1.1 海绵城市建设的核心内涵

海绵城市是综合采取自然和人工措施，保护和利用城市自然山体、河湖湿地、林地草地等生态空间，发挥建筑、道路、绿地、水系等对雨水的吸纳和缓释作用，实现水的自然积存、自然渗透、自然净化，构建生态、安全、可持续的城市水循环系统，促进城市高质量发展。其核心按照“源头减排、过程控制、系统治理”进行系统谋划，构建基于绿灰结合的多目标的现代城市雨洪控制系统，通过对城市雨水径流总量、峰值、频率、污染等协同控制，实现城市水安全、水环境、水资源、水生态的综合目标。

再进一步，海绵城市是通过现代城市雨水管理的理念、技术和管理方法体系构建，通过对规划、设计、建设、运营与管理的全过程管控，转变城市发展理念，构建可持续的城市发展方式。海绵城市是在继承古代先贤智慧，系统总结国内外雨水管理领域长期研究和实践经验的基础上，结合我国城市水系统的实际问题提出的“中国方案”，是我国在世界范围内对城市治水和城市可持续发展的重大贡献。海绵城市应成为城市更新和未来城市建设的核心“标配”。

1.2 正确认识海绵城市与内涝防治的关系

海绵城市建设是缓解城市内涝的重要举措。在气候变化大背景下，城市所面临的诸多水问题中，城市内涝是影响大、破坏性强又关乎民生的最主要问题，目前我国还有很大比例的城市尚未完全消除内涝积水点，未达到内涝防治标准。因此，现阶段海绵城市建设的主要目标可以是聚焦城市内涝防治这一突出问题，即通过“源头减排、排水管渠、排涝除险”等体系的构建，使城市在抵御暴雨灾害等方面具有良好的弹性和韧性。但需要明确其控制能力范围，在内涝防治设计重现期以内海绵城市可有效应对，而对于极端强降雨带来的洪涝灾害可适度缓解并提高城市韧性，并不是所有暴雨都能应对。

目前我国的内涝防治标准是20-100年重现期，根据城市规模和类型，分别是超大城市100年、特大城市50-100年、大城市30-50年、中等城市和小城市20-30年。不同气候特征的城市其降雨强度差异较大，如50-100年重现期24小时对应的降雨量北京是268.6－299.0mm，武汉市为303.0－344.0mm；50年重现期24小时对应的降雨量郑州是199.4mm，兰州是89.1mm。事实上，对城市内涝防治而言，城市水利防洪+市政源头减排、排水管渠、排涝除险+智慧预警与应急管理的“1+3+1”系统构件缺一不可。特别是对超过内涝防治标准的大暴雨、特大暴雨，还应通过建立智慧预警和应急管理体系来应对。城市水利防洪系统是确保城市洪涝安全的基石，要从流域的角度出发，对城市周边和流经城市以及上下游及其支流河道进行系统梳理和达标整治。

内涝防治不是海绵城市的唯一目标，还有径流污染控制、雨水收集利用、水环境生态改善等其他目标。城市水环境质量恶化的原因众多，但只要是径流污染得不到控制，“清水绿岸、鱼翔浅底”的目标永远不可能实现。城市水生态目标更是城市可持续发展的重要目标，海绵城市作为绿色可持续发展的重要方式，其微排水系统对雨水下渗、生态保育、水土流失控制、生物多样性保护等的重要作用，更是其他系统不可替代的。缺水地区应更多考虑雨水收集和利用，设施规模应与雨水利用能力相匹配。

系统建立符合海绵城市建设理念的现代城市雨水系统，坚定不移把海绵城市理念贯穿城市发展各领域和全过程，采用“+海绵”思维，把海绵城市建设与城市更新、城市生态修复、城市内涝防治、韧性城市建设、绿-灰雨水设施碳减排有机结合，进一步提升城市人居环境、提高城市服务水平。

2.1 海绵城市建设应注重全域谋划，系统施策

城市发展需要尊重自然，人水城三者应和谐共生。海绵城市建设首先要牢固树立“全域”和“系统化”的思想，着眼于流域区域整体谋划，立足于构建良好的山水城关系，同时将海绵城市理念落实到城市规划-建设-管理的全过程，生态措施与工程措施相融合。

治水绝不能“就水论水”，需要从流域视角出发，分析城市用地性质，理清城市竖向关系，合理划定生态保护红线、生态空间管控区等，严格按照分级分类的方法和要求规范管控，任何城镇开发建设行为，均要严格遵循，要维护原有的生态安全系统。要把“以水定城”的指导思想和海绵城市建设相结合，既要从水资源、人口、经济、城市选址与城市规模等区域-城市的宏观关系的角度去研究，也要从城市内部的平面规划、竖向控制、洪涝蓄滞区的保护、开发强度的管控、各市政系统之间的衔接等微观角度去思考。前一阶段，部分城市海绵城市建设存在小片区推进的碎片化和分散化问题，这一做法必须改变，转向系统化、全域建设。总体技术路线应由传统“末端治理”为主转变为“源头减排、过程控制、系统治理”。应加强适老化设计，避免产生新的安全隐患。在湿陷性黄土或有其他地质灾害隐患地区，建设下渗型海绵城市设施应考虑地面塌陷等因素。

