0　引　言

随着我国经济社会发展水平的不断提高，人的个性化需求不断凸显，传统的静态化、普适化的社区公共服务设施供给模式已经难以满足居民的差异化需求。在此背景下，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，把人民群众放在城市建设和发展的核心位置，推进公共服务设施高质量发展，满足儿童、老年人、青少年等不同年龄群体的差异化需求，成为衡量城市公共服务设施配置水平的重要标准。

社区是城市公共服务和城市治理的基本单元，社区公共服务设施作为高效配置资源要素的重要抓手之一，其配置水平对社区居民的生活品质有直接影响。

目前，社区公共服务设施规划相关研究已经从追求公共服务供给的机会平等转向关注人的个性化、多样化服务需求。现有研究通过问卷调查、手机信令数据分析等方式对不同群体的日常出行距离和设施需求差异进行刻画，并据此提出针对不同年龄群体的社区公共服务设施配置策略。当前普遍的研究结论有：在出行距离上，由于个体属性差异，婴幼儿、青少年、老年群体的日常活动空间范围普遍小于青年和中年群体；在设施需求上，由于不同年龄阶段的群体对社区教育、医疗、文体、养老、商业等公共服务设施的需求存在显著差异，需针对不同年龄、不同需求的人群提供有差别的公共服务。然而，现有研究多聚焦于单一时间维度，重点针对老年人、婴幼儿等弱势群体，探讨老年友好型、儿童友好型、母婴友好型城市社区公共服务设施配置策略，缺少从全龄友好角度提出具有可操作性的社区公共服务设施规划建设策略的研究，对社区公共服务设施如何应对社区全龄人群的结构变化和需求变化也缺乏考虑。

本文通过剖析城市社区公共服务设施规划建设的现实困境和全龄友好型社区建设新要求，分析不同年龄群体的差异化公共服务需求与社区人群结构的动态发展趋势，提出全龄友好的城市社区公共服务设施规划建设策略，并以衢州智慧新城为例，结合浙江省全面推进未来社区建设工作进行实证探索。见图1。

1　城市社区公共服务设施规划的现实困境及全龄友好型社区建设新要求

1.1　城市社区公共服务设施规划建设的现实困境

1.1.1　“以地为中心”的供给模式难以满足多元人群的差异化需求

传统的社区公共服务设施供给量是依据“千人指标”来确定的，通过测算地块人口总量或开发总量，确定社区各类公共服务设施的配置规模。这种“以地为中心”的供给模式对实现社区公共服务的均等化、满足居民的基本公共服务需求具有一定的促进作用，但也存在难以满足社区不同年龄群体差异化的公共服务设施需求的弊端，无法真正做到以人为本。

1.1.2　粗放均等的传统配置方式难以满足高质量发展的精细化建设要求

随着我国城市发展由增量发展转向增存并举，对城市土地资源和其他社会资源的约束趋紧，社区公共服务设施需求与供给的矛盾愈发突出，城乡建设方式迎来了从“量”到“质”的转变，优质的社区公共服务成为提升城镇化发展水平的重要推动力。若仍按照粗放均等的传统方式配置社区公共服务设施，仅增加单一的空间和建筑功能，忽视不同人群的分布密度和公共服务设施与周边城市功能设施的互联互动、相互影响，则难以满足城市高质量发展的精细化建设要求，也不能满足居民追求高品质理想生活的需求。

1.1.3　各自为营的部门建设管理方式难以满足存量时代的土地节约集约要求 

社区公共服务设施包含教育、医疗、交通、体育、社会福利与保障、行政服务等多种类别，涉及多个管理部门。目前，社区公共服务设施建设成为各管理部门争夺空间话语权的重要领域。各管理部门都试图通过扩大所辖公共空间范围，以增加自身的空间资产和空间使用话语权。这种各自为营的“圈地”行为不利于土地的节约集约利用，造成了社区公共服务设施闲置与供给不足共存的现实问题。

