PPP运作流程

   

PPP项目识别

     

一、项目发起

     

   

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（区别发改委原有的计划项目形成机制，建立协调机制）

目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制，形成基本PPP项目库。

 (2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

     

二、 项目筛选

     

   

政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

《PPP物有所值评价指引（试行）》财金[2015]167号：中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

政府采购开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。  

1、定性评价

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标及补充性指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

PPP中心会同行业主管部门组织召开专家组会议，原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

2、定量评价

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PSC 是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 

政府PPP合作中心负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

1、财政支出能力评估

财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 

行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

2、财政承受能力评估

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

   

PPP项目准备

     

一、 组织实施机构

     

   

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

1、项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

2、外部投资人调查

根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：

（一）项目概况

（二）风险分配基本框架。

（三）PPP运作模式

（四）PPP交易结构

（五）PPP合同体系

（六）PPP监管架构 

（七） PPP采购方式 

     

四、实施方案审核

     

   

为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。

目前缺乏相应的专家，政府内部分工不明确，方案审核实际推进效果不佳。

   

PPP运作实施方案

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

     

二、风险分配基本框架

     

   

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

     

三、交易结构与回报机制

     

   

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式

     

四、项目运作方式

     

   

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等

     

五、监管架构

     

   

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等

     

六、合同体系

     

   

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件

     

七、采购方式

     

   

公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

     

三、响应文件评审

     

   

项目PPP运作需建立方案评审小组，确定评审办法。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

项目评审办法应该反映项目物有所值的本意，体现项目绩效运营特性，促进市场竞争。

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

     

二、 项目融资管理

     

   

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

     

四、中期评估 

     

   

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

   

PPP项目移交

PPP模式选择是指具体运作方式的确定。PPP具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。    

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT） 等模式推进。

对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOT）、建设—租赁—运营（BRO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。

回报机制（BOT/BOO/BLT）

运营效率（BOT/DBFO/BLT）

风险结构（PPP/BOT/DBLT）

资金需求（BOT/TOT）

财政资金及补贴能力（DBLT/DBOT）

政策法规（BLT/BOO）

发起人偏好等其它因素

     

一、片区开发项目PPP

     

   

片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目等均公告采用了PPP模式。

片区开发项目PPP模式构建的关键因素：

1、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采取单一型运作或复合型运作；

2、由税收分成、土地收益分成模式走向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造；

3、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要；

4、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力；

中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来的巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益。通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要意义。

医院项目PPP模式构建的关键因素：

1、新设医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项目的运作具有重要影响；

2、社会投资者人需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作。

3、医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要；

4、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响；

医院项目DBLT

医院项目BOT

医院项目BOO

目前我国在加强老龄工作，发展老龄事业方面的重视力度大大增强，并把养老服务业的建设列入重要议事日程，成为党政工作的重要组成部分。相比日渐增长的养老需求，政府在资金投入方面严重滞后，发展养老的PPP模式对于我们养老事业的发展具有非凡的意义。

养老项目PPP模式构建的关键因素：

1、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响；

2、鉴于目前我国的养老结构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势；

3、未来养老的政府养老服务购买对于养老项目的未来发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键；

养老项目DBLT+委托运营模式

养老项目BOO

     

四、 市政道路项目PPP

     

   

市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。

市政道路项目PPP模式构建的关键因素：

1、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，它确定了PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。

2、依托资源补偿型的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力；

3、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重要影响；

市政道路项目BOT

市政道路项目RCP

城市地下管廊项目BOT

城市体育中心项目ROT

垃圾焚烧发电项目BOO（T）

城市内河治理项目RCP

     

PPP实务案例

     

     

宣城市位于长江以南，黄山之北.为合理组织城市各分区之间的交通联系，宣城市城区由内至外规划两个环路，规划期内作为主干道使用，远期考虑利用环路建设快速路。目前“两环”由水阳江大道和青弋江大道构成，其中水阳江大道西南段、西段、南段、东南段均已建成通车，水阳江大道东北段尚未闭合，严重影响了环路功能的发挥，同时主城区与东部片区的联系以及跨水阳江通道只有鳌峰东路和阳德路，通道较为缺乏。因此水阳江大道闭合段北段项目的实施迫在眉睫。

