堤防是流域防洪减灾工程体系的重要组成部分，经过长期持续建设，我国基本形成了覆盖全国大中小河流的堤防工程体系。 据统计，截至2022年年底，全国共建成5级及以上各类堤防33.06万km，保护人口6.82亿人、耕地6.29亿亩。近几年汛期中，在多条河流发生流域性大洪水或较大洪水的情况下，直接经济损失得到较好控制，因灾死亡失踪人口数量较往年有所减少，堤防工程发挥了显著的防洪减灾作用。

我国是世界上洪涝灾害最为严重的国家之一，全国半数人口和大部分财富集中在江河附近、易受洪灾的防洪保护区内，这些防洪保护区虽然总面积只有56万km ² ，占国土面积的5.9%，却承载了全国32%的人口和48%的GDP。 与国家防洪安全要求相比，与长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略对流域防洪的要求相比， 堤防工程仍然是防洪减灾工程体系中的重要短板弱项。 我国1～5级堤防中，仍有23%左右的堤防尚未达标；流域面积3000k m ² 以上需治理的河流中，尚有一部分规划任务没有完成；部分河流尚未进行系统治理，遭遇较大洪水时险情频出、灾害频发。

江河堤防主要包括河堤、湖堤、海堤、江堤、围堤等类型。 根据《堤防工程设计规范》（GB 50286—2013），堤防保护对象的防洪标准分为1～5级，保护对象防洪标准大于等于100年一遇洪水的为1级堤防，大于等于50年一遇小于100年一遇的为2级堤防。根据国务院批复的流域防洪规划、黄河近期重点治理开发规划，以及1999—2002年国务院批转水利部关于加强长江、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖等流域防洪建设若干意见， 七大江河干流重要堤防指1～2级堤防，占堤防总长度的13%左右。 1～2级堤防保护的区域也是人口经济增长最快、财富聚集最多的区域。

党的十八大以来，我国先后实施了长江流域退田还湖、黄河下游防洪治理、淮河行蓄洪区调整和建设、嫩江松花江干流治理、辽河干流堤防加固、太湖环湖大堤加固、西江干流治理等一批流域堤防建设工程。经过长期持续建设，长江流域中下游3900km干流堤防全线达标；黄河流域下游标准化堤防建设基本完成；淮河治理取得重大成就，干流1级和2级堤防基本达标；海河堤防工程建设陆续实施；珠江及松花江、辽河重要堤防建设基本完成；太湖环湖大堤基本全线达标。 大江大河流域已基本形成覆盖全流域、大中小河流的堤防工程体系，经受住了历次洪水的考验，有效保护了群众生命财产安全。 截至2022年年底，七大江河干流1～5级堤防总长2.45万km，已达标2.16万km，达标率87.9%；1～3级堤防总长2.08万km，已达标1.87万km，达标率89.9%；1～2级重要堤防总长1.75万km，已达标1.57万km，达标率达到90.1%。

目前，七大江河干流1～5级堤防尚有3000km左右未达标， 主要分布在：海河流域骨干河道，堤防达标率仅71.1%，有1121km堤防不达标。其他分布在长江上游干流云南、四川和重庆段；黄河干流上游内蒙古、青海和甘肃沿黄城市河段，下游河口段北大堤部分堤防；淮河干流上中游堤防、部分入江入海通道；珠江流域西江上中游、东江中下游和珠江三角洲部分段；松花江流域嫩江干流吉林段；辽河流域西辽河、东辽河和辽河干流辽宁段。 七大江河干流1～2级堤防中还有1700km不达标，是流域防洪体系的明显短板。

受全球气候变化和人类活动影响，近年极端天气事件呈现趋多、趋频、趋强、趋广态势，暴雨洪涝灾害的突发性、极端性、反常性越来越明显，流域发生大洪水的可能明显增加。习近平总书记强调，要突出防御重点，确保大江大河重要堤防、大中型水库、重要基础设施的防洪安全。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“全面推进堤防和蓄滞洪区建设”。2023年全国水利工作会议要求，要紧盯大江大河大湖不达标堤防，开展堤防达标建设3年提升行动，确保七大江河重要堤防特别是干流堤防到2025年全部实现达标。2023年党中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》，提出到2035年江河湖泊流域防洪减灾体系基本完善，防洪安全保障水平显著提高，洪涝风险防控和应对能力明显增强。

