黄炳昭等：国家环境健康管理试点工作进展、问题与建议

良好的生态环境是人类生存与健康的基础，保障公众健康是生态环境保护的根本目的。环境健康管理是以持续改善生态环境质量、保障公众健康为出发点和落脚点，以融入环境健康风险防控为核心开展的生态环境管理工作。2018年，生态环境部启动国家环境健康管理试点（以下简称“试点”）工作，通过试点示范逐步建立健全国家环境健康管理制度并推动地方落实。截至目前，生态环境部已正式批复上海市等3批次共26个试点地区（单位）。经过前期探索，初步形成了一批可复制、可推广的管理模式，为国家探索建立适合国情和生态环境保护需要的环境健康管理制度提供了宝贵的实践经验。

一、试点总体设计

试点工作深入贯彻习近平生态文明思想，坚持以人民为中心的发展思想，始终将保障民生福祉和推动高质量发展作为根本目的。基于前期探索，形成了试点工作的1个工作目标和3方面工作内容。

1.1个工作目标是力争通过试点工作的开展，推动保障公众健康理念融入生态文明建设和生态环境保护全局，形成一系列理论创新、实践创新、制度创新成果，实现环境健康管理的主流化、常态化、融合化发展。

2.3方面工作内容包括：

（1）在生态环境保护工作中更加突出环境健康的导向作用，将保障公众健康理念充分融入生态环境管理政策，构建全过程风险管理体系，着力解决影响人民群众健康的突出生态环境问题，通过环境健康管理的制度创新和技术方法创新，提升生态环境保护的科学化、精准化水平。

（2）以环境健康管理推动高质量发展、打造高品质健康生活，不断满足人民群众对优美健康生态环境的需要，推动地方发展“环境健康＋”产业，探索环境健康与文化、旅游、体育、康养等特色产业相融合的方式方法，促进有益于健康的生态产品保值增值和价值实现，建立生态价值转换的环境健康路径。

（3）动员全社会参与应对环境健康问题，健全环境健康治理体系，强化政府责任意识，建立健全环境健康管理多部门协作机制，引导企业更好地落实主体责任，大力提升公民的环境健康素养，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生产方式和生活方式。

二、试点进展情况

自试点工作开展以来，顶层设计持续优化，试点范围和类型不断扩展，地方主动谋划的积极性显著提升，环境健康风险“筛—评—控”管理路径逐步清晰，环境健康管理融入重点环境管理制度初见成效，对地方经济和社会高质量发展的促进作用愈发明显，各项工作逐步走深走实，取得了积极进展。

1.试点的示范引领作用逐步显现

（1）顶层设计逐步完善。近年来，环境健康管理写入多部党中央、国务院发布的文件。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》将“生态环境健康优美”作为美丽中国建设目标，并在美丽城市建设、防控环境风险、新污染物治理、应对气候变化、形成绿色生活方式、制定基准标准等多个方面对环境健康作出顶层部署；《“十四五”生态环境保护规划》《“十四五”环境健康工作规划》对强化环境健康管理、推动试点工作作出细化部署；《国家环境健康管理试点工作申报指南》进一步明确了试点工作的重点任务和工作要求。

（2）试点范围和类型不断优化。2023年，生态环境部首次面向全国组织开展试点推荐申报工作，并一次性批复了12个省（市）的20个试点地区（单位），首次纳入产业园区、企业单位等不同性质的试点，试点工作由小规模探索进入逐步构建全国试点工作网络的发展阶段。当前，生态环境部共批复3批次共26个试点，试点主体涵盖直辖市、副省级市、一般地级市、县级市（区）以及若干较为典型的产业园区，试点主体层次和类型逐渐丰富。环境健康管理试点成为推动环境健康各项政策落地见效的有力抓手。

（3）地方对于环境健康管理工作的重视程度显著提升。四川省委全面深化改革委员会将“成都市环境健康先行区”建设工作纳入全省14项原创性原动力改革事项，成都市多部门联合印发《成都市环境健康先行区建设方案》，正式启动先行区建设工作；浙江省启动省级环境健康友好创新试点创建工作并公布首批试点，将“环境健康管控”纳入省级生态环境保护专项资金重点支持领域，强化环境健康管理的经费保障^[2]，丽水市将创建“全国生态环境健康管理创新区”纳入生态文明建设领域系列重大改革。此外，多地将环境健康管理写入重点规划或编制专项规划予以推动，如深圳市印发《深圳率先打造美丽中国典范规划纲要（2020—2035年）及行动方案（2020—2025年）》，将“引领环境健康管控”作为美丽中国典范建设的七大领域任务之一，着力“打造健康安全城市标杆”。

2.形成多项环境健康管理制度和技术创新成果

（1）探索构建环境健康风险“筛—评—控”管理体系。试点工作将构建包括风险识别、风险评估、风险防控在内的全过程环境健康风险管理体系作为重中之重。深圳市、成都市等多地加强对污染源普查、生态环境监测等数据资源的综合利用，组织开展环境健康风险源识别与评估，形成包括突发环境风险和慢性累积健康风险在内的指标体系和评价方法，聚焦重点区域、重点行业及生产工艺、重点污染物，建立风险源清单并探索开展风险分级管理，对重点风险源和风险物质开展补充性环境监测，科学、精准指导生态环境监管工作。

