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1. 老城更新需要何种激励机制?
2. 城中村更新如何引入产业?
7月底,中共中央政治局召开会议,分析研究当前经济形势,部署下半年重点工作。其中,房地产政策是社会各界的最大关注点之一,政策重点是「加大保障性住房建设和供给,积极推动 城中村改造 和‘平急两用’公共基础设施建设,盘活改造各类闲置房产」。
新一轮的城中村改造,是棚户区改造的2.0版吗?
▼ 深圳市区 水围村 更新,通过人才公寓改造,帮助城市吸纳人才
恐怕不是,原因有两点。
▼ 老城,将成为城市更新的主战场
不过,城中村改造只是老城更新的一个侧面,老城区还要面对老旧小区改造、老商圈升级、历史文化街区保护等等一系列更新问题,同时,更新还要在「去地产化」的既定条件下进行,可谓充满挑战。 例如,《北京市城市更新条例》明确指出,本市城市更新活动不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。
▼ 北京市城市更新,催化出「劲松模式」
挑战归挑战,老城更新是在经济放缓、人口减少的趋势下,城市能落地实施促进内需、拉动投资、吸引人口等举措中,为数不多看得见摸得着的「抓手」。只是新需求下,需要重新审视更新的核心逻辑,才能做到有的放矢、物尽其用。
▼ 亮马河的更新,激活了沿线的经济活力
那么,老城更新的核心逻辑是什么?
01
老城更新需要何种激励机制?
众所周知,老城区更新的极限动作是「 留改建 」,这使更新的回收周期变得更长——如采取微改造模式的永庆坊,俢旧比建新更花钱,改造成本是每平方米1万元,是新建成本的2倍。在实现收支平衡的前提条件下,预计回收周期为12.5年。
相关文章: 《新桂东社区的前世今生(社区规划篇):多元治理下的“留改建”社区》
▼ 永庆坊
正是以上种种原因,很多社会资本、资源在面对老城更新时望而却步。要知道,仅依赖政府推动老城更新,建设本身或许不是问题,但更新后的项目需要持续运维,甚至可以说运维决定了项目的生命周期,而商业化、市场化的运维恰恰是政府所不擅长的。
1. 容积率转移机制
在国际上,「容积率转移」是较为常见且较为有效的激励机制。
▼ 容积率转移示机制意图
事实上,容积率转移能否顺利实施,受到3个因素的影响。其一,容积率转出区域适用范围过窄;其二,容积率转入区过度地产化,缺乏产业支撑,增加了城市的地产库存量;其三,能否确保转出区与转入区均有效开发,而不是开发者的投机行为。
2. 纽约容积率转移机制
纽约容积率转移机制实施过程中,具有代表性的是剧院特区。
▼ 剧院特区俯瞰
百老汇历史可追溯至19世纪初,到1920年代,百老汇剧院文化盛极一时。在经历了1933年经济「大衰退」,特别是1960年的嬉皮文化和老城空心化的冲击下,百老汇区沦落为低俗娱乐区、犯罪高发区,纽约时报称这里为「市内最差的街区」。
▼ LYCEUM剧院,是剧院特区第一个被授予历史保护地标的百老汇剧院(来源:Wikipedia)
▍划定特定意图区
一边是更新需求,一边是保护要求,这就造成了「既要、又要」的发展矛盾。
▼ 剧院特区范围示意(来源:NYC)
剧院特区的容积率转换突破了距离限制(此前只允许转出区与转入区相距一个街区),实行「任意交易」制度 ——在整个剧院特区内,允许修复的古建与特区内任何一个地块进行容积率转移交易;制定容积率转移标准,具体内容包含进行综合再分区、规定基础容积率、规定不同情形的容积率转移标准等。
▼ 剧院区的容积率转移机制示意
▼ 容积率转换使剧院特区形成新旧融合的风貌
▍容积率银行
为防止容积率转换出现供需不均衡,大起大落的状况,容积率银行孕育而生。
▼ 容积率银行及剧院基金,为演出市场的发展注入活力(来源:Wikipedia)
