3. 区域产业结构递阶化提升问题
　　我国区域水土流失状况与该区域经济发展有着密切的相关性，不合理的经济发展模式导致了水土流失的产生和加剧。每个阶段的区域发展对水土资源的依赖程度、对土地的利用结构和利用方式不同，进而会造成区域水土流失状况和程度的差异。在经济发展的初期，在区域产业结构处在第一产业较大、区域经济发展分工处于初级产品和原材料加工格局时，将形成一种特殊的土地利用结构，经济发展对水土资源的信赖性很大，而且对水土资源的利用方式也十分粗放，不顾环境代价对资源进行掠夺式开发。这种经济增长是建立在技术水平较低的基础上，依靠资源的过度消耗来带动的，缺乏增长的后劲。
　　在中国经济发展过程中，产业结构升级缓慢，加大了对水土资源的依赖程度，使区域优势产业、特色产业的发展未能充分体现区域的比较优势，形成产业结构慢速提升与水土流失加剧的恶性循环。如果资源禀赋生态环境条件良好，产业结构调整与产业经济发展就有优越的生境条件，才可能形成合理的不断升级的产业结构，培育出市场前景良好的优势特色产业。如果水土资源破坏耗损、日益衰减，生态环境不断恶化，产业结构的调整与产业的发展就会越来越缺乏自然生态的支撑，因而也就缺乏市场竞争力与发展前景。在经济发展中，需要及时提升产业结构，使区域水土资源和生态环境的优势充分得以发挥，以适应水土流失防治的进程。
　　（二）水土流失防治问题的主要原因分析
　　1. 水土流失防治的政策体系不完善，缺乏相关制度创新
　　经过50多年的实践，我国已经建立了种类多样的水土流失综合防治政策，这些政策在减缓我国土地退化方面发挥了重要的作用，但是一些政策实施多年来，其张力效应已日趋减弱。由于缺乏相应的配套政策措施，一些水土保持的政策难以继续良好推行。政策自身也存在不少缺陷， 一些法律法规相互间不协调，法规标准的执行不到位，因此影响到水土流失防治的效果。
　　水土流失防治的相关制度有待于改进和创新。一些地区荒山荒地资源被资本大户垄断，使具有治理退化土地经验的贫困农户不能如期获得土地资源的使用权。取消统一规定的“两工”, 即“劳动积累工和义务工”后，改变了多年来形成的水土保持建设主要依靠农民投工、投劳的投入机制，水土流失综合防治的组织方式、制度安排和管理体制面临着挑战。随着中国加入WTO 和农村市场经济的逐步确立,由于切身利益的驱动, 农村轻壮劳动力走出家门, 出外打工, 追求短期内获取高额收入。农村劳动力的大转移, 对于水土保持这种劳动密集型的系统工程来讲, 过去联合会战、集中统一等治理形式必将受到冲击。
　　2. 水土流失防治的法律法规执行不严格
　　随着社会经济的发展，综合防治水土流失工作面临着许多前所未有的新情况。一些水土流失地区依法保护水土资源意识还相对淡薄，行政干预过多，造成水土保持执法困难。相关行业部门在开发建设项目水土保持方案上没有按照法规规定严格把关。一些地方对发生的水土流失案件存在着反应慢、执法不严、处理不当的问题, 特别是对已建、在建项目监督不力, 对工程遗留问题的处理松懈, 重收费、轻监督管理，“三同时”制度落实仍有很大差距。
　　很多开发建设项目所获取的经济效益是以牺牲水土保持生态环境为代价的。开发建设单位逃避向水行政主管部门编报水保方案和依法防治水土流失的义务，只重视其主体工程建设，不管或不重视其开发建设是否造成水土流失和由此带来的危害和隐患，更缺乏对水土保持影响进行评价，甚至依赖于水土保持部门的政府投资开展自身的水土流失防治工作。
　　3. 水土流失防治的相关部门缺乏协商的平台
