新形势下EPC项目费率下浮计价模式的造价控制难点分析与应对
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我国自20世纪80年代开始引进国外的工程总承包模式，但由于我国工程建设行业的法律政策和管理模式继承了部分计划经济的习惯，与国外的市场经济背景有一定的差异，工程总承包模式在我国前期发展缓慢。直到2016年中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”从此工程总承包模式在政策引导下开始在我国流行起来，并结合我国工程建设行业的情况，产生出了一些与国外不一样的工程总承包合同的计价模式，其中基于定额的费率下浮计价模式较为典型，且运用较为广泛。本文将站在发包人的立场分析费率下浮计价模式下工程总承包项目造价控制难点，并探索解决途径。
根据住房和城乡建设部、国家发展改革委《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）定义工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。工程总承包商负责整个项目的实施过程，不再以单独的分包商身份建设项目，有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾。还能够充分发挥总承包单位的主动性，让其积极整合设计、采购、施工资源，实现主动的造价控制和成本优化，激发承包人的创新意识。
费率下浮计价的基础是政府定额，合同约定一般均为“结算按照XX定额组价并按照投标下浮比例下浮”，所以费率下浮计价模式的核心是对于政府定额的运用，我们分析一下当前我国政府定额的特点。
现代定额源于美国但在美国却没有形成统一的政府定额，因为美国市场经济比较完善，各生产企业的生产力水平是各不相同的，政府没有必要推出一个强制执行的统一的计价标准，这也与市场经济自由竞争的原则相违背。但美国有对于企业更精确的企业定额，企业定额是每个企业生产力水平的体现，也是施工企业竞争力的体现。
我国的建设工程行业政府定额体系是从前苏联引进的，是计划经济的产物，通过行政权力将建设工程的社会平均生产力水平以工程定额形式确定下来，以行政管理的方式管理建筑工程经济，具体体现为“法定价、法定量”。改革开放以后我国逐渐由计划经济过渡到市场经济，造价管理体制也有了“统一量、市场价”“量价分离”等概念和定额模式，即统一工程量计算规则和消耗量标准，价格由市场决定，鼓励建筑企业发展企业定额，以企业定额进行投标，加强企业竞争能力。但是政府定额依然是政府投资项目财政评审、工程审计、造价司法鉴定等过程的法定标准，企业定额的权威性很弱，大多数企业也对编制企业定额没有太重视，政府定额在建筑行业依然占据主要地位（本文中无特殊说明的“定额”均指政府定额）。
2 费率下浮计价模式下工程总承包项目造价控制难点的分析及解决途径的探索
费率下浮计价模式下承包人按实际实施工程内容结算。而项目具体要实施哪些内容话语权几乎掌握在设计单位手里，承包人既设计又施工，设计方案、结构尺寸、材料设备选型等，牵涉到工程造价的诸多因素都由承包人掌控。即使委托第三方进行了所谓的施工图审查程序，也仅仅是对设计图纸是否满足强制性规范条款和安全要求进行审查，对施工图设计的经济性、合理性、适用性没有进行充分论证。很容易造成承包人为了盈利在具体设计时把对自己利润高的工程做法作为首选方案，缺乏为发包人节约成本的设计优化的动力。
发包人可以在签订工程总承包合同时，将限额设计要求写入发包人要求，并在合同条款中约定限额设计成果的检验标准和奖励惩罚机制。在方案设计或初步设计基础上通过投资估算或概算确定整体限额目标，并根据工程专业特点制定较为详细的各专业限额设计目标，在限额设计目标中不仅可以对各专业造价总额进行限额约束，还可对各专业主要工程量消耗指标进行限额约束。
对于项目管理密集的发包人，例如国有投资平台公司，可整合各个项目的设计资源，积累以往项目既可靠又经济的工程做法，整理归纳形成本企业的标准化设计图集，在与总承包人签约的时候，约定在同等条件下优先选用发包人提供的标准化设计图集中的工程做法。
在遇到涉及造价较高的重要分项工程，存在较多备选方案的前提下，可采用价值工程对该分项工程进行比选。价值工程中所述的价值（V）是指工程产品所具有的功能（F）与获得该功能的全部费用成本（C）的比值，即V=F/C。价值工程的核心是对工程产品功能（F）的评判和量化，通过功能分析和功能定义建立功能系统图（如下图1，以某项目地面装饰做法为例），再通过环比评分法或强制评分法对各个功能分区进行量化评分，得到不同方案的功能指数（FI），再通过不同方案的预算造价计算不同方案的成本指数（CI），最后通过功能指数（FI）与成本指数（CI）的比值，确定不同方案的价值指数（V）（如下表1），得到价值指数后就可以从大到小对不同方案的优先级进行排序选择了。