2.2 海绵城市建设应注重因地制宜，分类实施

海绵城市是多目标的，但不同气候、地区和发展阶段的城市其突出问题也不尽相同，一些城市没有针对城市的突出问题因地制宜的设计技术路线，盲目照搬，技术的创新性严重不足，究其根源是欠缺对问题导向的把握。从城市项目库中发现，有一些不是海绵城市建设项目也被列入海绵城市实施方案。海绵城市应坚持以问题为导向和目标为导向，因地制宜，根据场地条件、规划目标和指标、经济技术合理性等因素，灵活选取多种设施组合。城市雨水径流的管控模式由“快排”为主转变为“渗、滞、蓄、净、用、排”的系统管控，对应的技术措施也由“灰色为主”到“绿灰结合，绿色优先”，仅依赖灰色基础设施的纯工程做法，不能完全解决好环境生态问题，还容易导致过度工程化。同时也一定要避免只强调生态措施和源头治理的思路，避免从一个极端走向另一个极端。

2.3 海绵城市建设应注重急缓有序，突出重点

海绵城市建设的重要原则之一就是统筹建设，然而有一些城市缺乏规划统筹，也有的城市存在运动式搞海绵城市建设的问题，导致这些问题的原因是顶层设计和统筹规划没有做扎实。因此，现在系统化全域推进海绵城市阶段，应结合城市更新等工作契机有机融入海绵城市建设要求，对短板突出的老旧城区应优先安排项目，统筹谋划，有序实施。

白城就是一个海绵城市统筹建设的典范，白城市海绵城市建设坚持老城区“积水与雨污水混接溢流污染治理”问题导向，生态新区“水环境保障和生态防涝体系构建”目标导向。通过合理划定内涝防治汇水分区，充分利用既有道路竖向，衔接河道洪水位，规划出了山地公园多功能调蓄水体，纵八路、横五路、纵十三路道路径流行泄通道等排涝除险工程，并综合通过周边地块、道路竖向及地表径流行泄通道的规划管控，构建了“蓄排结合、衔接顺畅”的城市排涝除险工程体系。

图1 源头-过程-系统治理城市排涝除险工程体系

3.1 科学编制海绵城市专项规划

目前全国绝大多数的城市已编制了海绵城市建设专项规划，但目标、指标、排水分区划分、技术路线等方面存在一些问题。海绵城市专项规划的核心控制指标不合理，过分关注某一个或某几个指标，以及忽略了城市雨水系统本身存在的问题。此外，在海绵城市规划指标确定后，规划的核心内容仅聚焦于指标分解，这些都是对海绵城市建设专项规划的误区。应以问题为导向合理确定规划目标，准确把握城市特点及问题，明确雨水滞蓄空间、径流通道和设施布局。海绵城市专项规划可作为其他专项规划的前置条件。

针对城市竖向设计不合理、缺乏对排水分区管控的问题，往往忽略了大排水系统下对应的汇水分区或排水系统之间的动态关系。应顺应自然肌理、地形和水系关系，尤其是注意下凹桥区“高水高排、低水低排”，高水区通过重力流排至下游雨水管道或河道，低水区可以采用泵站提升排放，但一定注意，排水分区随着降雨重现期的变化是动态变化的；但往往由于竖向设计考虑不周和泵站设计标准不足使得大重现期低水区范围外的客水大量汇入，造成下凹立交桥的客水区范围变大，甚至是低水区范围的几倍至几十倍。

一定要改变以往“重地上，轻地下”、“重外洪、轻内涝”、“重建设、轻管理”、“重管渠、轻竖向”、“重开发、轻保护”、“重灰色、轻绿色”等片面认识。一定要杜绝城市建设中挤占天然滞蓄雨水的区域的“填洼造地、封堵河道、围湖造房”等不合理开发建设，而忽略对雨水的疏导控制，人水争地。

3.2 因地制宜开展项目设计

海绵城市建设在项目设计层面，要求多专业系统、多目标融合、全生命周期优化设计。以往的设计存在设施类型单一、技术针对性不强、设施布局及规模不合理、设计时序滞后等诸多问题，有些项目仅是简单的照搬硬套，不清楚背后的科学依据，导致项目实施完成后达不到控制效果。事实上，海绵城市是一项涉及到城市雨水系统、园林绿化、建筑、道路等多专业，需调度多专业、多部门、多领域的合作，如绿地设计应在消纳自身径流的同时，统筹考虑周边雨水消纳，合理确定消纳方式。