　　尽管《水土保持法》明确规定，由水行政主管部门主管水土保持工作，但是现行的管理体制中，水土保持的具体职责实际是分散在水利、林业、农业等部门中，国家林业局承担生物措施防治水土流失的政府职能，水利部承担拟定水土保持工程措施规划并组织实施。在投资、治理、防御等重要环节中各自为政，难以统筹。水利部门自身受行政权力限制，难以具体指导其它相关部门的水土保持行为，不能充分发挥其协调作用。水土流失防治的相关部门的责任和义务不对等，缺乏协商的平台，从而导致各部门自身设计出台的政策效应常常相互抵消。对每一项政策出台效应估计偏高，忽视其对另一些政策造成的负面效应，从而降低总体效应。

4. 水土保持民主管理体制尚未建立
　　公众是水土资源利用与水土流失防治的直接参与者,但在许多地区尚未建立水土保持民主管理体制，使具有丰富水土流失防治经验的农民不能适时与水土流失防治的决策管理层沟通交流。水土流失防治及其管理的规划往往是从工程的角度出发的,而且来自流域或区域地区内的农民建议常常被忽略,致使制定的流域或区域水土流失防治及其管理规划脱离实际，缺乏可操作性。
　　二、水土流失防治的可持续发展途径
　　目前，中国的人为水土流失尚未得到根本性控制，对水土资源和生态环境造成持续压力。尽管水土流失趋势已在局部地区得到遏制，但在一些重点水土流失省区和经济落后地区仍在加速扩展。全国水土流失状况处于局部改善，整体恶化，水土流失防治仍然面临着严峻挑战。为化解我国水土流失防治中出现的主要问题，需要在分析其成因的基础上，总结国内外水土流失综合防治的成功经验，以探求中国水土流失综合防治的可持续发展途径。
　　1. 探索水土流失防治的制度创新机制
　　水土流失防治是一项以恢复和改善生态环境为主，结合资源开发和产业建设的系统工程，水土流失的治理需要投资机制、生态补偿机制、激励机制等方面的系统创新，以达到有效控制水土流失，实现土地资源可持续利用的目标。因此，在坚持“开发利用与保护并重”和“谁开发谁管理,谁破坏谁治理,谁利用谁补偿”的方针,完善生态破坏限期治理制度和水土保持基金制度的同时，应深化市场机制在水土保持实践中的作用，加大开展有偿投资的水土流失治理的力度。推行项目招标制,提高水土保持投资效果。培育水土流失地区的农地市场，促进农地资源的市场化配置，进一步完善土地承包制，防止不必要的频繁调地行为以及可能的土地寻租行为。
　　2. 强化水土流失的法制化管理
　　《水土保持法》赋予水土保持主管部门的审批、收费、监督等权力应得以落实。在具体执法活动中，依法征收水土保持相关费用既是执法的主要内容之一，也是保证水土保持法规贯彻实施的一种经济制约手段。在防治水土流失过程中，应严格执行《水土保持法》的规定，加大执法力度，提高执法水平，制止边治理、边破坏的资源开发利用方式。不断完善水土保持法律法规体系，强化监督执法。
　　3. 推进水土流失防治的重点工程建设
　　强化水土保持、防沙治沙等重点工程建设，落实工程建设责任制，健全标准体系，突出工程质量，严格资金管理，加强成果管护，确保工程稳步推进。建设水土保持、防沙治沙综合示范区，以点带片，以片促面，构建水土流失防治从点状拉动到组团式发展的新格局。稳定发展山区森林,兼顾发展平原人工林,切实保护干旱、半干旱地区的水源涵养林和天然灌木林植被。严禁改变天然草场的用途，合理利用和保护好天然草场,严格实行“以草定畜”。有效控制草场放牧强度,改善草场环境,增强草场的自我更新能力。
　　4. 优化配置水土资源
　　注重水土资源的保护,防止新的水土流失出现,优化配置水资源，合理安排生态用水，处理好生产、生活和生态用水之间的关系。同时，在水土保持实践中，充分考虑水土资源的承载能力，因地制宜，因水制宜，保持水土流失地区人口—资源—环境的长期动态平衡,实现水土资源的可持续利用。
　　5. 提升科技含量，建立水土流失防治的监测与预警系统
　　在水土流失地区应用水土保持、防沙治沙等实用现代科学技术，加强技术示范和推广工作，注重科技成果的转化。建立水土流失地区高层次、高质量、高效益的立体生态农业发展模式。同时，应健全水土流失监测和预警系统，实施重点工程跟踪监测，科学评价工程实施效果，确保国家水土资源生态安全。
