城中村改造的实施主体一般由地方国企承担，政府直接授权该企业作为城中村改造项目的实施主体，按照目前城中村项目推进情况和监管要求，实施主体的资本金要来源于地方财政资金，而非地方国企自有资金或其他社会资本的权益性资金，这与国办文件要求是一脉相承的，即城中村的 资金平衡的责任要由政府来承担， 可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。
城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。
“城中村”土地权属状态包括全部土地被国家征用、土地性质由集体转变为国有，村民转变为居民；大部分集体土地被征用、少部分仍然属于集体所有，村民未转变为居民；土地已纳入城市规划的国有土地范围，但是未开展征转手续。
城中村改造的主要政策包括《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、自然资源部办公厅关于印发《城中村改造国土空间规划政策指引》的通知。按照相关政策，主要边界条件如下：
1. 采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。
2. 重点做好三件事：
征求村民意见；产业先行搬迁；先行安置补偿。
3.实施范围超大特大城市的城镇开发边界范围内。
属政府主导的集体土地上房屋征收，属法定征收范畴，非协议搬迁范畴。以村集体建设用地为主。
3.资金平衡的责任要由政府来承担，可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。
城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施新建费用由政府负责投入。
4.资金来源包括：现有渠道的中央财政补助、地方政府专项债券、政策性银行城中村改造专项借款、商业银行城中村改造贷款等。
5.政府层面（包括授权实施的地方国企）收入来源主要包括土地出让收入的合理合法留存、产业载体的经营性收入、保障性住房的租赁收入（包括拆除新建类城中村集中配建、运用安置房盈余空间以及整治提升类城中村整体利用等）、经营性公共基础设施的运营收入和停车场、充电桩等使用者付费收入。政府层面收入来源不会考虑净地出让后的房地产二级开发销售收益。
6.在净地出让的前提下，前期参与土地一级开发的社会资本可以综合评价以及带方案两种方式锁定二级开发的土地使用权，通过二级开发的收益来拉高项目项目收益率水平，进而提高城中村项目对社会资本的吸引力。
7.将城中村改造与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设相结合，衔接低效用地再开发、全域土地综合整治等工作部署，形成政策合力。
8.
国土空间总体规划
是编制城中村改造详细规划的上位依据。详细规划是核发城中村改造规划许可、实施城中村改造活动的法定依据，应依据总体规划编制。
9.深化城中村改造体检评估。统筹配置公益性用地和经营性用地，分类提出资产整备、配置、运营策略，按需编制改造资金使用方案，促进改造资金综合平衡、动态平衡。
10.结合城市近期发展目标，确定城中村改造的五年规划目标与任务规模。结合重点区域划定近期城中村改造范围，与土地资源资产配置方案与实施计划进行衔接。结合近期改造的城中村范围，制定近期实施项目清单，并适当预留规划弹性与可实施性，明确改造面积、改造方式、年度时序等内容，指导城中村改造年度计划编制。
11.结合城中村改造方式、详细规划管理实际与工作组织安排以及现状权属关系等，合理确定城中村改造单元，将城中村改造单元细分为“规划单元”和“实施单元”两个层次，分层编制、分级审批，也可根据工作需要，依规同步一体编制审批。
12.实施单元详细规划宜结合实施时序动态编制，是提出城中村改造项目规划条件、核发规划许可（含方案设计）的法定依据。
13.通过土地征收、土地置换、拆旧复垦、收购归宗、混合改造等方式，整合存量建设用地，可扩大至周边低效用地等，促进成片改造。
13.细化管控引导。确定实施单元主导功能，细化规划单元管控引导要求并落实到地块，明确地块用地性质、开发强度（容积率、建筑密度等）、绿地率、建筑控制高度，设施配建、保障性住房配建要求等。
首先回顾一下地方政府隐性债务的范围，结合相关政策和文件，涉及以下情况会被界定为隐性债务：
▌在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及政府违法提供担保等方式举借的债务。
▌依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，政府出具承诺或担保性质的文件。
▌ 以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。
▌ 以公益性资产或储备土地抵押、质押或注入地方国企，以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。
▌ PPP、政府投资基金、政府购买服务等，约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益。
按照上述标准，城中村改造项目主要收入来源为土地出让收入的合理合法留存，表面上可能涉及“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”的隐债界定标准，但是国办文件明确城中村改造不得以任何形式新增地方政府隐性债务，笔者认为，城中村改造的专项借款类似于地方政府专项债、政策性开发性金融工具，都是政府合规的融资方式，是政府显性债务的表现形式之一。