目前宣城财政支出能力有限,考虑采用PPP模式引入社会资本进行工程建设及运营维护，提升运营效率。

     

二、项目概括

     

   

项目工程西起昭亭路，向东下穿皖赣铁路、跨水阳江与水阳江大道东段相交，全长约3.6km，道路宽度60米。含斜拉桥一座，全长986米，宽31米，双向六车道，设人行道。

项目工程造价为4.56亿元，另需投资人承担部分征地拆迁费1.5亿元（包干），项目总投资共计6.06亿元，由政府与社会资本共同设立的PPP项目公司承担。

项目建设内容主要包括：道路工程、桥涵工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程、泵站工程以及其他相关附属工程等。计划建设工期为30个月。

     

三、项目PPP运作模式

     

   

本项目采取PPP中的BOT运作方式。授权经营期为10.5年(包含建设期2.5年)，在授权期限结束后将项目整体资产移交给宣城市人民政府或其指定的相关部门。

本项目主要采用“可用性服务费”+“运维绩效服务费”的政府付费购买机制，以匹配建设期和运维期不同的合作目标。

（1）可用性服务费

可用性服务费，是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，只要项目公司所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。

（2）运维绩效服务费

运维绩效服务费，是指项目公司为维持本项目可用性之目的所提供的绩效标准运维服务（包括防洪通道、防护林等维护等），而获得的政府付费。

     

四、项目PPP投融资结构

     

   

本项目总投资6.06亿元（包括1.5亿元征地拆迁费用），考虑到项目资本金制度（自有资金不低于25%）、项目后续再融资等（银行贷款要求自有资金30%），项目公司注册资本设定为1.82亿元（按照自有资金30%设置）。具体投融资结构如图所示：

项目公司成立后，除非政府未能按计划完成第一阶段征地拆迁（跨水阳江斜拉桥施工作业面），公司自有资金必须在2015年12月10日全额到帐。

     

六、项目PPP合同体系

     

   

宣城市政府授权宣城住建委通过采购确立项目投资人，由宣城市住建设与政府出资人、社会资本三方签订《PPP项目协议》，由宣城市住建委对项目公司的建设、运维进行日常监管。待政府方出资人与社会资本完成项目公司（SPV）组建后，再由宣城市住建委与项目公司（SPV）签订《PPP项目协议》，明确项目公司作为项目法人实施项目建设并承担社会资本的投资、管理、支付和收益权利义务。

     

七、项目PPP采购

     

   

一、投资人资格条件

1、中国境内外注册的具有独立法人资格的企业，其注册资本在30000万元人民币以上，净资产不少于50000万元人民币；

2、必须具备市政公用工程施工总承包一级及以上资质，具备有效的安全生产许可证；

3、有良好的银行资信和商业信誉，自有资金银行证明书，申请人的自有资金不少于本项目总投资的30%，其它建设资金要提供金融机构出具的中长期贷款承诺函（合同签订前提供）；

4、企业近八年内必须完成或在建至少一项主跨跨径不低于200米的砼斜拉桥工程或主跨跨径不低于200米的悬索桥工程或总长不小于400米水上桥梁工程施工业绩。

5、投资人拟派项目经理应具有市政公用工程专业一级注册建造师，并担任过一个及以上桥梁工程施工管理经历，且在企业持续工作一年以上。

6、本项目接受具有施工资质和业绩的社会资本与财务投资人组成联合体参与投标，联合体成员不得超过2家。

7、采用联合体参与投标的，必须由具有施工资质和业绩的一方作为联合体牵头方，并应满足上述全部资格条件要求且在未来项目公司中的股权出资比例应不低于40%（含）；引入的财务投资人必须符合上述第1条的资格要求。

二、采购及履约保证金

本项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且通过前期投资人市场测试反馈较好。因此本项目采取公开招投标方式进行项目采购。

