城市公共空间的更新

赵燕菁

1  引言

将城市公共空间的更新单独作为一类城市更新的讨论并不是很多。现在城市更新大部分的注意力都集中在非公共空间，比如三旧改造，其产权人都是非政府市场主体，这也是前一段城市更新项目比较集中的地方。但实际上城市政府拥有产权的公共空间在城市中依然占有很大比重，这部分空间的更新也是城市更新的主要组成部分。

什么是公共空间？对其进行简单的定义就是城市政府没有在公开市场上让渡产权的土地，这些土地附着的空间原则上都是公共空间。广义的公共空间包含了所有划拨土地目录中的所有用地类型，例如军事、铁路等国家基础设施用地。如果将城市从“公”到“私”分为四类，第一类最狭义的公共空间，指道路、广场、公园用地，以及附着于其上的地下、地上管线等，这些属于没有出让（或由公共事业部门代持）的部分；第二类空间是公共配套设施用地，如学校、医院、交通设施，实际上这些空间的用地依然是政府的产权；第三类则是出让给工厂、商业等纳税主体的用地；最后一类就是出让给居民的非纳税用地（居住用地），主要用于为基础设施融资，也是最狭义的私有空间。

2   公共空间存量巨大

本文主要探讨的是第一、二类公共空间的城市更新的财务路径。了解城市规划用地平衡表的人都知道，在城市用地比例中，道路与交通基础设施一般占比10%-25%，绿地广场占比10%-15%，这两类加起来接近30%-40%，如果再算上变电站，污水厂、公交停车场等设施用地，实际上广义的公共空间用地占比接近甚至超过50%。而且城市规模越大，公共部分所占比重就会越高，因为这些大城市、特大城市往往都有占地规模巨大的机场、港口等公共设施。巨大的规模决定了公共空间更新在整个城市更新中必然扮演主要的角色。

城市公共空间的价值在全民所有自然资源中占有压倒性的比重，决定了我们不能将公共空间作为城市更新中的盲区。而肩负“两个统一”职能的自然资源部门负有保值增值的直接责任，也使得国土空间规划必须将公共空间的价值塑造作为其核心内容。只有从财务视角理解公共空间的价值，才能在城市更新中将全民所有的自然资源资产保值增值具体化。为什么以往规划对公共空间更新考虑得较少，主要是因为在多数人的印象里，这部分空间都是公共的，是不用盈利的。“花钱”是公共空间的特点，因为其价值主要体现在周边城市土地的升值上。

在城市公共预算中，一般收入主要来自工厂及工商企业等的税收。但在经济下滑的周期，政府的支出增长远远大于政府收入的增长，完全依赖工商税收很难覆盖提供城市服务对应的成本。而加大工商业税负，则会降低本地企业的竞争力。如果公共空间花钱太多，就会成为政府形象工程。这类项目做一两个还可以，长期花钱是不可持续的。这类已经形成的公共空间，如何减少其维护运营对财政的压力，甚至为城市带来新增的非税收入，就是公共空间更新项目的首要财务目标。判断一个更新项目“好”还是“不好”，一个关键的标准就是要看城市更新改造后给城市财政带来的负担是增加了还是减少了。

为此，我们需要对公共空间的财务属性进行重新定义。传统来说，出让的土地，住宅、商业、工业这都是政府的收益，为什么能有这些收益？是因为政府提供了公共服务，我们为公共服务花钱，只有道路、管线、公园、学校、医院等地方花钱，住宅、商业、工业等才能挣钱。因此，我们所认为公共就是花钱的，目的就是让周边的土地捕获公共空间的价值从而能卖出更好的价值，这是我们对公共空间的传统理解。在新的定义里，公共空间不仅要满足服务非公共空间的功能，还要减少达成这一功能的成本。更进一步，要将公共空间本身视作一个更大的资产，为更多的市场活动提供平台，并从非税收的渠道为城市财政开源。

