工程总承包模式（EPC）计价的困境与对策

江苏中房工程咨询有限公司张振国

摘要：近年来国家相继出台有关推广工程总承包（EPC）模式的政策文件，在不可否认其推行取得一定进展的同时，我们同样无法回避其仍未获普遍认可、推行不甚理想。尤其EPC模式下的计价面临诸多困境考验：其一，当前EPC工程模式多数为赶工期工程；其二，现行的EPC工程模式计价实为按定额计价结算；其三，发包人需求深度不够，导致结算费用的增加；四，现有计价体系不适合EPC模式，缺少全国统一的EPC计价规范，导致计价管理无所是从；其五，各参与方主体对EPC模式认识不足。其六：材料、设备价格的确定困惑。基于国家对加速推进EPC模式，与此对应，本文对上述困境提出了相应的对策以供大家实践参考。

关键字：EPC工程计价模式，困境与对策

引言

工程总承包模式（EPC）正在国家的政策强力推动下，在正在不断推广，同时，其计价模式又让参与者，感到又回到定额计价时代，EPC承包模式下的计价因为政策空白而让所有参与人无所是从。EPC模式下设计管理、变更管理、材料设备采购管理等让发包人感到的此种模式下存在许多的不合理，优质优价不能体现等，基于此，我们从计价角度对EPC模式目前存在的困境和对策进行探讨，以供实践参考。

一、概念

工程总承包模式（EPC）是指承包单位与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织方式。即：设计-采购-施工（Engineering-Procurement-Construction）合同。简称EPC模式。在EPC模式下，工程总承包商接受业主委托按照合同约定对工程项目的设计、采购和施工进行总承包，并对其所承包工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。对于业主而言，其只需负责整体性的、原则性的目标管理和控制。

二、工程总承包模式的推行意义

近年来，我国在工程建设领域力推工程总承包模式。住房和城乡建设部等相关主管部门明确指出：积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强综合实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展的必然要求。据不完全统计，自 2016 年中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中强调“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”以来，国家和地方政府相继出台了 100 多个推进工程总承包发展的文件。文件中部分摘要：同传统的施工总承包模式相比，EPC模式具有降低建造成本、缩短建设周期，充分提高建造品质、优化资源配置、减少业主组织协调量的显著优势。大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”倡议实施。对于中国建筑业而言，推行EPC模式必将成为建筑企业实现“降本增效”和“转型升级”的重要一步。国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见国办发〔2017〕19号，加快推行工程总承包，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。2019年住房城乡建设部、国家发展改革委出台《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，2020年3月1日实施。江苏省住建厅、江苏省发改委2020年7月23日联合发文，苏建规字【2020】5号《关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展实施意见》。江苏省住建厅2020年10月29日发布《江苏省房屋建筑和基础设施项目工程总承包计价规则》（试行）

三、实践现状

当前，我国EPC模式实践现状可描述为：加速推进但仍未全面铺开。根据住房和城乡建设部官网公开数据显示，我国建筑业EPC项目总体上呈现业务量快速上升，工程规模不断扩大之势。2020年，全国具有勘察设计资质的企业营业收入总计72496.7亿元。其中，工程总承包收入33056.6亿元，约占45%。从市场实践来看，EPC工程项目计价争议较多，引起的原因有：招标文件不规范、计价约定不明确、合同风险分摊不准确、发包人的需求不完整、承包人对利润期望值过高、存在材料以次充好、在投资限额宽松下存在过度设计或固定总价下的过于经济设计等等。

四、困境

困境1为赶工的EPC工程

虽然我国目前在工程建设领域力推工程总承包模式，EPC模式也“炙手可热”，但是不可忽视有相当数量的EPC项目不是真正意义上的EPC，大多数情形是在传统施工总承包模式下增加了设计业务。这样一来不仅不能发挥EPC模式应有的优势，反而连传统模式的优势发挥也受到束缚，就南通最先推行的几个项目而言，基本都是工期特紧，要求在规定的时间内必须完成建设任务，如果按部就班等施工图完成再进行工程量清单施工招标，工期来不及，在这种情况下，采用了EPC模式，绝大多数都是施工单位为牵头人，联合设计单位共同投标，施工单位与设计单位并不是一个单位整体，需要大量沟通、融合，就一个工程合作，很难达到理想状态，工程建设因工期紧边设计边施工是常态，这种为赶工期采用的EPC往往达不到理想效果。

困境2、EPC工程为按定额计价结算的工程

EPC工程合同价款确定的计价模式基本都是按定额计价并下浮，但不得超过批准的投资限额，在实际操作过程中，确定EPC工程合同价款发包人（委托的第三方造价咨询机构）、承包人争议很大，核对的时间很长，有的工程因为招标文件没有很好的约定清楚，给确定合同价款带来很大麻烦。案例：某学校EPC工程施工合同，合同协议书表明为：暂定固定总价3亿，专用合同条款中变更与合同价款调整，表明为固定总价，但固定总价如何确定，没有相关约定，在招标文件中明确固定总价通过补充协议确定，具体条款有二条：“（1）本项目设计费计算基数参照国家发展计划委员会和建设部颁发的《工程勘察设计收费标准》（2002年修订本），计算基础为经政府批复的建安费，系数为1.0。（2）本项目施工费用计算基数为经招标人与中标人确认且经招标人委托第三方审计单位或审计机关确认的标底价（最终计算基数按结算审定价）”。上述的两条就是确定施工合同固定总价的依据。从案例中不难看出，参与工程招标的发包人、招标代理都对EPC工程认识不足。

