根据本条第一款的规定，征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布的区片综合地价确定。这是新修正的《土地管理法》作出的重大修改。自1986年我国第一部《土地管理法》颁布实施以来，我国一直采取年产值倍数法来计算土地补偿费和安置补助费。

（一）我国土地征收制度的历史沿革

中华人民共和国成立以后我国第一个规定征地制度的文件是1953年政务院颁布的《国家建设征用土地办法》。该办法第二条规定，凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。被征用土地的补偿费和地上附着物补偿，由政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人评议商定。1954年我国颁布第一部《宪法》。该宪法也对土地征用制度作出规定，在第十三条明确：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”

1958年国务院对1953年颁布的《国家建设征用土地办法》进行了修改，并经全国人大常委会批准后，由国务院公布施行。该办法明确，征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近两年至四年的定产量的总值为标准；对于茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊土地，可以根据具体情况变通办理。遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。对被征用土地的水井、树木等附着物和农作物，都应该按照公平合理的原则发给补偿费。被征用土地的补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费，都由用地单位支付。征用农业生产合作社的土地，土地补偿费或者补助费发给合作社；征用私有的土地，补偿费或者补助费发给所有人。土地上的附着物和农作物，属于农业生产合作社的，补偿费发给合作社；属于私有的，补偿费发给所有人。1958年的《国家建设征用土地办法》比1953年的版本更加详细地规定了补偿的范围和补偿标准的计算，一定程度上体现了对土地所有者合法权益的保护。

1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》，第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。其中土地补偿费的标准是：征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍。征用园地、鱼塘、藕塘、苇塘宅基地、林地、牧场、草原等的补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。征用无收益的土地，不予补偿。青苗补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。征用城市郊区的菜地，还应当按照有关规定向国家缴纳新菜地开发建设基金。安置补助费的标准是：征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的二至三倍。但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的十倍有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县、市以上人民政府与有关社队商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不准私分。”

1982年《宪法》即现行宪法也对土地征用制度作出规定，第十条明确：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”1986年我国第一部《土地管理法》对土地征用制度进行了全面规定，明确，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费。征用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的+倍。征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位。征用园地、鱼塘、藕塘、林地、牧场、草原等土地的，安置补助费标准由省、自治区、直辖市人民政府参照一般耕地的安置补助费标准制定。征用宅基地的，不付给安置补助费。个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。1982年的《国家建设征用土地条例》还首次规定了农转非安置，在计划经济时代发挥了重要作用。其第十二条规定,“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位用地单位和有关单位分别负责安置。安置的主要途径有：一、发展农业生产。改良土壤，兴修水利，改善耕作条件；在可能和合理的条件下，经县、市土地管理机关批准，适当开荒，扩大耕地面积；也可以由用地单位结合工程施工帮助造地，但要按造地数量相应扣除安置补助费。二、发展社队工副业生产。在符合国家有关规定的条件下，因地制宜，兴办对国计民生有利的工副业和服务性事业。三、迁队或并队。土地已被征完或基本征完的生产队，在有条件的地方，可以组织迁队；也可以按照自愿互利的原则，与附近生产队合并。按照上述途径确实安置不完的剩余劳动力，经省、自治区、直辖市人民政府批准，在劳动计划范围内，符合条件的可以安排到集体所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位；用地单位如有招工指标，经省、自治区、直辖市人民政府同意，也可以选招其中符合条件的当工人，并相应核减被征地单位的安置补助费生产队的土地已被征完，又不具备迁队、并队条件的，本队原有的农业户口，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可转为非农业户口或城镇户口。原有的集体所全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口可以转为非农业户口。原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县级以上地方人民政府与有关乡（镇）村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不得私分。1986年《土地管理法》关于征地补偿安置的规定，基本上沿用了1982年《国家建设征用土地条例》规定的补偿安置模式，即土地补偿费和安置补助费安置按照年产值倍数法计算，土地被全部征用的，原有的农业户口可以转为城镇户口。