发包人可以委托具备相关资质的第三方公司在设计过程中进行设计监理，实时对设计成果进行检查并及时提出设计优化意见。发包人也可以将设计成果文件交给专业的设计优化公司进行优化，从而最大限度达到设计优化的目的。实行全过程工程咨询的项目，发包人还可以将设计优化的任务纳入全过程工程咨询范围，要求全过程工程咨询单位具备设计优化的相关资质和配备相关资质的人员，在项目实施过程中对承包人的设计工作进行有效的监督和优化。
费率下浮计价模式下工程总承包项目一般约定“工程造价信息上有的材料价格采用信息价，信息价上没有的材料价格按照发包人认质核价计取”。工程总承包项目往往是一些大型项目，经常用到大量信息价上没有的材料，甚至会用到部分新材料、特殊材料，如果所选用材料的潜在供货商较少，很容易出现承包人串通供应商哄抬材料价格的情况，发包人很难通过询价获得材料供货商的真实报价，材料认质核价难度大。
对于重要的新材料和特殊材料在设计方案初步拟定但还未敲定前由发包人或委托咨询单位进行询价，取得书面报价资料，锁定材料供应商的原始报价，能有效避免承包人串通供应商哄抬材料价格的情况。如果询价结果高出预期价格或怀疑材料报价已经被承包人暗中抬高的情况，可以由发包人出面与材料供应商协商价格，如果协商后材料价格依然超过预期价格，可要求承包人对设计方案进行优化，对报价过高的材料进行更换。
对于景观工程中用到的特选苗木或特选景石的询价尤为困难，因为往往“一树一价”或“一石一价”，我们可以利用特选材料现场选样的环节同步询价，可有效避免询价材料与选样材料存在信息差。但是需要注意的是，由承包人推荐的供应商的报价的可信度较低只能当做参考，发包人需自己或委托咨询单位找到一些材料供应商，再组织承包单位的设计人员、监理单位人员、咨询单位人员等到现场选样，现场确定样品后及时进行现场询价，形成书面询价记录，这样得到的询价资料真实可靠且具备说服力。
对于用量较大的大宗成品材料的询价可以按价格组成要素，进行多要素询价。例如成品钢构件材料价格按组成要素可以分为：原材料价格+加工损耗费+制作加工费+防锈底漆费+运输费+管理费及利润，我们在询价的时候可以按材料价组成要素制定格式化询价表（如下表2），发给材料供应商报价，收到报价单之后我们可以对材料价组成的各要素进行对比和合理性分析，如果遇到原材料等组成要素有较大波动时还可以按不同要素对材料价格进行换算。通过多要素询价的材料在认质核价时，原材料价格、损耗费、运输费等很容易被认质核价双方核实并达成一致，从而快速缩小认质核价的争议范围，通过对材料价格要素的逐个攻破，最终完成整个材料的认质核价。
上面介绍了几种比较复杂费时的询价方式主要针对重要的和特殊的材料，总承包项目涉及需认质核价的材料数目繁多，我们可以分类别，采取不同的途径询价。涉及金额较小的常规材料，例如密封胶、螺栓、安装管线、开关插座等材料，这些价格比较透明，可以通过询价平台网络询价。对于防水材料、保温材料、瓷砖、油漆涂料等材料可以通过网上平台询价后再通过电话询价核实取得准确的报价。对于人防材料、门窗等材料往往需要取得材料供应商的联系方式后将图纸发给商家，由商家提供书面报价单。不管采取什么途径取得材料报价信息后发包人应该对询价信息做出判断筛选，可以借助以往项目经验或借助咨询单位技术支持，对询价信息进行横向对比（不同商家报价对比）和纵向对比（与其他项目对比）。如果获取的数据样品较多可以采用方差、平均差、算术平均、加权平均等数学方法对报价数据的离散性和平均水平进行分析，排除离散度高的不准确的报价，对有效报价的平均水平做出计算，为认质核价提供依据。
绝大多数材料都能通过询价取得材料供应商的有效报价，从而作为发包人认质核价的重要依据。但有时候在特殊情况下其他的一些文件资料也可以作为发包人认质核价时的依据或参考，例如承包人提供的材料采购合同、发票、其他类似项目已经完成了的认质核价资料、其他地区的信息价等。由于按费率下浮结算的工程总承包项目的材料认质核价涉及金额往往很高，对于发包人来说是项目造价管理的一个重大风险点，发包人应谨慎对待，尽量把能获取的依据资料全部汇总对比研究后再做出决定。
定额反映的是常规项目和常规工艺在正常工作环境中的资源消耗和价格数据，代表的是社会平均生产力水平，缺少新技术、新工艺和采用特殊施工工艺、特殊设备施工项目的消耗量及价格数据，在此类特殊项目费用核定方面定额存在局限性，容易产生纠纷。