　　6. 开展水土流失防治主体的能力建设
　　水土资源保护与水土流失防治主体的能力建设是水土资源可持续利用的一个关键性因素。水土流失防治涉及农业、林业、环保、水利、国土资源等许多部门和企业及农民，需要政府部门在理顺部门关系,建立高效的管理机制，提高自身业务水平的同时，在各防治主体中开展培训、教育等活动，使其共同参与和密切配合，发挥各主体的作用，最大限度地减少项目实施过程中的信息不对称，以确保水土流失防治工作顺利实施并取得重大成效。
　　三、案例分析
　　（一）北京山区水土流失及其防治状况
　　北京山区面积10418平方公里，占全市总面积的62% ,主要分布在西部和北部房山、门头沟、昌平、延庆、怀柔、密云、平谷七个郊区区县内。山区地处北京市的上风向和水源上游,是北京市生态环境保护的第一道屏障及重要的水源涵养和供给地。山区可持续发展对首都北京防风固沙、涵养水源、保持水土、净化大气环境等具有重要的战略意义。

建国初期，北京山区水土流失面积为6640平方公里，占山区面积的64％。严重的水土流失导致水库泥沙淤积，地力衰退，生态环境恶化，山洪、泥石流时有发生，影响群众生产和生活，水土流失缺制约了北京山区经济社会的可持续发展。80年代以来，北京山区水土流失防治得以推进，相继实施了国家“八片”重点治理工程、亚行贷款北京饮用水源保护及泥石流防治工程、密云水库上游水土保持重点治理工程、国家生态环境重点治理工程和京津风沙源治理工程等水土保持生态建设项目。以水源保护区为重点，开展以小流域治理为主的水土流失综合防治工作。针对土壤所受侵蚀程度的不同，有关部门已将水土流失区域划分为重点预防保护区、重点监督区、重点治理区。重点预防保护区包括大兴县、通州区、顺义区等山区县的平原区、密云、怀柔、官厅、海子4大水库及蓄水线周边等；重点监督区为市区和大兴县、通州区、平谷县、十三陵、八达岭、灵山、十渡、百花山等风景旅游区；重点治理区为密云县、延庆县、房山区、门头沟区等。北京山区水土保持坚持预防为主，保护优先的方针，强化监督管理，调整、规范、约束生产建设活动，实行保护性开发，在山区构筑水土保持生态修复、生态治理、生态保护三道水土保持防线。2005年北京山区水土流失面积减少到3147平方公里，比1950年减少了52.6%。目前，全市7个山区县全部被财政部、水利部命名为“全国水土保持生态建设示范县”，有21条小流域被命名为“全国水土保持生态建设示范小流域”。按照人与自然和谐共处的理念，实施水土保持重点治理工程，建设生态型、清洁型小流域，不仅为改善山区农业生产条件和生态环境，促进经济发展服务，而且对控制面源污染，保护首都水资源发挥重要作用。目前，密云水库蓄水量仅有7亿多立方米，但水库水质仍然保持在二类水平，这反映了水库上游水土保持的功效。
　　（二）北京山区水土保持的综合管理措施
　　1.坚持生态优先，突出水源保护
　　在北京山区水土流失综合防治过程中，坚持生态优先，突出水源保护。加强对21座大中型水库上游的保水、拦沙和水源保护工程建设，为密云、怀柔水库水质保持在国家二级饮用水源标准服务。2003年完成高岭库滨带1000亩水源保护示范工程建设，减少了面源污染，保护了水源；密云县、怀柔区在水库上游支流建设透水型谷坊坝100多座、透水型拦沙坝25座，既缓洪拦沙又保证清水入库。2003年各项水土保持措施年保水能力达1050万立方米，减少入库泥沙约36万吨。白河沿线6398亩退稻工程完成后，年可节水320万立方米，减少化肥施用243吨，有效减少了水源保护区的面源污染。同时，坚持把人工治理与生态自我修复有机相结合，发挥水利水保工程在生态建设中的基础作用，封育保护面积超过800平方公里。建立生态公益林管护机制，从2004年开始，市政府对山区水源涵养林、水土保持林等912万亩生态公益林管护区近4万农民每人每月补助400元，年补助近2亿元，支持该地区农民做好水源保护工作。