1998年《土地管理法》进行了全面修订，修改幅度之大基本上不亚于起草一部新的《土地管理法》。在1998年修改《土地管理法》时，因征地引发的社会矛盾还不是非常突出，所以1998年的《土地管理法》只对征地制度进行了几个方面的完善：一是上收征地审批权，将原来国务院省、市、县四级人民政府都可以批准土地征收修改为土地征收由国务院和省两级人民政府审批，征地的实施由市、县人民政府负责。二是提高征地补偿标准，将征收耕地的土地补偿费标准由原来的三到六倍提高到六到十倍；安置补助费标准由原来的二到三倍提高到四到六倍；将土地补偿费和安置补助费标准不得超过二十倍提高到三十倍。三是增加征地批后“两公告一登记”制度。所谓“两公告”是指国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。所谓“一登记”是指被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。四是适应市场经济体制的建立和企业用工制度改革的需要，取消农转非安置和由被征地单位安排工作的规定。五是建立征地补偿安置争议协调裁决制度。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调：协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

2004年通过的《宪法》修正案对征地制度进行完善，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或征用并给予补偿”。《宪法》修改的重大意义在于首次从《宪法》层面明确，无论是征收还是征用都要依法给予补偿。2004年《土地管理法》修改，将“土地征用”全部修改为“土地征收”，同时落实《宪法》关于征收或者征用都要依法补偿的规定。2004年10月国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》提出改革完善征地制度的一系列措施：一是以“两保”原则即保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为确立土地补偿费和安置补助费的标准。土地补偿费和安置补助费总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收人予以补贴。二是省、自治区、直辖市人民政府制定并公布各市、县的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿切实做到同地同价。三是要多渠道安置好被征地农民。四是增加征地批前的告知和听证程序。2006年国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，要求地方人民政府要将被征地农民的就业和社会保障工作作为完善征地制度的重要内容。2006年国务院颁布《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确提出：征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，社会保障费用不落实的，不得批准征地。2007年《物权法》颁布。《物权法》第四十三条明确规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”2008年党的十七届三中全会决定明确提出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。2011年“十二五”规划纲要明确提出：严格界定公益性和经营性建设用地，改革征地制度，缩小征地范围，提高征地补偿标准。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确征地制度改革的方向是缩小征地范围规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。2014年中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署在全国33个县级市开展农村“三块地”改革试点工作。2018年全国人大常委会通过《土地管理法》修正案，在充分总结和吸收33个试点地区试点成功经验的基础上对土地征收制度作出多方面的改革和完善。

从我国土地征收制度的发展历程可以看出，不同的经济发展阶段，采用的征地补偿安置方式不同。中华人民共和国成立以来直到改革开放初期，我国一直是按照年产值的倍数法来计算土地补偿费和安置补助费的，虽然补偿费标准不高，但我国独特的农转非安置和由用地单位安排工作的安置方式在城乡差距较大、经济发展还比较落后的情况下发挥了重要作用。随着市场经济体制的建立，特别是企业用工制度改革，土地补偿费和安置补助费更多采用的是货币安置。直至2004年以后，我们才开始探索以区片综合地价的方式来计算土地补偿费和安置补助费，并开始将失地农民纳入社会保障制度，对农村宅基地给予财产权保护和补偿，直至2019年的《土地管理法》修正正式将区片综合地价上升为法定补偿方式。

（二）关于区片综合地价补偿

从2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出区片综合地价的概念和要求以来，全国各地普遍开始了相关探索，有的全部采用区片综合地价方式补偿，有的将区片综合地价与年产值倍数法相结合，在城市规划区内采用区片综合地价补偿，在城市规划区以外继续实行年产值倍数法，还有少数地区继续采用年产值倍数法。从新修正的《土地管理法》实施以前已经实行征地区片综合地价补偿的地区来看，还存在以下方面问题：一是补偿内容不明确，有的地区通过区片综合地价确定的补偿费包括土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物补偿费，而有的只包括土地补偿费和安置补助费；二是测算原则不同，有的还是按照原用途进行测算，而有的会综合考虑区位、土地条件进行测算；三是分配比例实施情况不同，有的是村委会直接决定分配比例，有的则实行村民完全自治，由村民代表大会决定分配方式和分配比例。可见，当时的征地区片综合地价由于没有一个统一的制定原则和标准，并不成熟。