1.2　城市社区公共服务设施规划的全龄友好新要求

1.2.1　以人为本，保障社区全龄人群的公共服务

随着社会对全龄友好型社区建设的关注度不断提高，社区公共服务设施的规划建设转变为以人的需求为核心。2021年自然资源部发布的《社区生活圈规划技术指南》强调在实现基本公共服务均等化的基础上，提供差异化的社区公共服务，引领全龄人群的全面发展。2022年浙江省发布的《浙江省未来社区试点创建评价指标体系(试行)》聚焦社区居民的实际需求，系统性建设未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理9大场景，既有优先保障 “一老一小”服务的邻里、教育、健康、服务场景，也有兼顾青年、中年人群的创业、交通场景。

1.2.2　精准建设，满足社区全生命周期全龄人群的变化需求

全龄友好型社区建设不仅要求实现对不同年龄层级的社区公共服务设施全覆盖，更对社区公共服务设施配置的精准性、动态化提出了更高要求。社区公共服务设施的配置一方面要求综合考虑人口结构、空间分布、行为特征和社区内可利用空间等多维因素，优先补足现状紧缺的设施，提高土地利用效率；另一方面要求预判由人口年龄增长引起的人口结构特征和需求变化趋势，系统谋划、适度超前，分阶段优化设施布局。

1.2.3　内涵拓展，支持不同年龄群体间的融合

目前，代际融合成为全龄友好型社区建设的关注点，社区公共服务设施作为不同群体进行交流沟通的桥梁，促进了家庭代际的亲情陪护和社区代际的交流合作。国内外已有一些适应本国国情的相关社区建设探索，国外的有德国的“多代屋”、新加坡的“三代家庭住宅”、日本的“高龄者等福祉与多世代交流活动设施”等实践探索，国内的杭州、成都也有着建设“双龄共养”的老幼复合型社区的先行经验。

2　全龄友好型城市社区公共服务设施规划建设理念与策略

2.1　规划建设理念

全龄友好型城市社区公共服务设施规划建设遵循“服务共享、设施共联、社区共融”的理念，其中：服务共享是全龄友好型社区规划建设的关键要素，着重于让不同年龄层的居民共享多功能的设施和优质的公共服务，扩展社区服务的广度和深度；设施共联强调各类设施之间的信息共享和运营协同，倡导设施之间的紧密连接，提高社区设施的利用效率和整体服务水平；社区共融关注社区内不同年龄层居民的需求和代际交往情况，通过参与式规划和多样化服务设施的建设，实现社区内全龄人群的共同参与，打造和谐、包容的社区环境。

2.2　规划建设策略

本文以满足不同年龄群体的城市社区公共服务需求、提高城市社区公共服务能力、促进城市高质量发展和提升社区居民高品质生活服务水平为目标，在社区现状体检评估的基础上，提出动态化配置、嵌入式布局和复合型设计3个规划建设策略，探索全龄友好的城市社区公共服务设施规划建设路径。

2.2.1　动态化配置

动态化配置是针对社区公共服务设施在全生命周期的变化，通过规划预判、数据驱动和多方参与等手段实现设施优化配置的一种智慧应对方式，包括动态规划、动态管理和动态决策3个方面。动态规划旨在根据人群结构和需求的不断变化，实现公共服务设施的超前规划和灵活布局；动态管理指利用信息技术和智能设备实时监测、调整公共服务设施的运行状态；动态决策指定期组织多元人群参与讨论，共同制定和调整公共服务设施的规划建设方案，提升设施建设利用效率和满意度。

2.2.2　嵌入式布局

嵌入式布局是指按照精准服务的要求，通过在社区公共空间嵌入相应的功能性设施和适配性服务，在居民适宜步行范围内布局养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等一种或多种服务设施，旨在打通社区公共服务的“最后一公里”。进行社区公共服务设施的嵌入式布局，当务之急在于提供紧缺服务、挖掘存量资源、融合用地政策。提供紧缺服务是指基于社区体检，摸清社区公共服务设施的底数和短板，因地制宜，优先建设和改造社区居民急需且紧缺的公共服务设施；挖掘存量资源是指挖掘利用社区内闲置的用地、建筑和公共空间资源，实施老旧商业区、步行街、老旧厂区等的更新改造，把腾退出的空间资源优先用于配置公共服务设施；融合用地政策是指针对社区内建设用地的新增和用地性质变更，提出嵌入公共服务功能的要求，设置一定的建设条件，并制定支持嵌入式服务设施建设的规划与土地政策。