高质量发展对堤防提标升级提出更高要求

随着长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家区域战略实施，重要防洪保护区人口、产业和财富高度集聚，防洪保护对象范围和重要性发生变化，对流域、区域防洪保安提出更高要求， 需要加快大江大河干流重要河段堤防建设，充分发挥长江、黄河等重要江河干流行洪功能，加快推进涉及国家重大战略、重要经济区、重要城市群的重点河段堤防提标建设。 如随着京津冀协同发展等国家重大战略深入推进，海河流域部分河道防洪保护区标准提高，堤防等级相应调整；珠江流域柳州、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山8个城市的防洪标准由100年一遇提高至200年一遇；由于城市发展，太湖东苕溪西险大塘、黄浦江上游段防洪标准分别提高到200年一遇和100年一遇。

全球气候变化和极端天气带来的防洪风险加大

受全球气候变化和人类活动影响，近年极端天气事件频发。2012年北京“7·21”特大暴雨至今仍让人记忆深刻。2016年长江中下游地区遭遇“暴力梅”，长江中下游和太湖流域全线超警。2020年的“超级暴力梅”更是刷新了1961年以来的梅雨量和梅雨天数纪录，长江、淮河、太湖发生流域性洪水，为1998年以来最严重汛情。2021年“7·20”郑州特大暴雨再次让极端天气成为全国关注焦点。随着人口增加、经济增长、财富聚集，甚至社会经济要素向洪水中高风险区域发展，防洪保安压力也在逐步加大，一旦遭受洪水侵袭，可能对经济社会发展造成重大影响， 迫切需要增强风险意识、忧患意识，尽快补齐堤防建设短板与弱项，加快完善流域防洪工程体系。

堤防运行维护与风险防控能力建设有待加强

大规模堤防工程建成以后，如何加强堤防管理，确保工程安全并发挥应有功能和效益，仍是面临的严峻问题。 “重建轻管、只建不管”“积病成险、小病大治”现象依然存在。堤防工程安全监测、运行管理、应急处置等数字化管理水平参差不齐。部分堤防建成时间较久，维修养护不足，存在堤身塌方、滑坡、渗漏，穿堤建筑物病险等问题，造成工程安全隐患。如黄河流域汾河干流在2021年10月多处河段发生洪水漫堤、堤防决口、坝体裂缝、堤外内涝等突出防洪问题；淮河流域淮北大堤2020年出现54处险情；辽河流域绕阳河近年多次发生险情，造成较大经济损失。

在深入分析我国大江大河堤防建设现状和面临形势基础上，对标经济社会高质量发展的防洪保安需求，结合近远期堤防建设目标，提出加强我国大江大河堤防建设的对策与建议。

协调好达标与提标的关系，优化流域堤防建设布局

在全面检视上一轮防洪规划堤防建设基础上，重点开展未达标堤防建设，同时结合国家战略新形势新需求，开展堤防提标建设。对于七大江河堤防建设： 长江流域 重点实施长江上游、洞庭湖、鄱阳湖湖区以及重要支流堤防达标建设，长江中下游堤防提升建设； 黄河流域 重点实施干流青海段、甘肃段以及宁蒙河段堤防达标建设，黄河下游堤防抗冲能力提升工程，汾河、渭河、无定河、伊洛河和沁河等重要支流堤防达标建设； 淮河流域 重点实施淮河干流堤防巩固提升工程，洪汝河、沂沭河、小清河、贾鲁河、史灌河、涡河等重要支流堤防达标建设； 海河流域 重点完善雄安新区和北京副中心堤防提升工程，实施卫河、漳河等流域直管河段堤防达标建设，以及子牙新河、徒骇马颊河、滹沱河、滦河等骨干河道堤防达标建设； 珠江流域 重点实施西江干流堤防达标建设和东江、北江、珠江三角洲堤防提升工程，柳江、郁江、贺江、桂江等重要支流堤防达标建设； 松辽流域 重点实施嫩江干流和西辽河、东辽河堤防达标建设，辽河干流防洪提升工程，绕阳河等重要支流堤防达标建设； 太湖流域 重点实施太湖环湖大堤达标建设和东苕溪、黄浦江堤防提升工程，吴淞江、太浦河、望虞河等重要河道堤防建设。