容积率转移机制及相关配套政策,使得容积率被转出区的古建得以保留,戏剧产业得到蓬勃发展,例如在2018-2019演出季,百老汇接待观众超过1477万人次,提供岗位达9.7万个;而容积率转入区,则成为纽约抢手的商务区。
剧院特区容积率转移机制的成功,开启了曼哈顿的更新大幕,后续诞生了很多成功案例,如高线公园——允许高线廊道下方及控规范围内的土地所有者,将控规范围内的未建设空间指标,出售给高线公园范围以外的企业。
相关文章: 《高线公园 VS 低线公园:同样的设计团队,不一样的结局!》
▼ 实施容积率转移机制的 高线公园
▼ 高线公园容积率转移机制示意
将容积率转移机制用到极致的,当属东京。
3. 东京容积率转移机制
东京也在自己的「特定意图区」实施容积率转移,该区域被称为「都市再生紧急建设区域」(紧急、重点推进的都市再生区域,日本共52个)。
▼ 更新后的日本桥二丁目地区
容积率转移成就了日本CBD的中心——丸之内地区(4300家知名企业,产值占日本GDP的20%)。
▼ 丸之内地区商务区俯瞰
丸之内地区在20世纪60年代,就成为东京首屈一指的商务区,但随着新宿、池袋、品川、涩谷等新一代的商务区崛起,以及日本泡沫经济破裂,丸之内地区不仅设施老化,竞争力下滑明显,成为了东京昼夜人口差异最大的区域之一。
▼ 品川等新一代商务区,挑战了丸之内地区的商务地位
2002年,日本正式颁布《都市再生特别措施法》,保障对重点区域、重点项目的发展升级。同年,丸之内地区被指定为都市再生紧急建设区域。
▍实施特别容积率标准
丸之内地区制定了特别容积率标准,包括提高原始容积率,放宽建设高度限制等。
建于1914年的东京站,则是容积率转移机制最为核心的转出区——东京站区域被划定为优先转售区域,容积率优先向车站周边的地块转移,转入区的不仅容积率获得提升,建筑高度限制也获得了极大突破(原有31m的高度放宽至最高200m)。
▼ 东京站作为容积率转出区,在周边的6栋建筑实施了容积率转出
剩余未使用的容积率指标,可以在都市再生紧急建设区域内出售,收入一部分用于东京站修复更新、维护资金,一部分用于公共空间更新。在激励机制的推动下,丸之内地区开始了以东京站为核心的TOD建设。
▼ 丸之内地区特别容积率转换机制示意
▍TOD,CBD升级引擎
东京站TOD 首先是提升运行效率与便捷度,通过地下车站层、地面层、连廊层、走廊层、接驳设施的无缝连接,形成立体化换乘。其次,在TOD引入文化、交流、观光等功能,包括会议场馆、博物馆、美术馆、剧场、影院、商业中心、轻医疗等,提高CBD的综合魅力,消除昼夜人口差异最大的不利影响。
▼ 更新后的丸之内增强了CBD的休闲属性(上图来源:Wikipedia,下图来源:Flickr)
最后,TOD区域内实施「绿色区域」战略,通过建设屋顶绿化、建筑物绿化、道路绿化、公共空间绿化的塑造,完成CBD的环境升级。
▼ 「绿色区域」战略升级了丸之内的绿色环境(来源:Flickr)
无论是纽约还是东京,激励机制为参与者带来了信心,更提升了政府所关注的项目「安全性」。不过安全性,并不能为更新提供 「生存保障」,只有选对「内容」也就是「产业」,更新才能长远发展。
02
城中村更新如何引入产业?
请注意,这里所说的产业支撑,并非社区商业一类轻量级的服务业,而是能与城市互动的产业,但这谈何容易。
▼ 波士顿西区、CBD、波士顿南湾的空间关系示意
2015年,波士顿重建局正式向市民道歉,承认波士顿西区更新失败,并着手新一轮的再更新。
相关文章: 《镜鉴:美国波士顿“大开挖”计划,146亿美元代价,将高架中央大道改为隧道》
▼ 波士顿西区市政厅区域,主体出自Kallmann McKinnell & Wood设计公司,广场由贝聿铭设计。由于严重缺乏人气,被媒体称为「行将死在葡萄藤上」的区域
那么不是大拆大建,而是通过微更新,通过艺术类产业是不是更有效呢?