再比如，以往的城市建设中，排水系统多是仅考虑排水管渠系统（小排水系统），对微排水系统和大排水系统考虑得太过欠缺。事实上，从内涝防治的视角看，大排水系统对城市的安全更加重要。大排水系统的核心构成包括地表行泄通道和调蓄空间。行泄通道的设计往往不是一个地块或一条道路等单个项目能完成的，一般需要大尺度的内涝风险评估，首先判断行泄通道的位置，再依据不同降雨情景大小的积水深度、行泄流速等对行人、汽车等安全风险等要求确定。调蓄空间也是大排水系统的重要组成部分，它包括专用的雨水调蓄池、调蓄塘、调蓄隧道，也包括大、暴雨时短时间滞蓄削峰的多功能调蓄空间，如水体、广场、停车场、绿地、公园等，这些空间平时发挥休闲、运动、停车等功能，大、暴雨时发挥雨水调蓄功能，“平涝结合、一地多能”，最大限度的保障城市在遭受洪涝灾害时风险最小，雨后尽快恢复。过去多年以来行泄通道和调蓄空间的规划建设和管理非常欠缺，这是许多城市洪涝韧性的短板，要尽快补上。

3.3 严格项目建设和运行维护管理

建设管控是保障海绵城市高质量建设和可持续发展的前提。一般在城市发布的海绵城市规划建设管理相关文件中明确将建设项目的海绵城市相关要求纳入“两证一书”规划审批、方案设计审查、竣工验收等建设项目全过程管理中，实际上部分城市虽有制度未落实，仍然习惯于按传统模式建设，建设后再将雨水控制设施补入。因此，要求严格按照相关强制性标准进行施工图、施工许可、竣工验收进行审查。

为了避免海绵城市设施施工的问题，一些源头设施建成后无不透水汇水面积，竖向不合理、标准不清晰、进水和溢流口设计不合理、缺乏预处理等都是导致设施失效的因素，造成规模不达标、设施没有汇水面、局部绿地水土流失、设施蓄滞空间不足等。因此，要求严格按图施工，特别强调竖向控制、地下管网建设等发生问题环节的管控，并明确运行维护责任主体，落实责任和资金。

应加强海绵城市相关设施及系统的日常养护，有条件时可充分运用地理信息系统建立集设施资产管理、管网规划与分析、运营管理、信息共享于一体的数据库，实现大型骨干项目和设施可视化、建设运维数据可追溯，完善常态化标准化的日常养护管理制度。

4.1 落实责任主体

目前一些城市落实海绵城市建设时部门职责不清，责任落实不到位，没有建立起良好的推进工作机制，同时出台的相关政策和规范性文件缺乏强制力和约束力等。总体推进的牵头单位要加大对各参建主体和各单位、部门、项目之间统筹协调力度，避免大包大揽。根据各职能部门及业务范围，明确责任分工，并由地方政府主导，依据目标、进度和绩效等指标建立相关考核制度，将海绵城市建设任务纳入职能部门日常考核工作中。

4.2 强化规划管控

针对海绵城市建设全域推进慢、推进难，其主要原因是海绵城市专项规划缺乏系统谋划，跟总规和其他专项规划的咬合不紧密，规划、设计、建设、验收不闭环，规范性、落地性不够，部分城市或区域其规划审批落实情况滞后等。因此，各地相关审批部门一定严格管控，将海绵城市建设的指标和要求纳入到规划建设审批环节，尤其是改造类项目应全面考虑海绵城市建设要求。

4.3 科学开展评价

为推进海绵城市建设工作实施，建立健全绩效评估机制，制定适用于各部门的海绵城市部门实绩考评办法。由于长期“重建轻管”问题存在，一些城市的评估考核以列项目数量、投资等，因此，海绵城市建设应特别关注对内涝缓解程度和人民群众受益程度等目标的评价，充分发挥“以评促建、以评促管”的作用。

4.4 加大宣传引导和鼓励公众参与

针对海绵城市万能论、无用论等夸大和虚假宣传的问题，加强对海绵城市建设管理和技术人员的培训。同时加大对公众的宣传力度，普及海绵城市建设知识，营造全社会积极参与海绵城市建设的良好氛围。随着公众对城市环境及基础设施期望的提高，使公众对海绵城市基础设施的功能及如何发挥作用有所了解，鼓励公众参与海绵城市规划设计方案、施工质量监督等，实现共建共治共享。

海绵城市适用于任何气候和土壤条件，但一定要加强顶层谋划、因地制宜、突出重点。海绵城市应成为城市更新和未来城市建设的核心“标配”。我们必须坚定信心，全社会协同，准确把握海绵城市的内涵，充分认识海绵城市助力生态文明建设的逻辑和战略意义，确保系统化全域推进海绵城市建设高质量发展，推动城市可持续发展。