政策性开发开发性金融工具，顾名思义就是由政策性银行和开发性银行发起设立的资金融通工具，
政策性开发性金融工具的运用
，源于2022年6月29日的国务院常务会议，提出运用政策性、
开发性
金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充
包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥
。
主要操作流程是由人民银行支持开发银行、农业发展银行分别设立金融工具（通过发行金融债券等募集资金，发起设立基金），国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单，按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放资金。政策性开发性金融工具主要支持的领域主要包括：
1. 交通水利能源等网络型基础设施、产业升级基础设施、城市基础设施、农业农村基础设施、国家安全基础设施等五大基础设施建设重点领域
4.主要投向交通、能源、物流、农业农村等基础设施和新型基础设施（充电桩等）。
6.交通、能源、水利、冷链物流、职业教育、市政和产业园区设施、保障性安居工程、新基建等重大项目。
政策性开发性金融工具作为阶段性的财政政策工具，其本质是支持具备一定经营属性的公益性项目，主要用于解决重大项目的资本金来源，资金平衡机制和来源为政府性基金预算、专项收入、使用者付费等。与城中村的专项借款类似，资金来源都是政策性开发性银行，基本上都是用于由政府主导的有一定收益的公益性项目，都涉及以政府性基金收入或专项收入来偿还。
按照《中华人民共和国预算法实施条例》，地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
国家发
展
改革委关于
盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发改投资〔2022〕1440号)，专项债支持领域主要包括
：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、特殊重大项目等十一大领域。
专项债的使用主体
包括：
项目行业主管部门（要有机关法人证书）；
事业单位/地方城投公司/国有企业（所在地人民政府/行业主管部门授权）。虽然在（发改办投资(2022）873号)文中，提到在做好科学严谨的研究论证前提下，尽快确定项目选址、建设方案等，加快履行项目审批(核准、备案)程序。笔者认为，虽有提及核准和备案程序（即企业投资），但是范围仅限于地方国有企业实施的兼具公益属性和经营属性的准公益类项目，非地方国有企业的社会资本立项实施的项目要使用专项债，要建立“政府财政对于项目建设期存在权益性资金或补助类资金支付责任”的前提下，通过政企合作、分账核算的方式统筹解决。
《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。
专项债作为地方政府合规的融资工具，其本质是支持具备一定经营属性的公益性项目，可用于资本金或债务性资金，资金平衡机制和来源为政府性基金预算、专项收入。地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场，发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行，可由机构投资者或个人投资者购买。与城中村的专项借款相同的是都是用于由政府主导的有一定收益的公益性项目，都涉及以政府性基金收入或专项收入来偿还；不同的是专项债资金来源于市场募集，专项借款资金来源为政策性开发性银行。
1. 实施主体。
城中村的实施主体相当于地方政府的出资代表或者出资通道，城中村项目本身并非是企业自主投资并依靠市场化收入就可以实现资金平衡的，穿透审查，相当于政府投资项目，与专项债逻辑完全相同，只不过在地方债务余额空间不足的情况下，政策性开发性银行的专项借款为地方政府实施城中村改造项目提供了另一条蹊径。
2. 隐性债务。
专项债是合规的、显性的地方政府债务，不涉及隐性债务；政策性开发性金融工具、城中村专项借款虽不是地方政府举债范畴，但是也并未涉及隐性债务，原因在于最终的资金平衡和还款责任在地方政府财政（纯使用者付费项目使用政策性开发性金融工具的除外），而非以未来财政收入作为企业偿债资金来源。
3. 融资平台。
作为城中村实施主体的地方国企，未必都是地方融资平台，甚至更多的应该是非平台类企业，参照专项债的逻辑，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位，同时，融资平台本身就在35号文中被明确不得新增债务，但是实操中参照融资平台管理的新设地方国企可能会作为城中村实施主体，原因在于其没有隐债化解的任务，轻装上阵，也较为适宜作为政府出资代表。
4. 股权合作。
其他社会资本无法进入实施主体的股权主要原因在于，城中村改造资金来源为财政资金（资本金）、专项借款，收入来源为土地出让收入，如果引入其他社会资本的股权，则触及以预期土地出让收入作为企业退出的资金来源，涉及典型的隐性债务。
5. 创新路径。
国办文件中明确提出
“在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。”
按照目前的操作实践，国办文件所述的“合作单位”和“民间资本”主要指城中村改造的一级开发结束后的土地二级开发环节，按照隐债逻辑和城中村内涵，社会资本参与实施主体股权的难度较大，但是往往最难的就是一级开发部分的资本金，建议社会资本应从助力实现财政增量收入流转至城中村、助力地方国企实现收入进而充实财政两个方面，去间接的为城中村项目资本金赋能。