　　2．进行小流域综合治理试点与示范研究
　　1986年以来，北京市在水利部海河水利委员会的支持下，进行了怀柔庄户沟、延庆汉家川、门头沟上苇甸小流域综合治理试点工作。“八五”和“九五”期间，在北京市科委的支持下，在石灰岩地区开展了“北京市西南山区小流域综合治理示范研究”、在土石山区开展了“门头沟区东西马涧小流域综合治理研究”，在浅山丘陵区开展了“密云县石匣小流域综合治理示范研究”，为促进山区环境和社会可持续发展，选择怀柔区的三渡河、密云县的石匣、房山区的蒲洼三条小流域为示范区进行研究。开展了北京山区小流域治理及可持续发展示范研究。通过实施小流域治理工程，不仅使水源保护区基础设施和人居环境得到改善，减少了点面源污染，有效保护水土资源，而且促进了农民增收，推动了区域经济社会的可持续发展。
　　3. 完善水土保持法规，加强执法建设
　　从1991年《水土保持法》颁布实施以来，北京地区先后制定了《北京市实施<中华人民共和国水土保持法>办法》、《北京市实施<中华人民共和国水土保持法>办法》罚款处罚规定、《北京市人民政府关于划分水土流失重点防治区的通知》、《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》、《北京市水土保持行政许可流程》、《关于实施山区流域综合治理的意见》、《北京市水土保持设施补偿费与水土流失防治费的收费标准和实用管理办法》等地方性法规、规章及规范性文件。北京地区已建立一支有100多人组成的水土保持监督执法队伍，具体执行水行政主管部门行使的“三权”（ 监督权、收费权、审批权），执法行为更加规范。
　　4. 实施水利富民政策，调动农民参与水土保持生态建设的积极性
　　1998年以来，针对旱涝之年山区农业生产中存在的水利基础设施不配套等问题，在小流域综合治理中，因地制宜建设雨洪利用工程，形成流域水资源网络化，优化配置水资源。开展小水窖、小水池、小塘坝、小泵站和小水渠等小型集蓄工程建设。通过落实土地延包政策，将水土保持与农业产业结构调整相结合，与特色果品和蔬菜基地建设、经济作物和畜禽养殖发展相结合，充分调动山区农民进行水土流失综合防治的积极性。怀柔区采取山上保水，路边和沟道集雨，调控坡面和沟道径流，加大雨洪利用力度，并与水源保护、涵养、节水等紧密结合，修建集雨水池、水窖数十座，同时推广管道灌溉和小管出流等节水工程。延庆县二道河小流域的上辛庄、东红山等村在小流域治理中，通过发展菊花产业，采取公司加农户的模式，带动附近几百户农民增收致富；怀柔区三渡河村通过小流域综合治理，发展观光采摘、民俗旅游、土特产销售，多渠道促进农民增收。
　　5. 突出水土保持项目的监督管理
　　北京的7个山区县均成立了水土保持监督管理站，具体实施监督检查和行政许可，而且均通过水利部水保监督管理规范化达标验收。对水土保持项目前期工作严格把关，规范要求。开发建设项目必须依法编报水土保持方案，严格执行水土保持方案的“事前审批和事后监督”制度，开发建设单位必须按照批准的水土保持方案防治其造成的水土流失。对京津风沙源治理项目和生态环境重点治理项目，要求一律由具有设计资质的单位进行设计，而且组织专家对初步设计进行审查，促进了水土保持项目前期工作的规范化。根据国家有关法规，基本建立健全水土保持生态建设项目管理的各项规章制度。为确保水土保持项目资金的使用效果，严格按照基本建设程序，实行项目合同管理制。
　　6. 建立技术支撑体系，开展水土流失监测网络建设
