《水行政处罚实施办法》解读及适用

《水行政处罚实施办法》解读及适用《水行政处罚实施办法》（下文简称新《实施办法》）于 2023 年 1 月 5 日水利部部务会议审议通过，自 2023 年 5 月 1 日起施行。新《实施办法》的通过是全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，全面推进水利领域依法行政的重要体现，也是适应完善水行政执法体制，具体贯彻落实新修订的《行政处罚法》的重要举措。与此同时，

《水行政处罚实施办法》解读及适用

《水行政处罚实施办法》（下文简称新《实施办法》）于 2023 年 1 月 5 日水利部部务会议审议通过，自 2023 年 5 月 1 日起施行。新《实施办法》的通过是全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，全面推进水利领域依法行政的重要体现，也是适应完善水行政执法体制，具体贯彻落实新修订的《行政处罚法》的重要举措。与此同时，新《实施办法》要求我们转变执法方式，依法细化水行政处罚流程，突出新《实施办法》的实践性、针对性、可操作性，为水行政执法提供强有力的办案保障。

新《实施办法》分为总则、水行政处罚的实施机关和执法队伍、水行政处罚的管辖和适用、水行政处罚的决定、水行政处罚的执行和结案、水行政处罚的保障和监督、附则，共 7 章 64 条。相比于原《实施办法》，新《实施办法》内容更加丰富，此次修订涉及的相关内容，以下与执法工作密切相关的几方面问题值得重点关注。

一、修改完善了行政处罚种类

较之原先《实施办法》规定，新《实施办法》有很大改进。一是增补了不少处罚种类。增加了 “ 通报批评；没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业 ” ；二是把手段和理论上的分类结合起来。理论上把行政处罚分为人身罚、财产罚、行为罚、资格罚、申诫罚（声誉罚），新《实施办法》第 4 条所列处罚手段正好和种类相对应。

二、明确了水行政处罚实施机关及执法队伍

依据《行政处罚法》、《水法》、《防洪法》、等法律规定，《实施办法》第 5 条对水行政处罚机关予以确定，明确了下列机关可以以自己的名义行使水行政处罚权： 1 、县级以上人民政府水行政主管部门； 2 、国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构及其所属管理机构； 3 、省级授权的镇街； 4 、法律、法规授权的其他组织。这一规定为水行政执法机关明确执法主体，依法办理案件提供了依据。

三、延长了核查及办理期限

新《实施办法》第 29 条规定对违法行为线索核查时间为 10 个工作日，并且规定案情复杂等特殊情况下可以延长 5 个工作日。

在案件办理期限方面，《实施办法》第 43 条规定，原则上仍然要 90 日内作出处理决定。但是此次修订文件新增了 “ 延长期限 ” 的相关规定，因客观情况导致无法按期办结的情况下，可以延长期限 60 日，使水行政机关在办理复杂、疑难案件时在期限上更加宽松。

特别需要注意的是，因案件无法按期办结需要 “ 延长期限 ” 时，关键是履行好 “ 机关负责人批准 ” 程序，执法实务过程中以《延长立案期限审批表》等文书形式予以体现，避免程序违法。

同时，新《实施办法》明确了不计入期限的情况，即中止调查、听证、公告、检测、检验、鉴定、评估、认定、送达等时间不计入办案期限。

四、确定轻微不罚、首违不罚制度

新《实施办法》第 15 条规定了 “ 首违不罚 ” ，有利于以最小执法成本收获最大行政效能。实践中适用该规定，需要注意把握 “ 初次违法 ” 、 “ 危害后果轻微 ” 和 “ 及时改正 ” 等三个要件，只有同时具备，才可以不罚。