新修正的《土地管理法》在总结地方实践经验的基础上，首次将区片综合地价上升为法律规定。征地区片综合地价的内涵十分丰富，其制定者为政府，内容包括土地补偿费和安置补助费，制定时综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。用区片综合地价取代年产值倍数法，旨在保护被征地农民权益，对保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障有重要意义。过去，我国按年产值倍数法测算征地补偿，忽视了区位差异产生的不同价值，而征地区片综合地价以区位理论为指导，将地理要素和社会经济活动都纳人测算指标，考虑了不同区位间的差异带来的土地价值与不同区域间的经济生活水平差异使征地补偿更具科学性和公平性。

新修正的《土地管理法》已于2020年1月1日开始实施。为了保证征地的顺利实施，各地也正在修订或者制定区片综合地价。从各地的情况来看，也暴露出一些问题：一是区片综合地价调整更新的时效性不足。很多省份的区片综合地价是四五年没有调整，严重滞后于当地经济社会发展水平，被征地农民反映强烈。二是征地区片划分过多，产生一定攀比矛盾。在征地过程中，被征地农民往往会与附近地区的补偿标准进行横向比较，在比较中判断是否得到合理赔偿。同一行政村内部或相邻行政村之间，土地的自然条件和经济社会条件差异不大，但如果区片边界穿村而过或相邻行政村分属不同征地区片，则容易产生“同村不同价”或“邻村不同价”的问题，对于被征地村集体和农民来说是难以理解和接受的。征地区片划分得越多，征地区片交界处产生的矛盾也就越多，因此，一定区域内的征地区片数量必须控制在合理范围内。三是政策间缺乏必要协调。涉及征地的具体政策往往由单一主管部门负责制定。其中，区片综合地价政策主要由自然资源主管部门主导制定，土地征收补偿的分配管理政策主要由农业农村主管部门主导制定，被征地农民的社会保障政策则主要由人力资源和社会保障主管部门主导制定。尽管有一定的联动机制，但部门之间各自为战的问题很难避免，容易导致政策的碎片化与协调性不足，补偿安置政策之间的内在联系不够，进而导致各项政策因实施时点不同而可能引发补偿款和社保名额分配的矛盾纠纷。

针对这些问题，各地在制定区片综合地价时，要注意做好以下方面工作：

一是省级人民政府和市、县人民政府要分工负责。根据《土地管理法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府是制定公布区片综合地价的责任主体。省级人民政府作为责任主体，要根据本省份的实际情况对区片综合地价作出原则性规定，合理控制省内政策差异，探索制定如何缩小不同地区、不同地类补偿标准差异的办法。同时，市、县人民政府要根据省里的总体要求，因地制宜制定符合当地实际情况的区片综合地价标准。

二是要合理划分区片综合地价类别。为了使经济发展水平相似地区拥有相近的区片综合地价，省级人民政府要依据各地经济社会发展状况将各县（市、区）划分为不同的地区类别，并为每一类地区设置征收农用地的区片综合地价标准，这个标准应当是省级层面的最低保护价，各市、县人民政府确定的征收农用地的大区片综合地价不得低于省级人民政府确定的保护价。

三是要限定征地区片划分数量。征地区片划分数量越多，征地工作中遇到的矛盾纠纷往往也越多。为了减少因征地区片划分过多而产生的问题，同时考虑到某些市、县确实存在近城与远郊间或平原与山地丘陵间土地价值的较大差异，省里可以对各市、县划定的征地区片的个数进行控制，如浙江省规定原则上不得超过三个。鼓励实行一个区片政策。浙江省义乌市只划为一个征地片区，区片综合地价相同，很好地避免了因横向比较而产生的征地矛盾纠纷。

四是运用指标体系科学划分征地区片。在各种征地区片划分方法中，较为普遍的是建立指标体系，以行政村为评价单元，根据评价得分进行分级划分。如很多地方建立了主要包括土地区位、土地资源情况、经济社会发展水平、政策衔接性等因素的指标体系，较为全面地评价了不同行政村的土地稀缺性、经济价值等情况。在此基础上，当地又根据历史征地情况、征地区片的集中连片原则和城市未来发展方向等进行适度调整，使其成为具有可操作性的征地区片划分结果。