▼ Soho区内的乐器店(来源:Wikipedia)
90年代末,Soho区尝试发展本土独立电影,用产业推动转型,不过独立电影过于小众,形不成规模化的产业需求。
▼ 北京前门更新后的共享办公
还有另外一个思路,那就是发展创意供应链。
1. 老城更新背后的创意供应链
老城更新绝非孤立地局部更新,它的发展更多是来自外部,特别是与城市的互动。
▼ 西区的戏剧产业
▼ 南肯辛顿区的博物馆经济
在这一系列产业聚集区背后,除了伦敦规模大、多元化的因素外,更为重要的是通过打造创意供应链*, 将产业锚定在特定的更新区域内,也就是将产业本地化,避免形成逐利而行的「游移型」产业链。
* 创意供应链:是指在创意不同阶段,支持创意消费或生产的一系列商品和服务。伦敦每1个创意岗位,会带动创意供应链上的0.75个岗位需求。2017年,伦敦创意产业收入约522亿英镑,其中400亿用在创意供应链支出上。
▼ 创意供应链示意(来源:大伦敦政府官网)
下文我们通过克勒肯维尔,如何借助设计产业驱动更新进行说明。
2. 克勒肯维尔的创意供应链
位于伦敦老城区的克勒肯维尔,拥有 200 多个建筑事务所和 80 多个设计公司,其创意企业密度比伦敦任何地区都高,克勒肯维尔设计周更是享誉全球的设计节。
▼ 克勒肯维尔俯瞰
▼ 克勒肯维尔设计周(来源:Flickr)
克勒肯维尔曾是伦敦城外的一座小村落,在莎士比亚的《亨利四世》、查尔斯·狄更斯的《雾都孤儿》中,均能看到他的身影,不过主要是以其脏乱差、小偷盛行的场景示人。
▼ 克勒肯维尔保留着大量工业革命时期的住宅以及古迹
1960年代,当地政府开始推动更新,拆除大量厂房建设了芬斯伯里庄园等一批住宅项目,并完善了区域配套商业功能,希望吸引到中产阶级,但此时正值伦敦大建卫星城,疏解内城人口的年代,更新效果可想而知。
▼ 大拆大建的芬斯伯里庄园住宅项目
那么克勒肯维尔,是如何成为伦敦设计聚集区的呢?
▍抓住城市发展的外因
1970年代末,随着《内城地区法》颁布,伦敦发展重心重新回归老城区,特别是撒切尔执政后的一系列自由主义改革,金融业进入快速增长阶段,伦敦金融城由此崛起。
▼ 位于金融新城和克勒肯维尔之间的巴比肯中心更新
有了示范作用,伦敦进入城市更新「黄金期」,建筑师、设计事务所开始大量涌入伦敦。而近邻巴比肯中心,又被其它有待更新区环绕,又有大量闲置建筑的克勒肯维尔,引起了设计企业的注意。
▍ 孵化创意供应链
克勒肯维尔的更新,也面临权属复杂问题,完整的地块已在上一轮住宅建设中用完,只能采用Soho区公共空间更新+点状更新的微更新路径。
▼ 克勒肯维尔的微更新围绕「设计」行业展开
如设计从建筑延伸到相关的景观、家具、室内、品牌等领域,形成设计一条龙能力。 负责区域公共空间运营的非营利组织克勒肯威尔绿色保护协会, 以公共空间为展台,时常举行各类主题设计活动,街区成为设计产业的展示场, 在提升环境品质的同时,进一步吸引更多企业与人才来到克勒肯维尔。
▼ 公共空间成为展示设计能力的窗口(来源:Flickr)
再比如工艺中心(Craft Central),是艺术家、创客、设计师和手工业者的交流平台,很多天马行空的设计,从构思到打磨,再到样品制造,都能在这里一气呵成。
▼ 克勒肯维尔「遗留」的产业工人、产业空间,使区域具备了「新制造能力」(来源:Flickr)
正是拥有了从设计到制造的能力,克勒肯维尔逐渐融入西区的戏剧场景、服装设计制造,南肯辛顿区的展陈呈现等等更广泛的创意生态链中。 可以说,克勒肯维尔早已不限于设计领域,成为伦敦更为广泛的文化创意产业链中不可缺少的一环。
▼ 克勒肯维尔成为了伦敦创意生态链的交叉区域 (来源: 大伦敦政府官网)
03
小结
总结来说,激励机制解决的是老城更新如何树立信心,如何创造机会,如何提升安全性的问题;创意供应链则是针对老城更新如何「高质量地活下去」,而构建的一套内生动力。