关于初次违法，需要从时间和空间两个角度分析认定，必须是在一定期限内同一领域或者同一领域中同一种违法行为范围内，第一次有该违法行为。如共同违法时，应在确认各当事人法律责任后，具体判断是否属于 “ 初次 ” 情形。同时，有没有发生危害后果是区分首违不罚和轻微不罚的黄金标准，如果违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，应适用新《实施办法》第 15 条首先明确的 “ 轻违不罚 ” 的相关规定。需要注意的是 “ 及时改正 ” 判定条件，必须以水行政管理秩序得到恢复作为评判标准。

五、增加中止调查、终止调查等相关规定

新《实施办法》第 35 条、第 36 分别就中止案件调查、终止案件调查作出了规定，并详细列出了具体情形。

由于涉及具体办案的期限计算，中止案件调查需在案卷中做好留痕工作。一是在决定形式上，通过中止案件调查审批表等形式进行。二是在审批权限上，明确为 “ 水行政机关负责人 ” ，此处的审批人可以是主要负责人，也可以是分管副职负责人。三是在决定依据上，建议提供相关的佐证材料附卷备查。四是从闭环管理上，恢复案件办理时，因涉及重新启动期限的确定，建议以恢复案件调查审批表等形式予以体现。

案件“ 终止调查 ”的，执法人员应当制作《终止调查决定书》，同样由 “ 水行政机关负责人 ” 审批。

六、明确了法制审核的相关要求

新《实施办法》第 39 条、第 40 条对法制审核作出了详细规定。在审核范围上涉及： 1 、涉及防洪安全、供水安全、水安全等重大公共利益的； 2 、直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的； 3 、案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的； 4 、法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。从以上规定可以得出，不是所有水行政处罚案件都需要开展法制审核，但从规范案件办理的角度，在条件具备的情况下，对每一个案件都开展法制审核有利于更好地保障办案质量。

同时，要进行全执法流程审核。具体包括执法主体资格、程序、权限、认定事实、依据、适用法律、文书规范、两法衔接等几个方面客观审核判断，并且要出具书面意见，法制审核要写明具体的处理意见，而不宜以简单的法制审核人员签名代替法制审核意见。

七、明确行政机关负责人集体讨论案件范围

设置行政机关负责人集体讨论的程序，是对重大、复杂的处罚案件持审慎态度，必须通过负责人集体讨论发挥民主意见，防止错误决策，提高行政决定的合理性。新《实施办法》对《行政处罚法》规定的 “ 情节复杂或者重大违法行为 ” 的不明确法律概念予以细化，对于以下情形需要水行政机关负责人集体讨论决定： 1 、拟作出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物决定的； 2 、拟作出限制开展生产经营活动、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业决定的； 3 、水行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。

水行政处罚机关负责人的范围应当依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》（法释〔 2018 〕 1 号）第一百二十八条规定，行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。即由水行政机关的正职、副职负责人或者分管执法、法制等相关负责人主持进行集体讨论。

八、完善处罚听证制度

新《实施办法》在第4节中，进一步细化与完善了水行政处罚听证制度。首先，扩大了听证制度的适用范围。新《实施办法》在原《实施办法》的基础上，进一步将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令停产停业、责令关闭、限制从业等情形皆纳入听证范围，并明确当事人不承担组织听证的费用。其次，细化了听证制度的法定程序。新《实施办法》第47条中，对听证程序的申请期限、举行方式、回避制度、参与人员等方面进行了具体规定。最后，明确了听证笔录的法律效力。新《处罚办法》明确规定，听证应当制作笔录，听证笔录应当依据新《处罚办法》38条规定，作为水行政处罚决定的重要依据。

九、明确了结案要求

新《实施办法》第 56 条规定，属于执行完毕的、申请法院执行的、不予处罚的、移送并受理的、终止调查的、处罚决定撤销的、终结执行等情形的，执法人员需要制作《结案审批表》文书，经水行政机关负责人审批后予以结案。新《实施办法》结案的多种规定，在实践中避免了案件的久拖不决。

法律的生命在于实施，新《实施办法》的出台对于水行政机关执法而言发挥着十分关键的作用，使执法过程变得更具有操作性，保证了水行政执法的有效性。