我国全域设区实践中的都市区化效应及模式—

1 现实背景我国“七普”数据显示，当前国内人口正不断向都市区集中，都市区正在成为推动城镇化发展的重要空间载体。但随着我国都市区化进程的不断加速，也产生了地方政府财权和事权不匹配、城市间恶性竞争、“市管县”体制下大都市区协调发展困难等现实问题。面对上述困境，各大城市纷纷采取撤县（市）设区等手段破局，行政区划调整成为我国都市区转型的重要工具。国家“十四五规划”纲要明确指出，要优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群的带动作用，进一步凸显行政区划调整对于健全区域协调发展机制的重要性。在相关政策的支持下，全域设区将是未来统筹都市区发展的重要手段。

现实背景

我国“七普”数据显示，当前国内人口正不断向都市区集中，都市区正在成为推动城镇化发展的重要空间载体。但随着我国都市区化进程的不断加速，也产生了地方政府财权和事权不匹配、城市间恶性竞争、“市管县”体制下大都市区协调发展困难等现实问题。面对上述困境，各大城市纷纷采取撤县（市）设区等手段破局，行政区划调整成为我国都市区转型的重要工具。国家“十四五规划”纲要明确指出，要优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群的带动作用，进一步凸显行政区划调整对于健全区域协调发展机制的重要性。在相关政策的支持下，全域设区将是未来统筹都市区发展的重要手段。

目前我国已有16座城市实现了全域设区（表1）。从规划实施效果看，全域设区的过程加速了这些城市融入区域一体化的发展进程，提升了都市区的建构质量，为区域高质量发展和区域竞争新优势的形成提供了科学指导与有力保障。

▲ 表1 | 我国已实现全域设区的城市名录

资料来源：笔者根据相关资料自行整理。

综上，本文从都市区化背景下中国大城市的全域设区现象出发展开论述，并结合相关实践对既有相关研究与理论进行补充，为全域设区提供理论支撑的同时，更加科学地指导地方发展。

理论阐释

全域设区是一种迎合都市区化的边界重构，其本质和区域发展的经典理论一脉相承。因此，本文基于“边界”的视角，从行政边界、空间边界、功能边界3个方面来描述全域设区引导下都市区化发展的不同状态和内涵。

（1）行政边界重构：从局域到全域

行政边界是城市政府的行政权力所管辖的范围，可以直观理解为行政区划的范围界线。全域设区能够完全破除县级单位行政壁垒，统一行政管理体制，打破“行政区经济”的桎梏并推动“行政区经济”向“经济区经济”转型（图1），对于引领都市区协同发展具有积极意义。

▲ 图1 | 从未市辖区化到全域设区的演变模式

（2）空间边界扩展：从点状到面状

全域设区之后，城市的空间结构规划必然会顺应边界重构而发生改变，最为典型的趋势是由物质空间和地理景观等构成的空间边界向外加速蔓延，实现了从点状到面状的跨越，市域范围内的边缘地区逐渐和原有城市核心区域融合（图2）。同时，更外围的地段将会出现新的城市边缘区。

▲ 图2 | 从点状到面状的空间演变模式

（3）功能边界优化：从分散到均衡

城市的功能边界是城市公共服务配套设施的服务范围界线，在这一语境下，功能边界内的区域可以视为“功能空间”。全域设区实际上是功能空间的“城区化”，代表着城市发展要素的全域统筹、城市资源的一体化联动和城市基础设施、公共服务设施体系辐射范围的均衡化全覆盖，是城市功能拓展到几近饱和的状态（图3）。

▲ 图3 | 从分散到均衡的的功能要素配置模式

地方实践

本文以南京、杭州两市为例进行对比研究。两市已分别实现全域设区和都市区核心范围全域设区，两市地理空间区位和城区空间格局存在显著差异，全域设区实践的路径（图4~图5）和都市区化效应表现出了各自的特殊性和典型性。

▲ 图4 | 1983年以来南京市行政区划调整历史脉络

▲ 图5 | 1996年以来杭州市行政区划调整历史脉络

（1）行政效应

南京全域设区后，县域行政体制被完全扫清，从体制上解决了政府行为的规范化问题。此外，随着江宁、高淳、溧水等地撤县设区，江苏和安徽的省域间行政体制阻碍以及南京和句容等地的市域间行政体制阻碍逐渐减少，形成了多处跨省界一体化示范区和跨界新城，进一步带动了郊区经济发展，提升了都市区建构质量。

杭州都市区核心范围“全域设区”带来的行政效应主要体现在县域行政体制的变革和扩大自身发展规模上。近年来杭州行政区划调整略显频繁，但其行政区“大的过大、小的过小”这一问题仍十分突出。2021年4月，实力过强、多头发展的原余杭区被“一分为二”，主城区中“迷你区”合并，钱塘新区由功能区升格为行政区。此举一方面平衡了杭州原先不均衡的区划规模，另一方面为杭州进一步强化行政管理能力和治理水平提供了有利条件。