3   公共产品就是一个平台

将整个城市理解为一个平台，公共空间的财富含义就会展现更广阔的图景。在传统的思维里面，我们城市的公共服务成本都是通过税收定价的，这种方式可以减少甄别公共服务享用的度量和费用征收的成本，但这种做法也不可避免地导致公共服务价值的漏失。特别是在建成区，城市公共服务的改善，往往会因收费困难漏失到周边的私人物业里。比如公园、地铁、学校等公共服务的建设和完善，往往会带来周边、沿线土地的大幅升值。由于这部分公共服务的收益难以通过税收一同捕获，投资和运营成本就会导致政府一般性预算收入出现赤字。

对于中国城市政府而言，城市公共服务基础设施的更新很难通过现有的税收体系形成良性的财务循环。在居民家旁边修一个公园，房价上涨，居民会把这个钱交给政府吗？不会，如果居民家旁边修建地铁，房价上涨，居民并不会将升值部分捐给公共。而在有财产税制度的国家，只要公共服务改善，居民物业就会升值，政府的税收随之增加，所以政府能够通过税收系统回收公共服务的外溢价值覆盖新增服务的成本。有人说我们可以引入财产税，但是大家千万不要低估直接税征收的成本，这需要我们重建包括政治体制在内的所有制度。在我们现在的制度框架内，很多城市连加几分钱的水价都做不到。如果中国房地产税征收能达到像西方国家的比例，房地产税占比一个地方政府的财政60-70%，甚至80%，那么这个税制改革就很可能成为中国社会动荡的导火索。

中国地方政府和西方国家地方政府最大的不同，就是没有税权，不仅不能增加税种，连改变税率的权利都没有。所以大多数城市公共空间的更新就只能是赔钱而不可能赚钱。大家看到除了少数几个政府，几乎所有城市都是负债累累，特别是在房地产市场下行，地方政府卖不出去地时，地方政府公共空间更新就只能先花钱再说，城市更新也就成为没有任何效益的形象过程。我估计这一次换届后，很多新上任的市长、市委书记看到前任留给自己的财政大坑都会大吃一惊，前一段以为可以卖地借来的债务全都砸在新一届政府手里。因此这次中央经济工作会议才会专门提出，要 严控地方政府债务。这就要求城市更新一定要寻找出一种新的方式。

但如果把公共空间理解成为一个平台，就不会是只有税收一种收费方式，只要创造出更多的应用接口，就会带来很多的收费方式。比如说大家都熟悉的平台，阿里巴巴的淘宝、腾讯的微信都是免费的，它们赔了吗？不仅没赔还大赚特赚。那么平台是怎么盈利的？他们不是向使用者收费，而是通过为应用程序app提供便利收费。“苹果税”就是平台运营的典范，其高达30%应用程序收益分成，使苹果成为世界历史上估值最高的公司。

表面上看，我们使用微信是免费，但是我们使用过程中形成的流量在很多app开发者看来却意味着钱。所以大家不要以为我们现在使用的APP，使用的平台都是免费的东西，免费不是不收钱，而是通过免费把使用者变成平台可以卖的“东西”，这就是为什么说“免费的才是最贵的”。城市公共空间也一样有巨大的流量，如果没能变现就是公共资源的流失。在这样一个新的概念上重新理解城市，就会发现城市上面可以加载各种各样能赚钱的应用程序APP，城市找这些APP去收钱，其本质也是一种“税”。在这个意义上，我们可以重新定义公共空间的城市更新，那就是 通过城市改造，把所有的公共资源进行集聚、重组和运营，创造出更多应用服务的接口。然后在接口处设置收费功能，回收公共服务外溢的价值。

4   公共空间更新的第一步：

     建立资产负债表

公共空间平台化听上去容易，干起来很难。其中一个最主要的原因就是产权分散。 表面上，公共空间都是“国有的”，但现实中维护、运营的部门很多，例如公路就有好几种产权，村道、市道、省道、国道不说，仅仅是城市的街道就有好多部门“在管”，有一部分属于公路局，有一部分属于市政园林局，多少米以下的属于区政府，多少米宽属于市政府，公安局、工商局、城管、建设、规划、园林......各个部门都可以管一点，但却没有一个拥有产权的“业主”统一经营。