2.2.3　复合型设计

复合型设计是指通过设计手段将不同的社区公共服务功能与设施有机融合，实现空间资源的集约高效利用，促进不同人群间的活动共享、文化共通和代际融合，具体可从用地功能兼容、设施模块共建和建筑空间共享3个方面着手。用地功能兼容致力于实现多种公共服务设施的功能互惠、提质增效，以节约集约使用建设用地；设施模块共建是指对具有相似或互补功能的公共服务设施进行联合设计建设，促进设施间的相互引流、互促发展；建筑空间共享是指通过建筑结构和室内设计实现服务功能复合与空间分时复用，提高空间的使用效率。

3　衢州智慧新城社区公共服务设施规划建设实证

3.1　现状概况

衢州智慧新城是集行政办公、文化教育、商贸金融、会展商务、休闲居住等功能于一体的衢州城市新中心，也是衢州近年来建设发展的主战场。衢州智慧新城的规划面积约为41.5?km ² ，目前一期建设基本完成，二期建设处于启动阶段，整体处在一个比较敏感且复杂的“半建成状态”，城市和社区公共服务设施方面的系统性及数字化管理尚不健全，城市人口的集聚也尚未成型，人口的年龄结构、教育水平、收入水平及其空间分布仍在变化，这进一步给城市和社区的治理带来新的挑战。当前，衢州智慧新城正在开展浙江省首批全域未来社区试点创建工作，计划通过社区公共服务设施的针对性、特色化建设，推进城市全龄友好型社区的建设和高质量发展。

3.2　规划策略

3.2.1　“规划+管理+决策”的动态化配置

(1)基于社区生长推演的动态规划

综合考虑衢州智慧新城各规划居住用地的开发强度，通过科学预测新城未来人口的分布情况，将新城划分为28个社区，并以此为基础编制基于社区生长和人群变化推演的动态规划。规划结合人口年龄结构、教育水平、收入水平、空间分布等因素，对社区公共服务设施的需求进行时空演化趋势的分析和预测。根据社区人群画像和年龄结构的变化推演，识别出以滨江社区、白云社区、西溪社区为典型代表的A、B、C三类社区，并提出差异化、动态化的公共服务设施配置策略。

对于靠近商务办公区或高校的较为活跃的A类社区，其人群结构有变化但人口数量和青年人口结构基本保持不变，因此可重点结合青年人群的生活及工作需求，侧重配置商务商业类和创新创业类公共服务设施；对于近期有更新可能的老旧社区、职工集体宿舍的B类社区，其人口外流严重且目前老年人口众多，在未来可能面临拆改更新，因此应积极配置医疗、养老服务设施和公园绿地，但需以建设标准的下限进行配置，避免建设浪费和更新损失；在人群构成和外部条件都较为稳定的C类社区，人口老龄化日益严重，在目前人口年龄结构的基础上以规划期末为期限进行人口规模推演，根据预测结果配置公共服务设施，规划必要的功能服务，同时针对未来人群的需求变化预留建设空间(表1)。

(2)治理网格驱动的动态管理

衢州智慧新城以社会空间网格化为基础，推动城市管理智慧动态化。根据专项规划成果，搭建“楼栋微网格—小区网格—社区网格—街道网格—城市网格”的5级治理网格。规划根据地理位置、人口规模和小区数量等因素，对衢州智慧新城进行全覆盖的网格划分，形成了涵盖3个街道网格、28个社区网格、219个小区网格、1?827个楼栋微网格的层级有序的治理网格系统。基于该系统，建立面向政府管理的公共服务云治理平台(图2)和面向居民使用的“邻礼通”微信小程序(图3)，线上集成医保、报事报修、线上教育等40余项服务应用和场景。由此，通过平台的融合将网格内各类设施的使用信息、人群需求信息等各类相关数据进行全量归集，以满足数据系统分析、及时更新和实时互动的需要；通过各级网格的互联互通和数字化技术的应用，衢州智慧新城管委会和其他管理部门可及时采取措施，动态化调整公共服务设施的规划、建设和管理，以满足社区人群不断变化的需求。

