“保交楼”政策性专项借款使用是摆在地方政府面前的一件大事、难事，一方面已售、愈期、难交付住宅项目引发的社会风险不断出现，已经危及民生与社会稳定，另一方面国家开发银行下发的“保交楼”政策性专项借款用不出去，大会小会三令五申用好政策性专项借款，充分发挥其在“保交楼、促民生、保稳定”中的作用，可借款始终用不出去。对“保交楼”政策性专项借款，国家给予的政策比其他时期都优惠，可从来没有哪一笔专项借款碰到了用不出去的尴尬。究其原因，主要是基层政府与属地用款主体仍然在用银行借款与政府投资管理思维对待“保交楼”政策性专项借款。

一、现象与问题

1. 以贷款项目评估方式评价承贷房地产开发企业。 贷款项目评估内容超出项目本身，往往要对借款人资信包括 借款人经营情况及未来发展前景、 财务状况及偿债能力包括偿债能力、资本结构、经营效率、投资收益、财务结构等进行评估或分析，并结合项目基本情况、贷款方式、银行效益和贷款风险进行分析，从而提出是否贷款、贷款额度、贷款期限、还款方式和风险防范等方面的结论和建议。已售、逾期、难交付住宅项目所属房地产开发企业， 100% 的得不出同意借款的结论和建议。因为已售、逾期、难交付住宅项目所属的房地产开发企业，不是已经就是接近资不抵债，不是融资途径不畅通、融资结构不合理、融资成本较高就是资金链断裂或难以维持正常经营，信用鉴定等级不是 C （中）就是 D （下）， A （优）和 B （上）都是曾经的故事。以银行贷款项目评估方式评价已售、逾期、难交付住宅项目所属房地产开发企业，无异于指雁为羹。

2. 以抵押贷款方式要求承贷房地产开发企业提供担保。 抵押贷款是指银行要求借款方提供抵押品作为贷款的担保，贷款期满后，若不按期偿还贷款，银行有权将抵押品拍卖用以偿还贷款的一种贷款方式。以土地使用权及在建工程抵押获得银行贷款和以预售方式融资建设，是房地产开发企业的通用做法。已售、逾期、难交付住宅项目所属房地产开发企业资金链断裂，主要是以这些通用做法融得的资金都被本项目外的“黑洞”给吞没。明明知道已售、逾期、难交付住宅项目所属房地产开发企业不可能拿出有完全产权的资产进行抵押而要求其提供，这等于是画饼充饥。

3. 以政府投资管理方式对待“保交楼”政策性专项借款使用。 政府投资管理节奏慢、环节多、流程刻板、效率低下，不用钱的管钱，没有做过项目的批项目，这早就是不争的事实。如某地拟发布的《“保交楼”专项借款资金使用规定》，其中在款项支付时应审核的资料包括专项借款支付审批表、承贷项目审计报告、施工进度监理报告、征信查询报告、建安工程发票、施工合同台账等近 20 项，审批部门涉及住建、财政、审计、城投等七八个部门及领导。不说这些资料及审批是否产生效用，单说每个付款节点要这么多资料、要通过这么多审批环节，都可以把人磨死。与其戴着镣铐拼命挣扎，还不如直接“躺平”。

二、对策与建议

1. 打破陈规，按楼栋确定借款使用对象，点对点地把借款用在已售、逾期、难交付住宅项目的建设交付上。 所谓点对点就是只要某一住宅项目符合已售、逾期、难交付的情形，就对该楼栋提供“保交楼”专项借款，由该楼栋所属房地产开发企业、施工单位、监理单位以及主要材料供应商共同与属地借款主体签订专项借款使用协议，保证借款用于后续建设并满足交房要求。若该楼栋存在多个施工单位、监理单位，由房地产开发企业与属地借款主体共同选定能提供有效借款担保的施工单位、监理单位各一家，由其对后续建设交付负总责。可以首先选定楼栋，其次确定后续建设交付工程范围及内容、工程量和预估工程款，再约定借款额度，然后将借款资金划转至属地借款主体和房地产开发企业、施工单位、监理单位共同设立的监管账户上。对房地产开发企业，不再搞毫无意义的项目借款评估。

2. 转换思路，拓宽担保范围，权对权地把多种担保方式和多方担保主体共同纳入担保范围。 所谓权对权就是把“保交楼”专项借款使用权与本息偿还责任直接挂钩，在获得专项借款使用权利的同时要求其提供对等的担保。银行借款抵押方式不适应“保交楼”专项借款使用需要。目前，房地产开发企业的资金链已经或接近断裂，已经没有或极少有完全产权的抵押资产，只有转换思路，动产抵押与不动产抵押、动产质押与权利质押等多种担保方式和房地产开发企业、施工企业、监理企业以及主要材料供应商等共同纳入专项借款担保范围，才有可能全面防范和化解专项借款使用风险，使专项借款使用落地生根。那种死抱着抵押方式和由房地产开发企业提供抵押的思路，难以使“保交楼”专项借款使用落地生根。如代持、网签等是目前相对较能运用的方式。

1 ）代持协议具有法律效力。《民法典》第一百四十三条 具备下列条件的民事法律行为有效：

（ 1 ）行为人具有相应的民事行为能力；

（ 2 ）意思表示真实；

（ 3 ）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。

为防范股权代持协议的风险，可采取以下措施：

（1）质权。《民法典》第四百二十五条（动产质权）为担保债务的履行，债务人或者第三人将其动产出质给债权人占有的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，债权人有权就该动产优先受偿。