1、投标保证金：控制在项目投资总额的2%以内，为促进本次采购顺利达成合作，设置为1000万元；中标社会资本方投标保证金在项目公司成立并提交建设期保函后退还。

2、合作期保证金与保函：控制在项目投资总额10%以内，且分阶段设置： 

（1）建设期保函：设置为3000万元；在宣城市住建委与项目公司签订《PPP项目协议》后45日内提交宣城市住建委，运维期保证金提交后解除。

（2）运维期保证金：本项目运维期以保证金形式设置为30万元，由项目公司在项目竣工验收完成后5日内提交。

3、移交维修保函：宜不超过工程总投资的5%，以移交后一年期维护保修需求为依据，设置2000万元（质保期限至移交后1年）。

三、报价竞争

本项目采购应明确

（1）项目可用性服务费支付期限期限为8年，采取等额方式支付；

（2）项目运维绩效服务费年支付最高限价；

（3）项目运维绩效服务费年支付最低限价；

（4）项目可用性服务费年支付最高限价；

（5）项目工程造价的最高限价； 

本项目竞争报价点为政府付费总额，包括项目可行性服务费和运维绩效服务费。在正式投标竞价时由社会资本提出工程造价、项目可用性服务费总额、项目运维服务费总额、各年度政府需要支付的服务费总额。 

本项目竣工后，经审计的工程结算造价与社会资本投标工程造价存在差异的，报经宣城市住房和城乡建设委员会审核通过后，相应增减可用性服务费总额。

四、采购实施及评审

本项目商务标、技术标评审采取综合评分法进行评审打分，以投融资能力和技术能力为主，竞争报价占比50%，建设和运维方案占比15%，财务方案（包含投资人资信）占比10%，工程建设清单报价方案占比15%，法律方案占比10%。  

评审阶段组织7人专家评审小组，其中宣城市公共资源交易中心会同市住建委从省住建厅专家库中抽取2名道路桥梁技术专家、2名工程造价专家，由宣城市住建委选派1名熟悉业务的工作人员，市政府PPP办公室指派1名财务专家和1名法律专家，由以上7人组成该阶段评审小组。

     

八、项目PPP财务测算

     

   

通过计算可得，本项目年度可用性服务费为10545万元的情况下，本项目投资人自有资金回报约为6%，8年运维期内支付的总额为84360万元。

项目公司债务融资及还款计划表      单位：万元

可用性服务费政府年付费额               单位：万元

运维绩效服务费政府年付费额               单位：万元

不同的回报率情况下政府可用性付费情况     单位：亿元

   

案例三： 某城市三甲医院项目

     

一、项目概括

     

     

政府从长远规划和公众期望出发，规划在城市新区建设大型三甲综合医院项目，有利于优化城市医疗资源的布局，提升城市医疗资源的均衡化水平，也是完善城市新区基础设施与公共服务功能、强化城市新区的高端城市形象的客观需要。

本项目的主要建设内容包括门诊楼、住院楼、医技科室及后勤保障等配套设施，计划净占地面积224亩，容积率为1.5，规划建设面积超过20万平方米，其中一期建筑面积为10万平方米，投资估算为10亿元（不包括土地），床位编制为1000张。目前正在进行前期立项、可行性研究、环评等工作，计划建设周期为区域地块满足施工条件之日起36个月。

政府文件定位为股份制的公立性医院——转变——股份制非营利性医院

     

二、项目PPP运作模式

     

     

     

三、PPP交易结构      

     

     

     

四、项目PPP回报机制

     

   

根据目前社会投资者的投资回报情况，本项目的投资预期回报在8%-10%。

     

五、项目PPP合同体系

     

     

     

六、项目PPP采购竞价      

     

     

采购方式：公开招标

投资人资格条件：投资业绩附加建设业绩与资质，实现一次招标

采购活动保证金：1500万元

采购宣传：市政府采购网

采购内容：本项目PPP的采购内容为国际医院一期的投资建设及运营，主要建设采购内容为国际医院工程建设，主要运营采购内容为国际医院运营服务、配套商业运营、供应链运营服务

报价竞争点：与政府支出责任直接相关的政府补贴金额作为报价竞争点，具体方式为编制人员薪酬补贴系数和年度缺口补贴金额限额的方案竞选（综合评分方法）

履约保证金：建设期保证金建议设置为5000万元，运营期保证金设置为2000万元

     

七、PPP关键问题分析

     

   

（一）前期费用

本项目前期费用由实施机构支出，初步估算为2000万元，包括前期调研费、设计、项目建议书、可研编制、环评、能评及PPP咨询等费用。在成立项目公司时，政府所支付的全部前期费用（据实计算）将由项目公司支付给前期垫付单位，同时纳入项目公司投资总额。