(3)多元人群参与的动态决策

衢州智慧新城根据专项规划要求建立了多元人群参与的动态决策机制，以确保城市社区公共服务设施配置方案的科学性和公平性。衢州智慧新城管委会定期组织规划方案讨论会和设施使用反馈调研，综合社区居民、规划设计师、运营单位、高校、企业等相关利益主体的意见，调整形成更加全面合理、与时俱进的方案。尤其针对老年人和婴幼儿这两个特殊群体构建了“咨询与认识—协商与共识—评价与分析”3个层次的参与阶梯模型。基于这一模型，衢州智慧新城规委会和规划团队通过访谈与焦点小组讨论，在御景湾社区、玉龙社区、幸福社区建立了老幼结合的养教模式，将现状党群服务中心改造为老年人和儿童学习与互动的共享空间。

3.2.2　“补短+挖潜+融合”的嵌入式布局

(1)靶向补充社区紧缺的服务设施

在社区公共服务设施体检的基础上，衢州智慧新城管委会有针对性地为各社区供给最为紧缺的公共服务设施。例如：幸福社区是2000年初建成的衢州棉纺厂职工社区，规划通过拆除原小型菜市场，整治原厂区废弃仓库和篮球场，新建老年活动中心、社区服务站、室外运动场地、停车场等服务设施，满足了社区居民对养老、行政服务、体育、停车的需求；浮石社区是衢州智慧新城第一批商品房社区，近年来社区内老年人口占比逐步提高到30%，规划引入第三方养老服务运营机构，利用旧售楼部和沿街店铺建设融合长期照护、日托、助餐助浴、康复训练等多种养老功能的社区养老服务中心，以满足居民日渐增长的养老服务需求。

(2)挖潜社区内可利用的空间资源

衢州智慧新城管委会充分梳理了闲置的国有资产及物业用房、缺乏养护的园区楼宇、失修的酒店旅馆等可利用的空间资源，通过补建、购置、置换、租赁、改造等方式，嵌入式配置了一批社区目前欠缺的公共服务设施。例如：白云社区整合白天鹅小区西侧沿街的30间国有闲置店铺，建设邻里会客厅、共享食堂、百姓健身房、南孔书屋、社区卫生站等服务设施，就地解决目前社区邻里、教育、医疗服务功能设施不足的问题；新湖社区利用新湖健身游泳馆的配套用房空间，打造集党建文化、游泳运动、邻里活动等功能于一体的社区邻里服务中心；幸福社区利用闲置店面、街角库房等空间资源，“插花”式多点分散嵌入居家养老平台，根据各居住小区、组团内老年人的差异化需求，配置智慧药房、适老化功能室、健康监测室等养老服务设施，满足社区居民 “原居养老”的需求。

(3)制定嵌入式布局的政策要求

衢州智慧新城管委会制定了支持嵌入式服务设施建设的规划与土地政策要求，并对社区建设用地的新增和用地性质变更提出了相关建设条件与要求。对于新建居住区，提出要按照规划标准配套建设养老、托育等公共服务设施，并保证设施空间的整体性、实用性，同时将这些要求纳入供地条件，且配建的嵌入式服务设施应与新建居住区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付；鼓励既有社区结合老旧小区改造与自主更新、未来社区建设等工作，利用建筑架空层、下沉空间、地下空间等场所建设社区嵌入式服务设施。例如，御景湾社区的御景半岛小区在规划建设时预留了20幢楼栋的底部架空层(空间面积为5～75?km ² )，在居民入住后，根据居民的使用习惯和需求，在预留的架空层嵌入式植入儿童游乐室、托育服务角、老友文娱室、无人健身房、舞蹈俱乐部等服务功能，形成儿童、老年、青年和社团4个主题(图4)，保障居民的差异化需求。

