最高招标限价制度的建立

为了提高招标公开、公正、透明度，防止围标、串标等暗箱操作行为，有效控制投资概算 ，2012年2月实施的《 中华人民共和国招标投标法实施条例》 最早设定了最高投标限价制度，最高投标限价和标底的主要区别就是其公开性。  

法规条文：《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十七条：招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法 。招标人不得规定最低投标限价。  

制度的落实和健全

在实际工作中，为了进一步落实和健全投标限价制度，2013年住房城乡建设部对2001年11月5日，原建设部发布了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》进行了修改， 明确了最高限价的编制依据、公布方式方法，对最高限价进行了规范：

一是将编制最高投标限价纳入《办法》的调整范围（第二条）。

二是规定国有资金投资的建筑工程招标的，应当设有最高投标限价；非国有资金投资的建筑工程招标的，招标人可以设有最高投标限价，也可以只设标底不设最高投标限价（第六条）。

三是规定最高投标限价的编制依据，即依据工程量清单、工程计价有关规定和市场价格信息等编制（第八条第一款）。

四是规定最高投标限价的公布方法，除了公布最高投标限价的总价外，还应公布组成总价的分部分项费用（第八条第二款）。

五是规定投标报价不得高于最高投标限价，如果高于最高投标限价的，评标委员会应当否决投标人的投标（第十一条）。

在实际操作规范方面

2008年住房城乡建设部标准定额司公布的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008），首先提出了招标控制价的定义、编制依据和投诉处理等规范，后来根据进行了修改和补充，现行的《 建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）中：  

（一）招标控制价概念（术语部分）： 招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。

（二）招标控制价制度的贯彻落实（条文5.1.1）： 国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价。

（三）招标控制价的编制依据（条文5.2.1）：  

1、 国家或省级、行业主管部门颁发的计价定额和计价办法；

2、拟定的招标文件及招标工程量清单；

3、与建设项目相关的标准、规范、技术资料；

4、施工现场情况、工程特点及常规施工方案；

5、工程造价管理机构发布的工程造价信息，当工程造价信息没有发布时，参照市场价；

6、其他相关资料。

编制投标限价注意的问题

1、工程量务必计算准确。  

最高限价的组成，由工程量和价格组成，工程量依据设计文件和现场实际情况，进行计算编制。清单规范也明确规定，招标工程量清单的准确性和完整性由招标人负责（13清单条文4.1.2）。这就要求在编制最高限价时， 工程量必须计算准确，鉴于现在的单价合同结算规则， 如果工程量结算错误，势必对今后的结算金额造成影响，使投资失去控制。

2、材料价格依据市场价格确定  

最高限价要素组成主要是人工费、材料费和机械费的组成，其中人工费和机械费一般依据造价部门发布的标准计入，对价格影响不大。 一般的工程造价中，材料价格占到总造价的60—70%，一定程度而言，材料价格决定着工程造价的高低。  

编制最高限价时，材料价格依据市场价格，大部分是依据当地造价部门发布的造价信息价格。这里有一个问题就是，一般造价信息晚于编制日期，最高限价往往参考上一期造价信息价格，如果临期材料价格涨跌幅度比较大，那么最高限价就失去公正性， 容易造成流标或高价围标，甚至被质疑或投诉。

例如一个机械挖土方项目，机械费占造价的近80%，材料主要是燃油，最高限价中依据上期造价信息给定的燃油单价，结果燃油价格上涨厉害，最高限价总体偏低，没有潜在投标人投标，最终又对燃油价格进行了调整，进行了二次招标。

3、规费、税金等注意地方规定

最高限价的规费和税金属于不可竞争费用，要严格依据地方规定。

比如河北省工程建设造价管理站2018年下发《河北省工程建设造价管理总站关于进一步明确建筑 工程造价 税金计取有关事项的通知》（冀建价监〔2018〕7号）中就规定， 在编制最高投标限价时，附加税费费率均按照建筑业企业所在地在市区计列，结算时据实调整。  

结语： 最高限价主要起到控制投资的作用，编制依据要结合法规、市场和地方规定编制，最高限价要体现市场的社会平均价格。