第四百四十一条（动产质权）　以汇票、本票、支票、债券、存款单、仓单、提单出质的，质权自权利凭证交付质权人时设立；没有权利凭证的，质权自办理出质登记时设立。

第四百四十三条　以基金份额、股权出质的，质权自办理出质登记时设立。

第四百四十四条　以注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权出质的，质权自办理出质登记时设立。

第四百四十五条　以应收账款出质的，质权自办理出质登记时设立。

（ 2 ）约定高额违约责任并公证。代持股人是名义股东，若出现侵犯实际出资人利益的情况，实际出资人是很难事后阻止。因此，在设立代持股时，双方签订明确的代持股协议，对代持股人损害实际出资人的情况应当明确约定违约责任。如果约定了严格的违约责任，那么就会对代持股人的行为予以震慑，加大他违反协议的成本，使其违约行为得不偿失。

（ 3 ）明确股东权利的行使方式。代持股人是名义股东，那么股东权利也只能以他的名义来行使，因此，实际出资人要控制公司，必须约定好股东权利行使方式，比如表决权、分红权、增资优先权等，必须通过实际出资人同意，代持股人必须按照实际出资人的意愿行使股东权利等。

（ 4 ）排除代持股人的财产权。这样做的目的是防止代持股人行使其名下股权的财产所有权，如果出现意外死亡、离婚分割等情况时，其代持的股权不是他的个人财产，也就不能作为遗产或者共同财产进行分割。

（ 5 ）代持股协议要告知其他股东或者公司的利害关系人。为了防止代持股人在实际出资人不知情情况下擅自行使股东权利，因此代持股协议如果条件许可应当告知公司的其他股东或者由其他股东在协议上书面认可。这样其他股东也可以制止代持股人的违约行为。而且，如果代持股人私下将股权出让给了其他股东，实际出资人也可以其他股东知情而恶意受让为由宣告转让无效而取回股权。

（ 6 ）公司在设立协议及公司章程中适当限制代持股人的权利。公司设立协议和公司章程是公司的重要文件，如果有代持股，应当在设立协议中予以明确，同时在公司章程中对于代持股的权利行使给予特殊约定；

（ 7 ）实际出资人要增强证据意识，注意保存搜集代持股的证据。为了防范万一，实际出资人一方面要签订全面、细致的代持股协议并及时办理公证，另一方面要注意搜集保存好证明代持股关系的证据，比如代持股协议、出资证明、验资证明、股东会决议、公司登记资料等。如果代持股人严重违约或者法院冻结保全执行代持股份，可以及时提出诉讼或者执行异议来维护自己的合法权益。

2）网签具有法律效力。

网签是房屋交易双方签订合同后，到房地产有关部门进行备案，并公布到网上，用户可根据网签号来查找合同。

《民法典》第四百六十九条 当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。书面形式是合同书、信件、电报、电传、传真等可以有形地表现所载内容的形式。以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为书面形式。

第四百七十条 合同的内容由当事人约定，一般包括下列条款：

（一）当事人的姓名或者名称和住所；

（二）标的；

（三）数量；

（四）质量；

（五）价款或者报酬；

（六）履行期限、地点和方式；

（七）违约责任；

（八）解决争议的方法。

当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。

3. 改变方式，突破政府机制障碍，线对点地夯实“保交楼”专项借款使用责任。 所谓线对点就是属地借款主体是一条责任主线，对专项借款使用全面负责。已售、逾期、难交付住宅项目所属房地产开发企业、施工单位与监理单位为三条相对分开的辅线，由房地产开发企业对已售、逾期、难交付住宅项目建设交付承担现场管理职责，严格监督施工单位、监理单位使用专项借款；由“保交楼”专项借款使用负总责的施工单位、监理单位以及主要材料供应商对各自承担的责任与义务负责，认真履行专项借款使用协议约定的权利与义务。政府行政监管部门以及为“保交楼”“专班”作为监管与协调主线，对专项借款使用协议履行进行全面监管，对专项借款使用出现的问题进行沟通、联络、协调。权责明确，权利与责任直接挂钩，线点各自的责任与义务清晰，专项借款使用才能真正落地。

4. 维稳至上，急事特办，原则对灵活地处理已售、逾期、难交付住宅项目建设交付问题。 所谓原则对灵活就是已售、逾期、难交付住宅项目出现的问题千差万别，不可能千篇一律，应当以保民生、保稳定为第一要务，急事特办，妥善、全面解决已售、逾期、难交付住宅项目出现的各种问题。如商品房交房，一般是一个相对独立的分区。一个相对独立的分区可能包括好几栋建筑，也可能有住宅也有商业和自持物业。点对点地只对其中一栋或几栋已售、逾期、难交付住宅项目实施“保交楼”政策，即使完工了也可能不符合交房要求。这就应当原则对灵活，对这一栋或几栋所在的分区供水、供电、供热、燃气、通讯等配套基础设施共同实施“保交楼”政策，并同时建议对“保交楼”采取特别的交房措施。若以固定的条款应对已售、逾期、难交付住宅项目建设交付遇到的各种问题，“保交楼”政策就无法落地生根。