没有业主，产权就会虚置，谁都可以往这个平台里面免费投送服务。比如共享单车，不同公司拼命往街道上投放单车以占有市场份额；广告也是如此，不仅沿街建筑巷街道投放广告，街道的车站、电线杆也都是广告，类型不仅有民间的也有政府各个部门的，征兵、五讲四美三热爱、禁毒……走在街道上，似乎谁都可以使用街道空间，但谁也不对街道负责。所以一旦免费使用公共空间，公共空间就会出现公地的悲剧。

如若要解决这个问题，就要把这个城市（平台）变成一个可经营的模式，第一件事是解决产权问题，谁管理，谁运营，谁收费，能收什么费，都必须要定义。只有明确了所有者，公共空间才有可能形成自己的资产负债表，才能有运营主体，收益和成本才知道归谁。试想淘宝没有所有者，谁都可以上去开个店，还会有阿里巴巴吗？恐怕连维护系统的主体都没有。现在中央已经规定了，由自然资源部门负责统一行使全民所有自然资源所有权。城市公共空间就是全民所有自然资源，自然资源主管部门就有义务作为所有者主体把公共空间管理起来。只有明确了所有者，才可以进一步委托公司、个人，甚至职业的城市运营商， 城市的公共空间立刻就会变为一项巨大的资产，各式各样的应用服务就会不断接入平台并给城市财政带来巨大收益。

据我所知，北京通州副中心目前正在探索这样的做法，将所有涉及公共空间的部分，甚至连交警、小区物业全都归一个公司统一进行管理，这是一个有益的尝试。公司需要埋一根管线，缴费；物业需要安一个监控，缴费；公司想要对街道做广告，缴费；公司要投放共享单车，拍卖专营权，缴费；商户想要在公共空间外摆，就要负担卫生、绿化成本，缴费；街道、广场可以在指定时间和位置提供便民服务。总之，街道权利归谁，必须要有一个明确的规定，然后不断地赋予新的职能，才会有越来越多的应用接入。

比如广告投放是非常赚钱的，很多网络平台最主要的收益模式就是广告投放。现在普遍认为，路边的房子是我的，我就有权在我们家屋顶上、窗户上投送广告，这会导致街道权益的漏失——所以这个权利一定要通过法律还给公共。公共空间最主要的资源就是流量，应用程序就是把公共空间的流量变现。大家都用这个平台，它就升值，使用这个平台的应用就越多，平台就可以在应用的盈利中抽成。这就是公共服务盈利的基本模式。有了广告投放权，甚至公厕也是一种资源。公厕在欧洲是收取费用的，在德国有人发现商机，承包了主要街道上的公厕免费提供给公众，由于公厕设计豪华人流量很大，承包人就把公厕里的广告投放权卖给广告商，由此获得巨大的广告收入，政府也节省了公共厕所运营维护的支出。

城市公共空间的更新不应是简单“花钱”，而是要在改造过程中发现新的收益模式，减少政府财政负担。既然公共空间本质是“平台”，就要像平台一样运营，要像吸纳APP上线一样招商。不同城市就像不同平台，他们之间是相互竞争的关系。城市更新就是创造 足够的流量，提供好的服务环境，只有这样才能有“APP”愿意来。

5     利用资本市场盘活公共空间

现在很多城市道路上到处都是停车，对城市的风貌和管理产生巨大的麻烦。但反过来看，这些需求都是公共资源潜在的价值。之前我们给东莞做咨询，就建议东莞政府可以开发一种“共享停车”APP，采集城市所有的停车位数据，无论是私人停车位还是单位停车位，都可以上传到APP上进行共享。通过这个APP，可以快速查阅停车位空闲地点、数量、时间等等，根据自身需求选定合适车位，可以在线上与车位业主完成交易并开始计费。比如，居民去上班以后，家里空一个车位，可以在网上租出去；晚上下班，单位的停车位空闲，也可以租给周围的居民，甚至城市道路在晚上交通量较少的时段，也可以租给周边居民。这其实是公共空间在时间上的错峰使用，这部分潜力非常大。