（2）空间效应

南京市域夜间灯光数据显示，更早并入主城区的地区，灯光增长量明显更高。此外，南京城市建成区面积的增长率也受到行政区划调整的影响（图6）。江宁撤县设区后5年内的建成区面积增长率明显比其他年份要高约3%~4%。高淳和溧水撤县设区对建成区面积增长率的影响暂不明显（图7），但后续南京逐渐通过新建数条连接主城区与远郊地区的公路和轨道交通，拉进了高淳、溧水与主城区的时空距离。

▲ 图6 | 2000—2018年南京市夜间灯光覆盖范围演变图

数据来源：https://ngdc.noaa.gov/eog/index.html 。

▲ 图7 | 2001—2021年南京市建成区面积增长率变化示意图

数据来源：南京市历年统计年鉴。

杭州市域夜间灯光图（图8）表明，余杭、萧山、富阳、临安撤市设区后，四地城区空间逐渐向杭州主城区靠拢。在建成区面积的增长率变化上，2002年及以后，杭州建成区面积增长率平均值较南京高约3%，且存在多处上浮现象。此外，2021年杭州新一轮行政区划调整后，其建成区面积增长率又出现大幅度提升，这从一定程度上表明行政区划调整对杭州的空间效应强于南京（图9）。

▲ 图8 | 2000—2018年杭州市夜间灯光覆盖范围演变图

数据来源：https://ngdc.noaa.gov/eog/index.html。

▲ 图9 | 2001-2021年杭州市建成区面积增长率变化示意图

数据来源：杭州市历年统计年鉴。

（3）功能效应

南京全域设区带来的都市区化功能效应主要体现在交通一体化和体制同城化等层面，公共服务设施在各区也得到了均衡配置。同时，以江宁为代表的区县受功能要素流通加速的影响，经济发展成效显著。江宁县改区之前公共财政预算收入为8.18亿元，到2021年增长了约32倍，高达265.30亿元。期间，江宁地区生产总值也增长了约28倍。高淳、溧水由于距离主城区较远，发展尚在起步期，但趋势总体向好。

杭州撤市设区带来的功能效应主要体现在产业资源统筹上。近二十年来，杭州牢抓区划调整契机，推动主城区“退二进三”产业架构调整。萧山、余杭两地撤市设区后，成为了原主城区产业溢出的重要平台。新的产业发展空间被释放后，带来了经济的明显增长和地方财政收入的大幅提高。临安、富阳区划调整后则朝着科技创新型新城区转型。

模式归纳

按照全域设区对城市都市区化进程中各类边界的影响时序，可以将都市区化模式归纳为两大类，即“行政—空间—功能”模式和“行政—功能—空间”模式（表2）。目前我国有超过250个都市区正在发育或已经成型，全域设区也将成为持续推进城镇化和都市区化的重要抓手。考虑到不同城市的都市区化过程有其自身的特点和规律，应在参考宁杭案例的基础上，选择不同的都市区化模式开展实践。

▲ 表2 | 全域设区实践中的都市区化模式归纳及释义

对于下辖县市距离主城区较近或空间发展受行政边界制约较为严重的城市，建议采取“行政—空间—功能”模式推进都市区化。该模式强调由内而外依次推动撤县（市）设区工作，在落实行政上的“市辖区化”的同时，推进既有城区和新设区之间建成区的融合，落实空间上的“市辖区化”，最后全域统筹各类资源要素，公平配置资源，推进“同城同权”，落实功能上的“市辖区化”。

对于下辖县市距离主城区较远或公共服务设施等功能要素配置受行政边界制约较为严重的城市，建议采取“行政—功能—空间”模式推进都市区化。该模式下的撤县（市）设区时序与县（市）与主城区之间的距离无关，可根据县（市）改区的迫切性程度跳跃进行。在理顺行政体制之后，协调中心城区与外围县（市）的公共基础设施规划和建设，减少不同行政单元间的摩擦，以整合县级单位的经济发展力量和发展空间，最后通过功能要素的外溢引导空间边界的外延。

经验总结

未来一定时期内我国都市区化的浪潮还将持续。从推广宁杭全域设区实践中边界重构与都市区化的交互模式看，各都市区的建构可遵从“以系统调整行政边界为手段、以科学延展空间边界为外延、以全面优化城市功能边界为内涵”的发展逻辑，以形成协同一致的行政体制、科学有序的空间联系、均衡高效的功能布局，从而引领区域高质量发展。

致谢：本文主题源于导师王兴平教授主持的研究课题，经导师的多轮悉心指导和耐心启发得以形成此文，在此真诚致谢！

本文撰稿： 卢宇飞朱凯张筠