（二）项目投资总额

国际医院项目暂处于一期工程初步设计阶段，项目投资总额存在变动空间，且本项目最终设计方案要得到社会投资人和政府方的共同确认，因此，本项目暂按一期计划10亿元（不含土地）作为项目投资估算总额，待具体方案和项目建设完成后，通过政府审计部门的决算审计再具体调整项目投资总额。

（三）项目土地使用

本项目用地性质为集体建设用地和农用地，必须经过征地收储程序后转变为城市建设用地，征地工作由区政府负责，尚未进入实际安置补偿阶段，应加快工作进度，在采购工作完成之前实现土地收储。

本项目实施PPP运作时，为了实现政府方的土地作价出资的要求，建议由政府方指定出资主体以协议出让形式获得本项目范围土地使用权，并通过作价入股方式将该土地使用权注入到项目公司，使用单位即时变更为项目公司，并约定在运营期内，未经市人民政府许可，项目公司不得转让、出租或者改变土地用途。

（四）政府方出资安排

1、土地出资设计说明

以土地作价入股进入公司的土地必须为出让土地，且必须进行评估。因此建议以政府出资主体通过直接协议出让的方式获得相应的土地使用权，缴纳土地出让金，办理土地使用权证后经评估作为出资进入社会资本发起设立的项目公司。

2、中央专项资金的入股设计

由于公立医院申请到国家专项补助资金6100万元，拟进行门诊综合楼的新建工作，同时考虑到本项目的重要程度以及整体PPP运作的需要，建议公立医院将该专项资金作为现金出资部分，直接投入到项目公司。

由于专项资金的用途变更，建议由公立医院以PPP实施主体名义向国家发改委申报资金用途变更，获得审批流程通过，避免不必要的政策风险。

3、医疗资源出资说明

由于医疗资源概念的模糊性，因此建议在后续谈判过程中明确医疗资源的具体内容和实际范围，同时根据政府与社会资本约定的注册资本和股权比例要求，以既定的政府出资（51%的资本金）扣除土地评估价值和专项资金后的剩余部分作为医疗资源的的价值认定，最高不超过政府方整体出资部分的30%，鉴于医疗资源的评估价值难以确认，若存在作价不足情况可能需要政府方通过现金进行弥补。

（五）项目经营权内容及期限

市人民政府与项目公司签署协议，并授予项目公司以下经营权：

在经营期内，项目公司自行承担相关费用、责任和风险；

项目公司负责国际医院的设计优化、融资和建设；

项目公司负责国际医院的整体行政后勤管理、硬件维护工作；

项目公司负责承诺范围内的配套经营设施的融资、建设和运营工作；

项目公司负责国际医院和公立医院的药品、医用耗材、医疗器械设备等方面的供应。

本项目的授权经营期限确定为30年（含建设期3年）。经营期满后自主选择继续以市场化方式运营或资产处置。

（六）医院运营管理

根据具体实施条件设计，医院建设完成后将由项目公司负责行政后勤方面的全面管理，而在医疗服务领域建议国际医院直接托管给公立医院，或探索项目公司和国际医院自主运营，由公立医院提供一系列的科研和临床方面的配套支持。

（七）医院人员编制安排

与一般的公共服务内容不同，医院运营的核心稀缺资源是医生资源，医生团队的厚度和完备性是医院创造收入和实现投资回报的决定性因素，因此从吸引社会资本的角度出发，政府应当为新建类的国际医院项目配置基本的医院人员编制，保障未来医院的团队稳定和人才引进。建议政府承诺国际医院开业之初配置不低于400个编制，未来三年在有条件的基础上安排不低于100个编制/年。

（八）治理结构

1、医院管理项目公司的治理结构

医院管理项目公司主要负责国际医院的运行控制、周边经营性设施的管理以及匹配的供应链管理等非医疗服务职责，并按照《公司法》及现代企业管理制度要求，建立严格规范的公司治理结构:股东会是公司的最高权力机构，由股东共同组成，以股权比例行使相应的决策权力；董事会负责贯彻股东会决议，是经营管理的决策执行机构，由7-9人组成，其中政府方派出2名董事，原医院派出2名董事，社会资本派出3名董事，必要时可以聘请2名独立董事，董事长由社会资本指派1人担任；监事会由5人组成，政府方派出1名，公立医院派出1名，社会资本派出1名，剩余2名由职工代表组成；经理层主要由社会资本和一附院共同推荐，董事会决策形成。

