把选择权交给用水户。
3、抓住有利时机，适时解决两委合一问题。
对于两委合一阻碍了协会健康发展的地方，要适时解决这一问题。根据在甘肃某灌区的调查，笔者看到，改变“两委”合一的现实契机已经出现，专业水管部门、社团主管部门、乡镇政府和协会执委会都有了谋求改变“两委会”合一的动力。
专业水管部门发现在部分协会挪用水费现象依然存在，水费依然不好收缴或不能及时上缴。目前，在协会一级和用水小组一级仍存在挪用水费的现象，究其原因，还是因为协会执委会人员习惯了过去水费收上来归自己支配的意识，不能形成为用水户服务的观念，虽然职务的名称变了，但是人员和过去基本一样，工作机制也照旧。由于没有在协会内部健全用水户监督执委会的工作制度，用水户对一部分用水小组组长和协会执委会成员缺乏信任，也妨碍了用水户积极交纳水费。“两委合一”造成新的用水户参与管理的机制无法真正建立，协会消除贪污挪用水费现象，促进水费及时足额收缴的功能无法真正实现。对此，水管部门利益受损最大，因此也最想改变这种状况。甘肃某灌区的管理者就在酝酿在今冬明春开展两委会分离的试点。
出于缓解和解决“三农”问题的良好动机，民政部门也在积极探索便利农民用水户协会创立的具体办法。随着两委会合一带来的问题逐步暴露，从民间组织自主运行和科学管理的规律性要求出发，他们也要求协会能够实现用水户自己的自主选举、监督和管理。
乡镇政府发现村组干部把大量精力放在收取水费上，对完成下达任务无补甚至有所冲击，也有使村委会和用水户协会脱钩的想法。在乡村的“压力型”体制下，村委会承担着很多行政任务，而且需要投入相当的精力和时间。专业水管部门对协会工作的严格督促，农民对水费收缴的认真对待，都使协会执委会成员比起原来的体制下增加了很多工作时间，工作难度也大为增加。这无疑会挤占完成乡镇任务的时间，尤其是组一级干部，在有些村，整天就只管收取水费，其它工作很少能有时间和积极性做。乡镇政府就有就有村组干部拿了我的钱，却替水管部门干事的想法。要使村干部专心完成自己下达的任务，就要考虑将协会执委会成员从村组干部中划出去，由自己以外的人负担报酬，而使拿自己报酬的人专心为自己办事。
协会执委会主要成员中也有脱离村委会，成为协会专职人员的想法。甚至有人认为他们应该被专业水管部门吸收为职工，从而有比在村委会中更高和更稳定的收入。从报酬问题出发，部分协会主要成员也想将协会和村委会分离。
还有一个重要的利益相关者，那就是村民。但是，村民的态度并不是同一的，不同的村民有不同的态度。由

于协会和村委会分离，涉及到应收水费的多少、用水户的权益大小，在不同的村庄中又涉及到具体的挪用水费事件、村干部之间矛盾、干群矛盾等问题，因此，不同村庄村民、同一村庄的不同村民，其各自的态度不能一概而论。但总体上说，使协会和村委会分离，有利于村民用水权益的维护，有利于水费收缴的公正、公平和公开，因此，从根本上说，是可以得到大多数村民的理解和支持的。但是，应该看到，大多数村民担心的是水费负担的上涨问题。如果因为协会和村委会分离，增加了村民的水费负担，村民的态度就不可轻断了。这时，就要看“两委会”分离的收益和“两委会”合一的损失孰轻孰重。
虽然利益相关者的动机不同，但他们有一个共同点，就是都有谋求改变两委会合一问题的动力。这是协会下一步发展中可以加以利用的一个现实契机。当然，我们并不乐观，因为，面对激烈转型和发展高度不平衡的中国乡村，任何整齐和决然的判断都可能失之简单化。但是，我们可以看到现实中隐藏的变化的机缘，通过我们的工作来加速它的到来。
4、追求质量，注重发展农民合作能力，避免一哄而起而损害用水户协会的声誉。
在当前村庄，在用水上产生合作行为的资源已经非常之少。用水之上的内生合作必须具备这样几个条件：灌溉设施的用水户共有，用水户之间基于其他合作行为或组织生活产生的合作文化（类似于一些学者谈论的“社会资本”），以及产生合作制度所需要的“企业家精神”。这几个方面是相互联系的。因此，不管在目前，还是在将来的大面积推广阶段，都要注重提高协会运行的质量，谨防一哄而起，盲目追求数量。不注重质量，只能导致协会发挥不了应有的功能，逐步失去农民的信任，最终被作为摆设或被解散，当前，在协会的组建还面临诸多困难的情况下，尤其需要注意这一点。只有让一个个的协会确实发挥作用，才能赢得相关部门的支持，才能赢得农民的拥护，最终在农村中扎下根、立住脚。也只有在注重质量的过程中，才能找到解决协会发展中各种问题的办法，切实解决问题，从而使协会走上稳健发展、不断壮大的坦途。

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