城市更新改造是党中央、国务院决策部署的一项民生工程。随着“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，城市更新的重要性提到了前所未有的高度。2020 年6月3日中国人民银行、住房城乡建设部、财政部、国十资源部、银监会发布的《关于加大对新市民住房支持力度的指导意见》(银发(2020) 63号)明确了城中村改造的贷款条件、贷款期限等支持内容。该意见旨在加大对新市民住房支持力度，促进房地产市场平稳健康发展。本文通过介绍城市更新贷款模式下的城中村改造流程及融资模式，结合城中村改造建设项目审计情况，研究分析其审计要点，并提出相关审计思路，以供参考借鉴。   

一、城市更新贷款模式下的城中村改造流程及融资模式

相对于以往以政府主导的土地开发整理模式而言，城市更新贷款模式是以市场主导，成为城市新一轮发展的重点模式。

（一）城市更新贷款模式下的城中村改造主要流程

城市更新专项规划——城市更新单元计划——单元规划——确定实施主体——取得土地使用出让合同和建设用地规划许可证——组织开发建设。

（二）城市更新贷款模式下的城中村改造融资模式

城市更新贷款模式下的城中村改造，经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。地方政府授权国企以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金，包括PPP、投资人 EPC、地方政府 国企/房企 村集体等方式。

二、城市更新贷款模式下的城中村改造建设项目审计要点及思路

（一）政策落实和职责履行审计

审计要点：上级确定的攻坚任务是否按照计划完成、要求出台的配套制度是否及时、全面、配套等。

审计思路：

获取国家、省、市、区关于村庄改造方面的政策法规、出台的实施意见、相关会议纪要、本地区村庄改造资料，重点关注如下五个方面：一是关注本地区制定的制度及上会决策事项与上级要求是否一致；二是上级及本地区出台的文件有标注时间节点的工作任务，本地区是否按照时间节点完成；三是明确本地区列入攻坚任务的项目及明细，梳理本地区村庄改造已完成及正在进行的项目，是否列入攻坚任务；四是村庄改造工作程序是否合规、完整，审批周期是否过长，出台的政策制度是否明确了各职能部门职责，划分是否明确；五是梳理已审批的项目是否存在应开工未开工，是否办理了变更调整手续。

（二）项目建设管理审计

审计要点：项目建设及招投标程序是否履行到位、质量管理和安全管理是否符合要求。

审计思路：

1.项目建设审计思路

一是通过土地预审及选址意见书、划拨批复、划拨决定书、建设用地规划许可证等材料，核查安置项目是否按规定履行项目程序，是否取得合法土地手续再行建设，是否存在未批先建情况；二是通过建筑工程施工许可证、开工报告、建设工程施工合同等材料，核查是否存在未经批准擅自施工情况；三是通过村庄改造住宅房屋搬迁安置补偿方案、搬迁安置补偿协议、开发整理单位搬迁和拆除协议等材料，核查征地拆迁进度是否满足项目建设需求，有无因土地手续滞后、拆迁不到位造成项目违规建设、进度滞后等情况；四是通过社会稳定风险评估报告、环境风险评估报告、安全生产风险评估报告、水土保持方案等材料，核查安置项目建设程序，是否存在未办理质量监督手续擅自开工情况。

2.招投标程序审计思路

一是通过查看本地区政府购买服务项目委托协议书、成交通知书、招投标网上公示、评标报告等材料，核查项目招投标是否按规定履行项目程序，中标时间与合同签订时间是否存在倒置，是否存在先施工后招标情况，是否存在项目未按规定公开招标、虚假招标；二是结合抽查项目的招标文件，查看招标文件中是否存在排他性条款，是否存在招标人与投标人之间、投标人之间互相串通等问题。 

3.质量管理和安全管理审计思路

一是与城中村改造牵头部门对接，查看规划手续、施工手续，查看许可证的时间点是否在建设手续前；二是查看招投标、总包、代建、全过程咨询、监理涉及勘探等时间的衔接性；三是查看建设时间进度表，有无任意拖延或压缩合理工期等情况。

同时关注项目经理、团队是否在现场，他们的检查记录是否齐全；监理、代建、总包是否在现场，检查他们的工作日志、考勤打卡记录。

（三）工程投资管理审计

审计要点：城中村安置项目概预算编制是否及时、合规，是否存在错漏或者概算虚高等情况。 

审计思路：

通过立项文件查看项目概预算并与可行性分析报告、盈亏平衡分析报告的内容进行核对，审查项目是否在前期工作中完成概预算编制工作，是否按照可行性研究批复的内容编制概预算，是否存在错漏或者概算虚高等情况。

（四）土地房屋征收补偿审计

审计要点：征收、评估、补偿程序是否合规，是否严格按照土地征收补偿安置方案、房屋征收补偿方案进行补偿，审查是否存在超标准、超范围、无依据补偿等问题。

审计思路：

1.征收程序履行情况审计思路

征收土地公告和房屋征收决定是否符合规定的需要范围和规划，土地征收补偿安置方案、房屋征收补偿方案是否经过充分论证并经过批准予以公布，征求公众意见期限是否符合规定，是否按规定进行社会稳定风险评估并形成社会稳定风险评估报告，土地征收方案、房屋征收决定是否经过批准并及时发布征收公告。

2.征收评估情况审计思路

关注评估机构选择是否公开透明，评估报告是否符合相关标准和规范，评估是否遵循了房地产评估原则、评估时点是否正确、评估的方法是否适宜等。审查无证房屋认定情况，有无优亲厚友等情况。

3.征收补偿安置情况审计思路

审查土地征补偿安置协议和房屋征收补偿协议签订情况，补偿协议签订的要素是否全面，补偿费用的组成是否全面、具体、合理。盯住各个关键时间节点，对比分析地理影像数据，分析核实征迁面积数据，重点关注不当增加补偿费用的行为，特别是经营性房屋、场矿是否存在超标准、超范围补偿等问题；个人住宅析产分户情况，是否存在通过虚构经济纠纷、虚假离婚等手段涉嫌骗取征收补偿款等问题。征收期间是否存在采取断水、断电、暴力、威胁等手段迫使被征收人签订补偿协议或搬迁，建设单位参与搬迁活动等问题。

（五）城市更新资金管理和使用审计

审计要点：摸清城市更新资金来源、分配、支付总体情况，是否存在项目建设资金及征收补偿费用不落实或到位不及时、资金支付未按照施工合同、补偿协议、安置房购置合同约定及时、足额拨付，拖欠工程款、补偿费乃至存在转移、挪用、贪污、损失浪费等重大违规违纪问题。

审计思路：

1.资金来源、到位情况审计思路

一是了解城市更新贷款银行的选取是否符合采购程序、贷款额度是否满足城市更新总量需求、利率是否最优、政府资金与银行配套（一般为一比四）是否合理等；二是审查是否存在项目建设资金不落实或到位不及时等原因，导致项目难以开工、中途停工、推进缓慢等问题；三是审查是否存在征收补偿费用未及时足额到位，导致征迁停滞、延期等问题。

2.资金管理、使用情况审计思路

摸清城中村改造资金支付总体情况。抽查部分改造项目资金支出，审查资金是否按规定用途、范围使用。检查城中村改造费用、城中村土地征收相关费用和房屋征收补偿费用的拨付情况，检查资金是否按照施工合同、补偿协议、安置房购置合同约定及时、足额拨付，是否存在拖欠工程款、补偿费、购房款问题。审查是否存在财政资金大量结转、未经审批提前付费（款）、拖欠民营中小企业账款和农民工工资等问题，是否存在转移、挪用、贪污、损失浪费等重大违规违纪问题。