浅论危险废物经营许可与市场竞争


前 言
行政许可是国家行政管理的一种重要手段，是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。环境保护行政管理也是国家行政管理中不可缺少的组成部分，危险废物经营许可做为环境保护行政许可的一种，是指环境保护行政机关对法人或其他组织提出的从事危险废物经营活动的申请从环境保护角度进行依法审查，并做出是否准予的行为。
危险废物经营许可赋予被许可人进入危险废物处置、利用、贮存市场的准入特定权利，该项行政许可的设定目的是通过设置市场准入标准，确保进入危险废物处置市场的厂商达到一定的技术标准和环保要求，防止发生二次污染。
《国务院关于危险废物经营许可证的管理办法》自2004年7月1日开始实施以来，对于确保危险废物安全处置、规范危险废物经营市场发挥了重要作用。随着危险废物经营许可制度的不断推进和实施，获得许可持证经营的单位逐渐增多，与此同时市场竞争也日趋激烈，有些地方甚至出现了过度竞争的情况，如何进一步规范市场成为摆在我们面前亟待 解决的一个课题。
1．危险废物经营市场过度竞争的原因浅析
1．1市场成型初期的过度竞争
目前危险废物处置市场出现了局部过度竞争的情况，因某些类别的危险废物处置能力远远超过废物实际产生量，导致处置能力过剩，产废企业就此采用价格竞标方式确定废物处置单位，危险废物俨然成为奇货可居的商品。在招标过程中，价格成为能否中标的唯一衡量标准，投资规模大、技术水平高的废物处置企业由于运行成本高成为价格竞争的失败者，反而是规模较小的企业处在价格竞争的优势地位。
目前，这种简单价格竞争方式导致了两种后果：企业通过价格竞争拿到的业务往往是微利或无利可图，有时甚至亏本，为适应市场，企业只能想方设法降低运行成本，这往往是造成环保设备运行状况不良甚至废物处置达不到标准的原因；而对于准备申请危险废物经营许可的单位来说，面临即将到来的价格竞争，很可能会考虑控制初期投资规模以降低运行成本，从而造成了相当多的申请许可单位投资规模偏小、技术水平偏低。上述两种后果都不利于危险废物经营市场的健康发展，长此以往必然会形成一种劣胜优汰的恶性循环。
1．2 过度竞争的原因分析
危险废物处置市场产生过度竞争的原因是复杂的，我们可以通过成本分析来寻找原因：
1．2．1在正常的市场中，规模化生产方式能有效降低生产成本，企业往往通过增加投资、技术改造、扩大生产规模等方式来占领市场。但在废物处置市场成长的初期，企业并不一定可以通过扩大生产规模和提高技术水平而获得竞争优势。危险废物处置市场存在一个特殊情况即企业经营的对象是危险废物，有特定的来源并且数量有限，企业实际的生产规模主要由所获得的废料数量决定，技术水平高、处置能力大的企业如果不能收集到足够数量的废物就无法进行正常生产，先进的设备只能成为摆设。为了生存，大型企业也不得不参与简单价格竞争。
1．2．2《国务院关于危险废物经营许可证的管理办法》规定申请人必须具备一定的条件才能获得许可，但这些条件只是从环保角度提出的一些基本要求，能达到条件获得许可的单位规模和技术水平参差不齐，而目前的经营许可未设置可以说明被许可人实际技术水平和管理水平的功能，使得市场缺乏鉴别标准，无法区分不同被许可人的实际经营能力差别。在这种情况下，危险废物企业为获取经营许可而进行的规模化投资优势无从体现，产废企业也选择最简单的价格竞争来达到选择处置单位和获得最大利益的目的。废物处置企业为了生存只能投入价格大战之中，无暇顾及提升技术水平和管理水平。