协调好干流与支流的关系，统筹平衡流域堤防建设任务

一是 紧盯薄弱环节和关键堤段，优先实施在流域防洪体系中发挥关键作用的堤防达标建设，重点解决防洪标准不足、治理需求迫切、风险隐患较大，一旦致灾损失较为严重的干流1～2级重要堤防建设。同时，从流域防洪整体考虑，统筹推进未达标的干流3～5级堤防，主要支流、中小河流堤防建设，加快完善流域防洪工程体系。 二是 结合新一轮防洪规划修编，从流域防洪整体着眼，统筹考虑上下游、干支流、左右岸，以及防洪与排涝、河道行洪与蓄滞洪区、工程建设与生态保护的关系，注重治理的协同性，发挥防洪工程体系整体效能，避免造成洪水风险转移。同时，从维护河流健康出发，合理确定治理方案，尽量保持河道自然形态，采用生态治理措施，坚决避免束窄河道、减少行洪断面、改变河势以及河流渠道化的倾向。

协调好中央与地方的关系，各级协同推进堤防建设

大江大河堤防建设大部分属于中央和地方共同事权， 其中七大流域管理机构直管河段包括黄河干流中下游、沁河下游，沂沭泗骨干河道、沂沭泗湖泊，以及海河流域漳卫南运河。 流域直管河段堤防建设应属于中央事权。 目前流域直管不达标堤防主要分布在海河流域漳卫南运河系的漳河干流岳城水库至徐万仓段，漳卫新河四女寺枢纽至辛集闸段、辛集闸至大口河段，卫河淇门至徐万仓段。 要根据中央与地方事权和支出责任划分，落实堤防工程建设和管护责任， 分析当前投资渠道、资金落实情况，抓好项目环评、用地预审等要件办理，协调解决征地移民中的重大问题。 建议行业主管部门编制工作推进落实方案， 明确工作目标和时间节点， 属于中央事权的，落实流域管理机构职责；属于共同事权的，落实责任分工，加强对地方工作的指导，积极协调相关问题，推广优秀管护经验和模式，加强过程监管和监督检查。

协调好建设与管理的关系，数字赋能堤防建设与管理

坚持建管并重， 明确管护责任，落实工程养护资金。根据工程权属、规模、等级、形式等情况， 建立健全运行管理机制， 鼓励社会主体参与工程管护。加强堤防工程运行状态及安全监测预警， 推动建立堤防预警长效机制， 实现常态化除险加固和运行维护。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求， 加强数字孪生堤防工程建设， 实施已建堤防工程智能化改造，新建堤防工程按照智能化要求同步进行规划建设管理，推进自动化控制、智能化设施设备等应用。 强化数字赋能水利工程运行管理， 增强流域堤防工程防灾联合调度能力。 加快推进建筑信息模型（BIM）技术在新建堤防工程全生命周期运用。开展堤防工程安全监测、远程安全集控、多维场景耦合计算与展示等技术攻关。

协调好需求与可能的关系，科学有序推进堤防建设

立足现有投资渠道和规模，从建设任务和投资规模来看，考虑到全国堤防达标建设任务繁重，预计短期内无法全部实施， 近期 应围绕国家重大战略需求，紧盯七大江河干流1～2级重要堤防，在积极争取中央投资力度和充分调动地方建设积极性的基础上，按照国务院批复的流域防洪规划确定的防洪标准，开展堤防达标建设。对于国家重大战略要求确需提标且已安排实施或批复的，按照新的防洪标准开展堤防工程达标建设。 远期 根据新一轮流域防洪规划和规程规范要求，复核防洪能力，按照防洪保护区防护要求，修订防洪标准和堤防建设标准，加快推进堤防达标建设。