我在厦门当局长时，就发现中小学接送学生会导致很大的交通冲击，而周边老城区往往缺少停车空间，当时规划局就提出利用中、小学操场下面建设停车场。此外厦门的高压线入地、变电站室内化改造，都节省出大量的宝贵用地，再通过房地产卖地，厦门从中获得的收益远远大于这些设施地下化、室内化的成本。不仅中小学校的操场，办公和住宅停车场、城市广场、公园等公共空间都存在错峰利用、复合利用的巨大潜力。这些都可以成为公共空间城市更新资金的重要来源。除此之外，动员民间投资意愿也是减少公共空间改造成本的重要途径。比如纽约公园，都是富人去赞助穷人，很多公园的设施都是有偿募捐，比如椅子捐1万美元，捐赠者能刻上自己的名字和祝愿。我在厦门规划局时也用这个方法征集过筼筜湖的改造座椅，发出消息后反响非常热烈，想要捐刻椅子的人远远多于椅子的数量。

城市更新不一定要有硬件投资，软件提升同样也是一种更新。比如城市形成后，道路空间就是固定的。这时候如果城市交通量增加，通过增加道路空间缓解交通的成本就是极其高昂，因为这会涉及大量拆迁。但实际上，这些交通量的增加往往是不平均的，在不同路段、不同时段，交通需求落差极大。这时候如果设计一个系统，通过给不同的时段、路段以不同的价格，就可以显著拉平出行需求的波峰和波谷。

实施这个系统以后，我们可以选择不在高峰出行，晚一个小时出行可能就会省很多钱，或者不同的路段，一个近一点，但是很贵；一个绕一些，但是省钱。通过减少道路的供给，充分发挥现有路段的功能，可以节省下来的巨大投资，这种“节省”也可以视作城市财政的另一种“收益”。需要指出的是，公共空间更新首先需要做好舆论准备，因为这需要打破传统思维的禁忌。最近轰动一时的南宁慧泊停车事件，就反映出无论是政府还是民间，都没有对公共空间盈利做好思想准备。

根据网络信息，“慧泊公司注册资金5亿200万，实缴资本200万。慧泊在全市划了30535个停车位，使用了停车带36908米，还有党政机关共享停车场8个，公交集团停车场30个。慧泊向银行提供的数据是，停车位5万个，满停是每个每日收费100元，按40%停车率算，每日可收停车费50000*100*0.4=2000000元，经营过程中需要人力运营，减去费用，按纯利润率50%算，每天纯利润100万元。一年365天就是3.65亿，255年就是25.5*3.65=93.075亿。为了扣除其他风险，用93亿的预测利润去银行贷款72亿。为防止车主逃费，青秀区法院出具了合作备忘录作为质押的附件，通过征信、划扣、冻结等承诺，一条龙服务，保证了欠费车主逃不了费。于是，工商银行放款72亿。”

应当说，除开收费标准是否过高，纯就方法而言这本应是一个经典的盘活公共空间的案例。但在舆论的误导下，南宁市被迫道歉。这一道歉的后果很可能远比大家想象的要大。慧泊的做法其实是盘活其他公共空间的标准做法之一。没有对第三方收费，公共财政平衡就只有加税一途，税收不是针对直接使用者，而是由全体纳税人埋单，停车人逃费由全体纳税人出钱显然是非常不公平的。慧泊不是私人公司，收入归全体纳税人所有，用来弥补政府税收不足的亏空。实际上是回收了乱停车导致的公共财富外溢，避免了国有资产的流失。

6   结语

中国经济已经步入后房地产市场时代，以房地产为支撑的建设周期很快就要结束了。所有城市主体都要抛弃幻想，尽快从城市的开发商转变为城市的运营商。运营城市孕育着更加巨大的商机，将来城市运营商赚的钱，很可能比这个城市开发商赚的钱更多。形成一个平台，为城市创造现金流的模式，会制造一批城市发展的赢家。卖地只不过是城市的资本型增长阶段，我们现在会觉得这是大江大河，但事实是，当城市进入运营阶段以后，财富才会持续流动，那时才算是进入辽阔的蓝海。