（2）将环境健康融入部分重点环境管理制度。丽水市将环境健康融入“三线一单”，在大气环境质量底线目标及区域生态环境准入中明确提出健康风险管控要求；连云港市建立重点行业建设项目环境健康风险评估制度，要求化工、石化、钢铁等重点行业建设项目环评和产业园区规划环评开展环境健康风险评估，强化风险源头防控，配套出台技术办法，已有30余项环评依规开展环境健康风险试点评估；上海市、深圳市、成都市、丽水市等地创新空气质量评价方法，研究制定本地环境空气质量健康指数（AQHI），为污染防治工作和市民健康出行提供科学参考。

（3）环境健康管理实现地方“三定”和立法突破。山东省生态环境厅在“三定”主要职责中明确“负责全省生态环境与健康管理相关工作”，由其综合与科技处具体负责，有力推动了环境健康管理在地方的具体落实。深圳市将环境健康管理写入特区立法，《深圳经济特区健康条例》要求“生态环境部门应当会同卫生健康部门建立健全环境与健康风险评估制度，开展环境与健康问题调查、监测、风险评估和预警”，《深圳经济特区生态环境保护条例》也对加强环境健康风险管理提出了明确要求。《江苏省生态环境保护条例》第六十条提出，“省生态环境主管部门应当会同有关部门开展全省环境健康风险识别、调查、监测、风险评估和风险管理，编制环境健康管理规划，建立健全环境健康管理制度和标准，加强环境健康科学研究，提升公民环境健康素养。”

3.试点促进了地方经济和社会高质量发展

（1）带动了环境健康相关产业的发展。多地基于洁净水源、清洁空气、适宜气候、有机农产品等优质生态产品生产与供给，开发生态康养、健康旅游、养老服务等产业，延伸生态产品产业链。丽水市持续擦亮“中国气候养生之乡”“中国天然氧吧”“中国长寿之乡”等金字招牌，着力建设自然生态、生态产业、人居环境、设施场馆等多类型工程，涵盖气候康养、食补养生、亲水休闲、绿道健身等多主题的环境健康体验地，为健康生态价值转换和环境健康科普提供现实载体，助力推广丽水康养、中医药等一批具有丽水特色的健康产业产品，不断拓宽“绿水青山”向“金山银山”转化的通道；山东省日照市五莲县将环境健康同乡村振兴有机结合，开展环境健康管理示范村创建，推进农村人居环境整治提升，发展文旅民宿，已有宋家村等10个村庄和社区获得示范命名。

（2）促进生态产品价值实现机制创新。成都市构建融入健康效用的成都市生态系统生产总值（GEP）核算方法，在一定区域内探索测算生态环境健康对城市与居民生产、生活的贡献价值^[4]；浙江省丽水市云和县整合环境空气质量及负氧离子浓度等指标，开发反映生态要素及人体健康养生适宜度的康养指数，引导游客出行、民宿景区收费和康养金融产品开发，进一步拓宽“绿水青山”向“金山银山”转化的路径。

（3）显著提升居民环境健康素养。试点地区将居民环境健康素养监测与提升工作作为重点任务，动员全社会参与应对环境健康问题，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生产方式和生活方式。上海市居民环境健康素养总体水平逐年提升，2022年达到36.18%，是全国平均水平的近2倍；浙江省组织开展青少年环境健康素养提升试点基地建设，开发“云和木玩”等环境健康素养提升产品，举办多样化的素养提升科普宣传活动。

4.试点促进了地方经济和社会高质量发展

（1）多地加强环境健康专业机构建设。浙江省生态环境科学设计研究院组建环境健康研究所，开展环境健康管理政策与科学研究，全面支撑浙江省环境健康友好创新区建设工作。湖北省、陕西省等多地依托环境科学研究院等单位组建了环境健康研究的专职部门，有效增强了环境健康研究能力和试点支撑保障能力。

（2）强化环境健康基础研究和重点实验室建设。上海市依托上海市环境科学研究院、上海市疾病预防控制中心、上海交通大学，获批建设国家环境保护新型污染物环境健康影响评价重点实验室，主要开展新型污染物的检测与识别技术、生物毒性与生态风险、人体暴露特征与健康效应、削减与预警技术、健康风险干预策略等方面研究。

（3）搭建高水平研究平台和人才培养基地。成都市设立成都环境与健康研究促进会，建立了涵盖清华大学、复旦大学、北京协和医院、四川大学、四川大学华西公共卫生学院等“高校＋医院＋专业机构”的研究体系，搭建了国内一流的环境健康交流平台。

三、存在的问题

当前，环境健康管理工作仍处于探索发展阶段，很多地方对环境健康管理的认知和实践水平还非常有限，试点工作推进仍面临诸多问题和困难。

1.管理职能和法律依据有待进一步细化明确

当前，除山东省生态环境厅外，其他地方的生态环境部门的“三定”方案并没有明确环境健康管理职能，部分地方存在环境健康管理职能边界不清晰、基层推进环境健康管理工作困难、需要多部门配合与协调的工作环境管理缺位和错位等问题。此外，当前仅《中华人民共和国环境保护法》第三十九条对环境健康工作进行了原则性规定，在大气污染防治、水污染防治、环境影响评价等环境保护领域专项法律层面上缺少细化规定，部分试点工作缺少上位法的支持。