遇到定额没有的新分项工程借用相似定额是比较常用的一种解决办法，但是要保证定额借用既准确又合理，就对造价人员提出比较全面的技术要求。首先要对新分项工程的施工工艺进行充分掌握，还要对市场价格进行充分的调查。例如：某场馆项目室内墙面装饰采用型钢龙骨（耗量约40Kg/m2）干挂20mm厚水泥挂板，该分项工程在定额里面没有完全匹配的定额项目，与之相似的定额有“纤维水泥墙面装饰板及墙面装饰板型钢龙骨”另外还有“干挂石材墙面及干挂石材钢骨架”。我们通过分析水泥挂板的施工工艺更接近干挂石材的工艺，且纤维水泥墙面装饰板定额默认材料厚度为4mm，墙面装饰板型钢龙骨定额默认的型钢耗量为4.08Kg/m2；干挂石材定额默认石材厚度20mm，干挂石材钢骨架定额以实际消耗量按重量计算，从定额默认材料的消耗量上来判断干挂石材项目也更接近实际情况。后面通过对市场“双包价”的询价也印证了干挂石材的人工机械等定额费用与水泥挂板市场价格较为吻合，而墙面装饰板的人工机械等定额费用与水泥挂板市场价格差距较大。
有些新工艺虽然定额里面没有编制，但是市场上有比较标准的做法和相对统一的价格，通过市场询价能够对新工艺的包工包料价格进行准确的掌握，这种新工艺我们可以通过认质核价核定“双包价”，把新工艺的人工机械等费用直接计算在成品材料费里面。例如，近几年地面装饰工程出现的新工艺“无机磨石和环氧磨石”，这两种做法在定额里面没有编制，且相似定额只有水磨石地面，但是水磨石地面与无机磨石和环氧磨石施工工艺差距大，价格悬殊，无法借用定额。对于无机磨石和环氧磨石我们可以通过向供应商询“双包价”，按包工包料的成品材料费结算。
对于一些需要现场定制的新工艺，既无定额可以参考，也很难通过市场询价取得双包价，我们只有通过编制一次性补充定额报造价管理部门审核。编制一次性定额应遵循以下原则：①一次性定额的计价模式应与现行定额的计价模式相一致；②一次性定额的编制，应坚持现场测算原则，施工记录须真实有效、数据统计资料须完整无误；③一次性定额中的人工、材料、机械消耗量，应以该工程的施工图纸、施工条件、合理的施工方法、现行的施工及验收规范、质量评定标准、安全技术操作规程等有关规定为依据进行测算。
目前，在大量的政府投资类工程总承包项目中，因为建筑的特异性、建设周期短、前期研究时间不足、无法及时完成初步设计、确定投资概算难等各种原因，导致固定总价、模拟清单等计价模式得不到采用，而只能采用费率下浮的计价模式。该模式下对发包人的造价管理能力要求高，本文分析了造价管理中几点常见的难点，并探索了解决途径。但是在费率下浮计价模式与工程总承包模式中，关于总承包单位主动造价控制和成本优化的驱动力是矛盾的，在这种合同框架下很难激发承包人的创新意识。对于项目前期准备时间充足的项目尽量在初步设计完善和投资概算准确的前提下，采用固定总价等计价模式。
根据住房和城乡建设部办公厅印发的《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号）内容来看，上级政策是坚持市场化改革方向的，政府定额的指导性会逐步降低直到取消预算定额，借鉴国际通行做法，开放市场竞价机制，激发市场主体创新意识。2020年11月25日住房和城乡建设部印发了《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（建市〔2020〕96号），该示范文本借鉴了国际咨询工程师联合会FIDIC合同理念，该示范文本推荐的计价方式也是国际上通用的固定总价方式，该示范文本参考FIDIC合同中“雇主要求”提出《发包人要求》的概念，用《发包人要求》来明确描述发包人想要通过建设合同达到的目的，即《发包人要求》直接体现了总承包合同标的物，从合同框架上为固定总价承包提供了更好的理论基础。早在2018年12月12日住房和城乡建设部办公厅发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》（建办标函〔2018〕726号），征求意见稿中工程总承包的计价模式为固定总价，可惜直到目前工程总承包计价计量规范还未正式发布。从一系列政策文件的发布可以看出，政府主管部门努力在政策层面为建筑行业搭建上层框架，市场化改革方向是明确的，我们作为实际参与市场的主体单位不管是发包人、承包人、咨询人都应该顺应政策的指引，提升适应新规则的能力，积极运用BIM、大数据、人工智能等信息化技术手段，提升基于市场竞价机制的造价管理水平，用实际行动推进工程造价改革，从而才能从根源上解决工程总承包项目造价控制遇到的一些问题。
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