2．规范危险废物经营市场的对策
为了尽快培育规范的危废处置市场，鼓励健康的市场竞争，促进市场进入者自我发展，确保危险废物安全处置，我们有必要从以下几方面采取措施：
2．1严把项目审批关
事实说明，有限的市场不能承受无限的扩容，只有严格控制市场进入者的数量和质量才能避免恶性竞争，对市场进入者在项目立项阶段进行的筛选把关可以有效达到上述目的。
新建危险废物经营项目应从项目立项审批环节就开始把关，对于规模偏小，技术水平不高的危废处置、利用项目要严格控制。同时，根据废物的实际产生量及产废行业发展趋势来预计废物处置能力需求，通过对投资方向适度的调控和引导来避免废物处置能力过剩导致的恶性竞争。
2．2加强监管力度，确保义务的履行
2．2．1加强对经营行为的监管力度
对行政机关来说，依法实施行政许可，既是一种权力，更是一种责任。对于被许可人，行政机关应当对其是否依法从事许可事项的活动、有无履行相应的法定义务等进行监督检查，对于发现的违法行为必须坚决查处，以维护行政许可的权威性。例如，国家对于危险废物集中处置设施的建设颁布了一系列标准，环保部门可以通过安装在线监测仪等技术手段加强对被许可人的监督管理，督促经营单位自觉依法经营。
2．2．2加强对招投标行为的监督和引导
危险废物并不等同于普通商品，根据《固废法》的规定，对危险废物必须实行 “从摇篮到坟墓”的全过程管理，危险废物是环保部门严格监控的对象。目前产废企业对于危险废物的招投标行为事实上将危险废物做为普通商品来买卖，是企业为了获取个体最大经济利益而采取的市场行为，而这种行为可能会导致危险废物得不到安全处置，这与危险废物经营许可保护社会公众利益的设立目标是矛盾的。如果某种市场行为导致损害公众利益的结果，政府有责任加以纠正或制止。危险废物经营市场是需要行政许可方可进入的市场，它不等同与普通商品市场，危险废物也不等同于普通商品，某些市场行为并不适用与此，对采用招投标形式来确定危险废物处置、利用单位的行为必须加以监督和引导，以确保不损害公众利益。
2．2．3 确保义务的履行
在行政许可执行过程中，被许可人往往注重行使自己的权利，而可能不自觉的忽视履行义务，或者对自己需要履行的义务不完全了解。这就需要行政机关通过监督检查来督促被许可人履行义务。
《行政许可法》第六十七条规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。” 行政许可对被许可人来说，即是一种权利，也是一种义务，被许可人取得危险废物经营许可后可从事有关危险废物经营活动，并取得经济利益，同时也应负有法律法规以及行政许可决定中规定的其他义务。
例如，有些集中处置危险废物的企业对于有利用价值的废物来源十分欢迎，而对于接受无利用价值的废料则会提出一些附加条件，当持证单位在当地处于垄断地位时产废单位往往不得不接受一些苛刻的条件。持证的危险废物经营单位这种经营行为实际上已违背了普遍服务原则，行政机关发现这种现象时应当责令其限期整改，或者依法采取有效措施督促其履行义务。
2．3尝试分级管理
公平、公正是行政许可法中最主要、最具有普遍价值的基本准则和原理之一，公平、公正原则是合法原则的必要补充，其基本要求是：行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。
在危险废物经营许可实施过程中，危险废物经营单位提出申请经审核符合条件后均能获得危险废物经营许可，这体现了行政许可的公平性。但实际上申请单位的条件千差万别，赋予条件不同的申请者以相同的行政许可决定，在一定程 度上是隐含着不公平的因素的。
在行政许可施行过程中做到完全公平、公正是一种理想化的状态，实际操作起来十分困难，成本高、效率低，并且最终结果不一定能得到各方认可。要在危险废物经营许可中解决合法与合理的矛盾，可以考虑参照星级饭店评定过程将这部分工作交由社会中介机构来完成。由行政机构组织专门咨询机构根据一定标准对危险废物经营单位进行评级，并将评级结果向社会公布。对被许可人进行评级是对行政许可的一种补充，从另一个方面体现了公平、公正原则。并且可以促进危废处置单位不断提高技术水平和管理水平，树立企业形象和责任心，避免恶性竞争。
评级标准可以从以下几方面来制订：
⑴企业在生产规模上在同类企业中所处的地位；
⑵企业的硬件条件上在同类企业中所处的地位；
⑶企业对法律、法规的执行情况，有无投诉及污染事故
⑷企业内部管理状况
⑸服务对象的口碑
中介机构可以根据上述标准编制经营能力评估报告，每年发布一次评估结果，以体现公平、公正的原则。

过度竞争问题只是危险废物处置市场诞生初期的一种阵痛，长期来看，简单的价格竞争必然导致利润平均化，市场中的资本或将因无利可图而退出，或在完成原始积累后继续增加投资，通过提升技术水平和管理水平来增强竞争力，这是所有市场进入者的必然要做的选择。当前政府部门要做的就是完善制度，推进和引导危险废物处置市场进入规范操作、优胜劣汰的良性竞争时代，这样才能确保危险废物得到安全处置，才能使危险废物经营市场健康发展。