2、国际医院的管理机制

国际医院作为项目公司法人主体举办的股份制非营利性医院，由于其经营地位和运营要求，建议成立医院管理委员会，负责医院管理的重大决策事项，具体成员由医院管理项目公司董事会决策，不超过7人。在日常管理中，执行医院管理委员会领导下的院长负责制，并实行院长逐级聘任制，院长人选原则上由公立医院推荐。

（九）政府补贴价格及支付方式

考虑到《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》中提出“将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补助范围，在临床重点专科建设、人才培养等方面，执行与公立医疗机构同等补助政策。”

因此，参照市公立医院的补贴标准，建议市政府以编制人员薪酬支出的65%为基准，根据国际医院的人员编制情况按年度进行相应的弹性补贴。具体补贴支付方式按照市政府及相关法律法规的规定执行。

公式为：

医院政府补贴（A）=当年编制医生薪酬总额×补贴系数

同时由于国际医院属于新建项目，且区域位置处于城市规划的新中心，短期内周边配套与患者资源难以完全匹配，存在一定的投资回收难度，同时根据《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》“鼓励地方探索建立对社会办非营利性医疗机构举办者的激励机制”的精神，建议市政府建立对医院管理项目公司的动态直接补贴机制，以住院人次和门诊人次为标准，绩效考核为调节因素，确定每年的直接补贴额作为可行性缺口补助，于第二年年初绩效考核后由市政府一次性发放,具体由政府进行决策。

公式为：

项目公司政府补贴（B）=（年度住院人次×每人次住院补贴+年度门诊人次×每人次门诊补贴）×（1+绩效考核调节系数），其中绩效考核调节系数空间为[-10%，10%]。

二桥工程于1997年 10月开工，2001年3月26日建成通车。

工程总投资35.7947 亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元(年支付利息1.26亿元)

通车两年来累计通行860多万辆，收费2.57亿元，支付利息2.19亿元。2003年起可做到逐步还贷。

二桥管理机构组织结构图

     

二、运作前存在问题

     

   

1、管理体制

两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确

2、财务结构

资产负债率较高，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本

3、经营状况

经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%

4、后续投资

后续再投资能力弱

     

三、PPP模式的选择

     

   

1、 政策支持

从国家政策趋向来看，国家投融资体 制的改革，使路桥等基础设施改变了以往政府包揽的投资机制

2、财政压力大

财务费用偏高，年支付贷款利息约2亿元，还贷负担较重，后续投资能力弱

3、PPP具有的优势

PPP在融资、效率、技术及管理等方 面本身具备一定的生命力和优势

     

四、PPP运作的目标

     

   

盘活二桥存量资产，实现国有资产的及时变现与保值增值；

引进新的投资与运营主体，形成市场化的经营与管理机制；

提升二桥资产运营质量；

系统解决三桥建设的后续融资问题；

1、股权转让主体

二桥投资涉及到交通部、省、 市基建拨款，因此在明晰长江二桥有限公司产权过程中，必须取得三方投资人的理解与支持，明确各自的投资主体。

2、操作程序复杂，时间较长

投资主体难落实；资产评估复杂 ，评估范围广、量大；需国家计委审批；需取得债权人同意。

3、转让价格

股权转让的定价依据主要是参考公司的所有 者权益，即净资产来确定，从而导致部分股权转让一次性获得的资金量不如一定年限经营权或收费权转让获得的资金量多。但是另一方面，二桥所有的负债也全部转移到新公司，由新公司来承担。

4、后续管理整合

股权部分转让，目前股东将不再独自拥有二桥 的产权及经营管理权，新入驻的股东将与原股东一起参与公司的经营决策，这虽有利于公司的民主化、规范化管理，但二者不同的经营理念及管理方式将发生碰撞，需要有相互适应、磨合的阶段。

     

六、PPP交易结构设计

     

   

     

七、交易价值估算

     

   

财务预测分析（ 单位：万元）