3.2.3　“兼容+共建+共享”的复合型设计

(1)鼓励用地功能兼容的土地供应开发

在百家塘社区的规划建设中，衢州智慧新城管委会根据用地使用兼容性符合表及负面清单，对互促互助的公共服务配套设施进行用地复合型建设。在与各相关管理部门协商后，衢州智慧新城管委会将原街区控规中独立占地的养老服务中心、邻里商业、文化设施、社会停车场等与邻里中心合并建设，提高土地利用效率，提供一站式服务；对于拟建复合功能的公共服务设施，或为城市提供公共空间或公益设施的其他建设项目，在交通、卫生、消防等许可的基础上，提供相应的建筑面积奖励给土地使用者，但奖励上限不超过核定容积率的20%；倡导通过提高土地利用效率增加公共开发空间，提高社区综合服务能力。

(2)打造一站式“邻礼汇”社区服务综合体

在体育小镇社区的规划建设中，衢州智慧新城管委会通过独立供地的方式建设衢州首座一站式社区服务综合体—“邻礼汇”，并根据建设工作同步形成《关于加快建设“邻礼汇”社区服务综合体的指导意见》和《衢州市“邻礼汇”社区服务综合体公共服务设施拟配置标准(试行)》。体育小镇社区通过“邻礼汇”社区服务综合体推进老幼复合型公共服务设施的建设，将老年人日间照料中心、社区幸福学堂、共享书房、文化活动室、养育辅导机构、邻礼食堂等多种老幼相关设施复合布局，打造共建共享交流空间，促进社区内的代际互动和老幼共融。

另外，针对体育小镇社区青年人群比重大的特点，在“邻礼汇”社区服务综合体内植入了青年俱乐部、“双创”空间、24小时便利店等商业服务功能，促进公益性和市场性公共服务设施的有机融合(图5)。在“邻礼汇”社区服务综合体选址时，考虑到与毗邻设施之间的通行便捷性，预先制定了地上地下立体交通方案，实现“邻礼汇”社区服务综合体与周边住宅区、公交站、城市绿道、市民公园的无缝衔接，建设形成100?m服务半径的邻里服务生活圈。

(3)规划设计空间共享的功能复合场所

衢州智慧新城管委会以“分时复用、功能叠加”的思路，鼓励规划设计和建设空间共享的功能融合场所。在白云社区邻里中心的设计中，综合考虑不同群体的空间需求和使用时间，将同一空间复合利用为幸福学堂、四点半学堂、公共会客厅。工作日9:00～16:00邻里中心作为幸福学堂使用，承担老年人的继续教育和交流功能；16:00～19:00邻里中心作为四点半学堂使用，承担放学儿童的照护和学习功能；周末邻里中心则用作公共会客厅，承担社区居民集会活动、主题讲演功能。

此外，滨江社区充分利用其临近商务商业地块的优势，联合综合执法局推行错时共享停车场模式，通过对停车基础数据、停车高峰时间段的系统研判，运用“邻里通”平台实现实时统计车位和自动识别车辆的智慧管理，统筹共享商用和社区内的停车场，即在工作日白天，附近的从业者可将车辆停入公共收费的社区停车场，夜间居民可将车辆停入商用停车场，挖掘停车资源，探索得到一条政府引导、市场运营、社会协调、市民受益的共享停车场建设管理路径。

4　结束语

本文通过梳理分析当前城市社区公共服务设施规划建设面临的现实困境和全龄友好型社区建设的新要求，提出动态化配置、嵌入式布局和复合型设计3个社区公共服务设施规划建设策略，并以衢州智慧新城为例进行实证分析。通过衢州智慧新城的实践发现，3个策略在城市社区公共服务设施规划建设中发挥了重要作用，其成功实施可为国内同类型社区提供借鉴。面向未来，如何更好地结合和平衡使用3个策略，总结出更有效、直接的应用模式，值得进一步研究。  

新媒体编辑：赖虹燕

审读：邓倩

终审：刘芳