2.技术方法仍存在短板和瓶颈

包括重点环境健康风险源筛查、环境健康风险评估、风险监测等在内的环境健康技术方法体系尚未建立，部分关键技术仍在探索推进过程中，相关研究成果未能充分转化为支撑管理的实际举措，技术方法的缺失或不统一导致相关制度创新难以落实，减缓了试点工作的推进速度。例如，由于环境健康风险识别评估等试点基础性工作缺乏统一的技术方法予以规范，各地自行探索形成的风险源清单质量参差不齐，无法进行横向比较。

3.对试点地区的政策支持不足

由于缺乏上级政策引导，试点地区环境健康管理工作尚未纳入生态文明建设绩效考核，主动谋划推进环境健康管理工作的动力不足，存在犹豫观望、浅尝辄止的现象。同时，资金不足问题普遍存在，政策激励措施较为匮乏，部分地区反映，由于生态环境保护专项资金管理制度尚未涵盖环境健康管理工作，试点工作经费无法从中列支，工作推进困难。

四、试点工作推进建议

为持续深入推进试点工作，形成更多可复制、可推广的制度和技术成果，助力美丽中国和健康中国建设，本文提出如下建议。

1.加强环境健康管理试点示范创建

（1）探索开展环境健康管理城市创建工作。前期可结合美丽中国建设实施体系的构建，将环境健康管理相关要求纳入美丽中国先行区、美丽城市等美丽系列建设内容；后期可适时研究制定环境健康管理城市指标体系，并启动创建工作，以此为抓手深入推进地方环境健康管理实践。

（2）梯次构建并优化试点工作网络。进一步支持我国西部、东北等地区的试点申报，鼓励省级生态环境部门根据需要组织开展省级试点示范，以试点示范为契机，带动环境健康管理在全国范围的落实落地；逐步丰富试点类型，在以县级以上城市为试点主体的基础上，将典型企业、园区、社区、村庄等纳入试点范围，多元化探索环境健康管理的模式路径，推动试点工作实现多层次、多样化和特色化发展。

（3）着力提升试点管理的规范化水平。研究制定试点工作管理规程，明确试点申报、遴选评审、绩效评价、监督等工作程序，指导试点工作规范化、制度化开展；建立试点工作绩效评估方法，组织有关单位和专家对试点3年的工作开展绩效评估，总结经验做法、成效和问题不足；对取得明显成效的试点地区及时予以通报表扬，加强对各地环境健康风险管理、环境健康产业发展、环境健康全民行动等重点领域优秀典型案例的筛选总结和宣传推广，供各地学习互鉴；建立试点退出机制，对实施不力、成效不明显的试点地区，组织工作组开展帮扶督导并要求限期整改，对于整改不到位的试点按程序调整退出。

2.推动技术方法开发与制度创新

对照生态环境健康优美的美丽中国建设目标以及关于建立健全环境健康监测、调查、风险评估制度，强化环境健康管理的工作要求，研究形成一套适合我国当前发展阶段的环境健康管理制度体系和技术方法体系。

（1）强化技术方法研究。加快制定区域环境健康风险识别与评估等重点基础性试点工作的技术方法，加强对不同应用场景和用途环境健康风险评估技术方法的研究，形成一批技术规范和标准，尽快补齐技术方法短板。

（2）推动管理制度创新。综合考虑各试点生态环境状况及工作基础，重点探索环境健康在生态环境准入、排污许可、生态环境监管执法、生态产品价值实现等工作领域的应用机制，加强制度融合衔接，形成一系列制度创新成果。

2.强化试点工作的资金与政策保障

（1）纳入专项资金使用范围。推广浙江经验，将环境健康管理试点相关重点工作列入中央生态环境资金入库范围和类型，在试点地区申请项目入库时给予政策倾斜。

（2）支持环境健康治理及产业项目开发。鼓励试点地区申报生态环境导向的开发（EOD）模式项目，加大对试点地区休闲康养等大健康生态产业项目的支持力度，在项目入库和资源配置上予以倾斜，推动生态环境治理与生态健康产业融合发展。

（3）加强环境健康管理法治建设。结合生态环境法典编纂起草工作，在国家法律层面明确环境健康管理要求，进一步明确生态环境部门的环境健康管理职能，并在环境影响评价、环境监管重点单位确定、有毒有害污染物名录确定、生态环境监测等重点条款中明确环境健康的相关要求，为环境健康管理工作的实施提供更加坚实的法律基础。鼓励各地适时出台环境健康管理相关地方性法规、政策和标准，推动环境健康管理工作制度化、规范化开展。

作者

黄炳昭：生态环境部环境与经济政策研究中心高级工程师

蒋玉丹：生态环境部环境与经济政策研究中心助理研究员

王建生、郭红燕：生态环境部环境与经济政策研究中心研究员