市域乡村振兴战略的空间规划与实施路径—

党的十九大提出乡村振兴战略后仅半月余，贵州省铜仁市政府即委托了市域乡村振兴战略规划的编制任务。面对这一全新的国家级战略及规划类型，应当怎样看待仍处在城乡空间格局变化中的乡村振兴本质与区域差别，各级政府在规划编制与战略实施中的主要工作是什么，如何选择乡村振兴的示范区及重点项目，成为项目组思考的起点。

理论探究

1.1 从世界经验与我国城镇化阶段

判断不同区域的乡村振兴差异化路径

从日、德、美等发达国家的乡村发展过程来看，随着城市化、工业化的推进，乡村在产业结构、社会结构、空间功能等方面发生了巨大分化，这是乡村振兴思考的前提。而充分识别乡村分化过程中存在的多元模式，是有效指导不同地区实施差异化振兴路径的依据。

从我国乡村区域特征来看，东部地区得益于城镇化、工业化的率先实现，二、三产业繁荣，农民收入来源多样且保持稳定增长，基础设施、公共服务得到持续投入，治理能力稳步提升。在已经形成良好发展基础的情况下，通过进一步挖掘乡村潜在资源、促进要素在城乡之间的流动，整合地方政府、乡村民众、企业资本的优势，通过激活潜在资源实现全域振兴。

而中西部地区的乡村由于失去了工业发展先机，也不具备区位优势、城镇化水平不高，只能继续依靠传统农业生产能力的提升及产业链延伸支撑乡村发展。这样一来，依据城乡区位关系及特色资源识别可能振兴的区域，并对剩余部分围绕“存续”而非振兴的目标，基于主导功能分析，引导不同区域的差异化建设发展，为未来可能出现的振兴机遇打好基础，将成为主要技术路线。

1.2 从规划与治理的系统性角度，

明确各级政府的规划与管理任务

在各级政府治理目标及国土空间规划的制度要求下，乡村空间传导体系（图1）中各个层级的定位如下：国家级规划注重“纲领性”，总体部署乡村振兴战略内容及重大方针政策；省级规划侧重“政策性”，在统筹区域乡村发展格局的基础上，制定振兴政策、重点任务、考核指标；市级规划侧重“战略性”，通过制定乡村空间“发展蓝图和战略部署”，明确空间政策分区与村庄分类标准；县级规划侧重“实施性”，通过制定乡村空间总体方案对各项工作进行“综合部署”，包括统筹划定村庄类型、提出分类指引与用地目标；乡镇级规划侧重对乡村振兴各区域功能及重点项目的“具体安排”，并强调与实用性村庄规划的上下联动。各级乡村振兴战略规划的编制重点应从上述定位出发设计内容与技术框架。

▲ 图1 | 乡村振兴战略规划体系及与国土空间规划的衔接关系

1.3 从各项战略的关联性及重难点问题的

示范性角度思考示范区/试点村的选取

考虑到涉农项目一般投资高、见效慢，若要迅速推动乡村振兴实施并取得示范效果，与其他重大战略、特别是与城市发展战略形成合力能起到事半功倍的效果。此外，对区域乡村振兴中存在的普遍问题，也应通过试点的方式予以解决、示范。

实践求索

铜仁市地处武陵山集中连片特困地区，截至2017年底城镇化率为48.0%，向县、市区集聚趋势明显；随着西部开发及脱贫攻坚的推进，基础设施、公共服务、人居环境显著提升。不过，铜仁市在乡村发展时存在区域内主导农产品同质化严重、产业融合度低，设施建设缺乏乡村适应性，全域乡村振兴路径不清等问题。在理论分析的基础上，从以下三方面展开规划编制。

2.1 补短板：

顺应城乡变化趋势， 夯实乡村振兴基础

从对城乡空间格局的预判中识别城镇化建设地区与深度衰败地区（图2a）；从体现区域农业资源特色、发挥农产品比较优势的角度引导农业生产结构调整（图2b）；从外部环境、设施运行特征、资源利用效率的角度指导基础设施、公共服务设施的建设模式与资源共享分区（图2c）。

a. 城乡空间格局预判

b. 农业生产结构调整

c. 设施建设模式分区

▲ 图2 | 乡村振兴基础内容分析

2.2 重引导：

识别分区振兴政策，明确村庄分类标准

从国土空间类型对乡村振兴的影响入手，划分乡村振兴空间政策分区：依据城、乡要素关系（图3a）识别城乡融合区、深度衰败区；依据生态评级（图3b）对人类活动的限制识别核心保护区与一般保护区；依据农业生产功能属性（图3c）区分农业生产区、一般生活区；此外，还存在持续减贫、文化保护两类具有明确村庄指向性的政策分区。在合并分区结果（图4，表1）时，需要制定空间规则（相互排斥、相互兼容、重叠时的倾向性），来修正分区边界，引导叠合部分的空间利用政策制定，以便与国土空间规划相衔接。