　　20世纪80年代以来，北京市利用地理信息系统和遥感技术完成水土保持小流域数字化划分工作，建立了以土壤侵蚀遥感调查为基础的山区水土流失数据库，为水土流失防治和监督监测提供了科学依据。目前，在全市7个山区县（区）不同类型区布设了11个坡地径流场、121个径流监测小区、14条沟道自动化监测控制站定位监测，初步建立起全市水土流失监测网络系统，连年发布水土流失监测公告。
　　北京市利用3S（遥感、地理信息系统和全球定位系统）技术应用的设备配置，已建立了水土保持局域网，开发了“北京市水土保持生态环境建设管理信息系统”软件，实现了办公自动化和数据的共享及各类文档和报表的自动传输。目前，正在利用全球定位系统开展北京山区小流域综合治理、退耕还林还草和开发建设项目的跟踪监测工作。
　　

（三）典型地区的水土流失综合防治
　　密云县石匣小流域地处密云水库东北部，按水系划分属潮河流域下游，流域总面积34平方公里。流域属燕山山脉,为土石浅山丘陵区,地势北高南低,海拔150～390米。流域属于暖温带季风气候区,流域降雨量集中在6～9 月份,多年平均降雨量为661.8毫米,无霜期为176 天,年蒸发量为1840 毫米。流域北部植被以杂草灌木丛为主，丘陵地带的植被多为人工刺槐林、油松林及经济林。 由于长期以来植被遭受严重破坏,原始植被已很难见到。流域内涉及高岭镇域的8个行政村，总人口数为9987 人,其中劳动力4790人。
　　1991年石匣小流域水土流失面积为32.12平方公里，侵蚀模数2500吨/平方公里·年。土壤侵蚀类型主要为面蚀和沟蚀。每年汛期，暴雨洪水携带大量泥沙入库，平均每年输沙581万吨。为治理水土流失，保护首都饮用水源，1992年由北京市科学技术委员会正式立项，在密云水库上游饮用水源一级保护区，选择石匣小流域作为华北浅山丘陵区典型流域综合治理示范区，将流域作为一个生态系统来研究，在进行流域资源综合调查评价的基础上，以改善生态环境、保护首都饮用水源和提高当地群众生活水平为目的，在开展饮用水源保护区流域生态环境建设治理模式、治理应用技术、水土流失监测预报及污染物流失、流域治理管理、治理效益分析等研究的同时，建立了一个集科研、示范、培训等多种功能为一体的水土保持生态环境建设示范区。将首都饮用水源保护与小流域综合治理、生态环境改善、农民脱贫致富结合起来，着重研究解决水库周边地区饮用水源保护、水土资源的改良与合理利用、生态环境建设与农民富裕等问题。探索饮用水源保护区流域综合治理的配套技术体系、农民致富实用技术等，为同类型区的水土保持生态建设提供样板。
　　石匣小流域实施山水林田路统一规划，建立小流域综合防治体系。建设控制水土流失的“坡面三道防线”：坡上部及远山高山区，以封山育林为主，结合营造水源涵养林，形成坡面第一道防线；坡中部及浅山丘陵区，由于植被稀少、土层薄且坡面较破碎，水土流失严重，以营造水土保持林为主，建立坡面第二道防线；坡下部及近山缓坡区，土层较厚，以发展山地经济林为主，开挖水平条田，栽植干鲜果树等，形成坡面第三道防线。对于窄支沟道，修建谷坊坝等防护工程拦蓄泥沙，削减洪峰。主沟道的两侧多为耕地、居民区及公路，以修护村、护地、护路坝、排洪沟等为主，疏导洪水下泄，保护农田和村庄安全。
　　在流域中心示范区内种植有草地早熟禾、高羊茅、紫花苜蓿等多种水土保持草种，推广试验地埂生物化。同时，还进行了多种节水灌溉方式的示范与推广，包括管道输水、小管出流、滴灌、微喷等，其中管道输水灌溉适用于地形较破碎、果树树体较大的果园，而小管出流、微喷及滴灌适用于较小的中幼树。示范区建设促进了流域水土保持工作的开展。
　　在本流域内利用遥感及地理信息系统进行水土流失调查及规划，建立了流域水土流失监测系统，实现了对径流、泥沙及污染物流失量的定量监测。为了观测坡地不同类型区的水土流失量，给各级部门制定水土保持工作计划提供决策依据，石匣小流域建立22个径流观测小区，分别监测不同坡度、坡向，不同工程整地措施，不同植物措施下产生的径流泥沙情况，通过监测数据得知水土保持措施均不同程度地减少了水土流失。据测算，梯田可提高保水能力20％，提高保土能力60％，水平条田可提高保水能力40％、保土能力70％。