困境3、发包人需求深度不够

EPC工程模式存在发包人提出需求往往深度不够，原因我们分析认为，发包人对EPC工程模式认识不够，缺少专业的人员进行编制与策划，会带来很大不可控的造价增加风险，上述学楼案例中增加近30项功能性变更和20项的增加内容。

困境4、EPC工程模式缺少相应的计价依据

江苏省住建厅2020年10月29日发布《江苏省房屋建筑和基础设施项目工程总承包计价规则》（试行），在此之前，没有相应的计价规则，我们查看了江苏省公共资源交易中心采用EPC模式招标工程绝大部分都是采用按江苏省现行计价定额编制施工图预算，再按中标价与最高限价下浮率下浮后而确定工程合同价款，合同价款最高不得超过招标设定投资限额或中标价。江苏省发布的工程总承包计价规则明确了工程总承包费用项目组成，明确合同价格宜采固定总价合同、合同价款调整和结算合同约定、风险分摊、最高投标限价确定等。但是，仍然需要时间去检验，尤其最高投标限价的确定存在很大的不确定性，需要经验数据和类似工程数据，有关合同价款调整需要造价人员创新设置。

困境5、各建设参与方对EPC工程模式存在认识不足

与国外成熟的EPC实践相比，国内实践EPC模式可谓蹒跚起步。在市场接受程度、各方参与主体理念及参与能力等方面，域内外情况都大有所异。不论是“引进来”还是“走出去”，中国企业实践EPC模式均未能充分发挥其优势。当前，传统施工总承包在建设领域依然占据主流。30多年来传统承发包模式的实践令业主选用EPC模式本身就存在较高的学习成本，“设计主导或牵头”“按图施工”“设计施工相分离”“低价中标”等思维难以在短期内改变。大多数项目业主仍然习惯于传统的设计、施工分离的总分包模式。对于EPC项目而言，在设计方面EPC中的E不单纯代表施工图设计，还包含整个建设工程的总体策划以及整个项目的组织管理；在采购方面EPC中的P不单指一般意义上的建筑施工设备材料采购，还包括专业设备、材料的采购；在施工方面EPC中的C也并非仅仅局限于工程施工，还包括安装、试车、技术培训、工程管理咨询等一系列内容。在许多方面，EPC模式同传统施工总承包模式均有诸多不同。因此，实施EPC项目必须改变传统模式下工程项目的组织管理方式。

困境6、材料、设备价格的确定困惑

发包人在招标时的发包人需求上，不可能对材料、设备的规格、品质、型号、技术参素、品牌等提出清晰的需求，只能是承包人在设计施工图过程中对材料上述的要素进行确定完善。发包人非常担心承包人所采用的材料或设备，以次充好，或者是达不到发包人的要求，目前，市场上的确存在材料或设备（尤其装饰材料）价格相差几倍的情况，所使用的材料也不是发包人所能掌控的，因此，发包人的担心不无道理。如何使EPC工程招标的材料或设备投标报价与实际使用的材料或设备价格能够相一致，并体现优质优价，是当前EPC工程推广所困惑的主要原因之一。

五、针对上述计价困境的对策

1、加大EPC模式政策宣贯力度，讲解EPC模式下发包人、承包人、设计人、监理人、造价咨询人、代建人等权利、义务与责任，使各参与方对EPC工程的计价模式有深刻的理解。

2、正确理解EPC工程可以适当的缩短建设周期，发包人应当按照2019年住房城乡建设部、国家发展改革委出台《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第二十四条规定，“建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理期”。发包人实施EPC工程的初衷不应当是仅仅为了压缩工期，过短的工期对建造工程品质有重大影响，更多的是应体现EPC工程充分提高建造品质、优化资源配置、减少业主组织协调量的显著优势上。

3、推行江苏省住建厅2020年10月29日发布《江苏省房屋建筑和基础设施项目工程总承包计价规则》（试行），改变目前采用按定额计价并下浮的模式，此模式已经不适应市场经济发展的需要，也与国家即将取消定额不相适应，深入开展EPC工程计价模式探讨，尽快建立与国际工程承包和管理方式接轨计价模式，建议可参照国内大型地产公司用的较多的也是比较成熟的港式清单计价模式。

4、建议EPC工程模式招标文件不再允许施工单位与设计单位组成联合体投标，促使工程总承包单位具有设计与施工能力，从而达到设计与施工的深度融合（这种深度融合是指EPC工程的项目经理具有组织协调设计团队与施工团队的能力，具有实实在在管控质量、工期、投资的本领。同时设计团队能够及时快速地把设计的意图传达到施工团队，设计团队非常熟悉施工团队人员的经验、能力水平，以及完成的施工质量水平。施工团队人员也非常了解设计团队的经验、能力水平。设计与施工具有很高的信任与默契。）这种深度融合才是缩短工期、提高建造品质、优化资源配置、提高投资效益成为现实的必要条件。

5、采用EPC工程模式招标，“发包人的要求”是投标报价、中标后进行设计和施工主要依据文件，所以，“发包人的要求”编制的文件必须全面、细致、细化，发包人在进行方案设计和扩初设计委托时，必须提高扩初设计达到的深度要求，为后期要进行EPC工程模式的招标顺利开展提供条件。“发包人的要求”也可以探索采用委托相关咨询机构进行编制。

6、采用EPC工程模式招标对材料或设备的价格的控制，我们建议，在招标过程中，把影响造价较大的无信息价的主要材料或设备，以清单方式列入暂估价，施工过程中由发包人和承包人通过招标方式或其它合适方式进行认质认价。也可以由投标人自行报价并承诺实际采购价不低于投标报价。最终目的是用于工程中的材料或设备体现经济适用、优质优价，合理确定材料或设备价格