工程承发包管理是项目建设管理过程中的重要一环，笔者在审计实践中发现，政府投资项目在实际操作中往往存在一些不规范的情况，应予以重点关注。

一、存在的主要问题

（一）发包模式不合规。一是存在肢解发包现象，发包方将一个单位工程化整为零进行肢解发包。二是发包单位自行进行专业分包，对于专业性强的政府投资项目，由发包方主导将专业工程进行分包。以上问题造成承包单位较多，且专业工程承包单位与总承包单位无隶属关系，施工现场缺乏应有的组织协调，同时由于发包模式受限，专业工程承包单位农民工工资无法纳入在线监管平台，进而导致农民工工资缺乏有效监管。

（二）承包单位违规操作。一是利用挂靠资质或伪造相关业绩等手段参与招投标。由于建筑市场竞争激烈，许多政府投资项目对施工企业资质条件或类似业绩等条件设置门槛较高，导致一些中小型建筑企业采取挂靠或利用虚假业务谋取投标资格，中标后实际施工人员资质或能力无法达到招标文件提出的实质性要求，进而无法保障施工要求和工程质量。二是承包单位低价中标高价结算。建筑企业以低于成本的价格或下浮率参与竞标，中标后利用工程变更或签证的方式增加工程内容，或以其他方式进行高价索赔，从而提高竣工结算价格。三是承包单位中标后违规进行转包分包。中标单位中标后将承包工程转包或分包给不具备相应资质或条件的施工单位，通过收取管理费等方式盈利。

（三）暂估项目发包不规范。发包方在建设工程总承包招标文件中约定以暂估价和暂列金额列项的专业工程和设备、材料，达到规定限额条件的必须招标。此类招标存在许多需要规范的问题，一是施工企业作为此类二次招标活动招标主体，不能通过公共资源交易中心进行公开招标，进而脱离主管部门监管。二是此类二次招标多由总承包单位自行组织，发包单位及监理单位未参与招标过程，容易出现不合理招标、围标串标等问题。三是由于招标信息公开渠道有限，导致投标单位缺乏竞争性，出现投标单位故意抬高报价失去招标活动的公平性，导致建设资金损失及浪费。

二、原因分析

上述问题在政府投资项目建设中普遍存在，导致项目建设过程中容易出现责任不清、重复施工、推诿扯皮等问题，造成工期延误、增加成本，甚至存在建设工程质量和安全隐患。存在的原因主要有：一是由于发包方多为机关事业单位，对建筑行业政策规定不熟悉，对发包方式和项目标段划分全权委托代建、项管单位或招标代理机构，二是参与方管理人员政治站位低、法律意识淡薄，容易受利益驱动，与承包单位存在不正当关系导致。三是建设主管部门监督存在盲区，监管力度不够，导致发包和承包方自主行为存在偏差，出现不正当竞争行为，进而破坏了建筑市场的公平性。

三、对策建议

（一）构建完善的监督管理机制。建设行政主管部门应加强政府投资项目招投标市场监督，加大建设主体招投标审批力度，在发包单位办理建设项目招标审批时，重点把关招标内容、标段划分的科学性和合理性，对于出现肢解项目、过多划分标段等进行招标的，要及时向发包单位提出质疑和政策解读，提出合理规范的划分形式，避免因管理人员对政策理解偏差等原因导致出现肢解发包、化整为零等不合理招标的情况。

（二）建立严格的责任追究机制。建设主管部门适时开展承发包工作专项检查，对发现投标单位利用挂靠手段中标、承包单位违规转包和分包等行为，严格依法追究主要责任人的责任，同时加大惩处力度，严厉打击违法违规问题，以维护法律法规的严肃性和制约性，构建良好的建筑秩序。同时，加强对政府投资项目、建设项目主体的培训工作，推动发包单位和总承包单位切实发挥各自职能，明确责任义务，充分保障建筑工程的顺利实施。

（三）健全招投标信息公开机制。建设主管部门应加强对建筑行业招标活动的信息公开工作，明确法律规定必须进行招标的项目和以暂估价、暂列金额列项的专业工程和设备、材料的招标程序，规范工程招标行为。同时加强招标代理机构市场监管评标专家监管，严格执行评标专家保密制度，建立统一开放、公平竞争、健康有序的市场体系，形成规范有序的良好机制。