　　多年来，石匣小流域水土保持生态建设取得显著成效。流域水土流失面积由治理前的32.12平方公里下降到5.81平方公里，土壤侵蚀模数由治理前的2500 吨/平方公里·年下降到422吨/平方公里·年，有效控制了水土流失，改善了生态环境。植被覆盖已经由1991年的55%提高到2004年的80.2%，每年减少土壤侵蚀8370吨，蓄水保水能力增加了3.56万立方米。同时，治理后的石匣小流域已经成为了高岭镇内新的经济增长点，流域内确立了以林果业为主导产业的专业村4个，新增山区果园7500多亩，土地利用结构趋于合理，农民生活水平显著提高，农民人均收入由1991年的670元增加至2004年底的2900多元。流域综合治理开发规划及实用配套技术已在北庄、太师屯、不老屯、高岭、古北口等乡镇推广，推广面积达305.8平方公里，新增产值达3460万元，取得了良好的水土保持规模效益。
　　（四）讨论与建议
　　1. 完善水土流失综合防治政策
　　北京山区水土流失防治的政策要有连续性和稳定性，同时需要根据形势的发展，进行修订补充或制定新的政策。如保护水土流失治理者合法权益的政策（如允许继承等）、水土流失严重地区生态移民政策、水土流失地区扶贫开发政策、户包治理小流域优惠政策、下岗职工承包“四荒”治理优惠政策等。山区农民可根据当地实际情况，将防治水土流失的内容纳入乡规村约，以规范水土流失地区的生产建设活动。
　　2. 建立政府调控与市场经济相结合的运行机制
　　政府在水土流失综合防治中的作用不可替代,在山区水土保持投资过程中,要综合权衡,统筹安排。应稳定增加投入来源，完善多元化、多层次的投入机制。将水土流失治理的外部效果内在化，推动其市场化进程。有条件的山区要争取利用外资和世界银行贷款，开展经济效益明显的水土保持项目。对于列入国家计划的重点水土保持工程建设项目，按照项目法人制、招标投标制、建设监理制执行。
　　3. 建立水土保持生态效益补偿机制
　　北京山区应建立一套规范的水土资源有偿使用与生态效益补偿机制。对大幅度改善生态环境的资源利用者进行奖励，例如奖励其一定面积的荒地，并在数年内免收缴土地使用税；对破坏生态环境的资源者则实施严罚，罚款数额至少大于其替代收入。通过建立并实行水土流失地区生态效益补偿制度，合理调节生态公益经营者与社会受益者之间的利益关系。从受益区征用水土保持费继续用于水土流失防治；从耕地占用费中提取一定比例，用于坡耕地水土流失治理；从水库、水电站的水费、电费中提取适当比例用于库区治理水土流失，减少泥沙入库。对于经济基础薄弱的山区，水土流失治理初期仍需政府实行补贴优惠政策加以扶持。
　　4. 建立公众与社区参与水土流失综合防治的激励机制
　　良好的山区水土流失防治不再仅仅取决于政府的权限，而更多地依赖于各种利益相关者的参与、协商和共同行动。在促进山区水土流失综合防治目标的实现上，单独依靠政府的作用是不够的，应建立水土流失综合防治的激励机制，推动山区相关利益方积极参与水土流失综合防治的实践活动，使水土流失地区的政府、社区和公众之间形成良好的伙伴关系。
　　5．实行水土保持监督管理公开公示制度
　　各级水土保持主管部门定期发布水土流失综合防治公告。每月对各地区、县审批的开发建设项目进行公示，同时加大对没有编报水土保持方案而开工的建设项目及没有经过水土保持设施竣工验收而投入使用的项目进行公开公示，以提高项目质量。

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