五是修正指数体现价格内涵。2019年12月，自然资源部办公厅印发的《关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》中要求“采用农用地产值修正法、征地案例比较法等方法综合测算区片综合地价”。而目前推动区片综合地价不断上涨的主要因素，并非农用地产值的提高，而是经济社会的快速发展的综合效应。因此，省级人民政府确定区片综合地价，要运用指标体系测算法，以人口密度、经济总量、农村人均可支配收入等情况描绘多年来人地关系变化和经济社会发展状况，并根据指标体系计算结果，在原区片综合地价的基础上进行修正。通过该方法测算出的区片综合地价，以农用地生产价值为基础，以经济社会价值为主要推动力，使土地价值在价格上得到准确体现，使农民更多共享经济社会发展红利。

六是建立部门间、区域间协调机制。大部分征地工作中遇到的问题其原因可总结为不同部门间及不同区域间政策的不协调。应建立更紧密的部门间、区域间的征地区片综合地价相关政策协调机制，可由省、市、县各级联合，自然资源、人力资源和社会保障、农业农村等多部门联合，完善横向、纵向联动的包括区片综合地价、社保、就业、征地补偿费管理等方面在内的土地征收综合补偿安置政策体系，形成政策合力。

（三）关于土地补偿费和安置补助费的分配办法

根据本条第一款的规定，土地补偿费和安置补助费的分配办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。根据新修正的《土地管理法》，土地补偿费和安置补助费由区片综合地价确定，也就是说依据区片综合地价确定的是土地补偿费和安置补偿费的总和。土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，而安置补助费根据需要安置的农业人口的安置方式确定不需要安置的，可以将安置补助费发放给需要安置的农民个人；由农村集体经济组织统一安置的，安置补助费给农村集体经济组织；由建设单位统一安置的，安置补助费给建设单位。如何具体分配通过区片综合地价确定的土地补偿费和安置补助费，由省、自治区、直辖市确定。

根据本条第二款的规定，地上附着物和青苗的补偿费用，归其所有权人所有。征地补偿的核心是虽然国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地，但在征收土地的同时必须对土地所有权人、使用权人给予补偿。地上附着物和青苗，主要是在土地征收时在被征收土地上附属的院墙、围场等建筑物以及正在生长尚未成熟不能收获的青苗，由于其所有权是很清晰的，是属于所有权人所有的，所以对地上附着物和青苗的补偿费用自然应当归所有权人所有。

根据本条第三款的规定，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。这是进一步细化《土地管理法》关于社会保障费用的规定。在征地补偿安置费用中增加社会保障费用，是新修正的《土地管理法》作出的重大制度安排，其主要目的是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，特别是国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》后，各级政府积极探索被征地农民社会保障制度的建立，虽然保障水平保障模式各不相同，但这些探索为从法律上确立被征地农民的社会保障制度奠定了基础。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）也对被征地农民的社会保障制度作出规定，第九十六条明确：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”为了防止地方人民政府挪用、截留社会保障费用，本条第三款还明确，社会保障费用要按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。

做好被征地农民的补偿安置工作，关键是要保障征地补偿安置资金的足额到位。土地征收申请经依法批准后，市、县人民政府要按照征地补偿安置方案确定的标准，逐项落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，确保足额到位，专款专用。实践中，为了确保征地补偿安置费用的足额到位，很多地方建立了征地补偿费用预存制度，如辽宁、广东、贵州、江苏、海南、上海等，在征地报批前先预存征地补偿安置费用。在自然资源部起草的征求意见稿中也对征地补偿安置费用的预存制度作出规定，明确：申请土地征收的地方人民政府应当将土地补偿费，安置补助费，农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用以及社会保障费用等足额预存，未足额预存的，不得申请土地征收。但在国务院审查阶段，有不同意见，认为现行地方实行的征地补偿费用预存制度都是由建设单位进行预存的，这种做法对建设单位资金压力较大，且资金监管也存在问题，最后新修正的《土地管理法实施条例》未对征地补偿安置费用的预存制度作出规定。同时，本条第四款明确，有关费用未足额到位，不得批准土地征收。也就是说，补偿安置费用不到位实行一票否决制，国务院和省级人民政府在土地征收审批时，只要征地补偿费用不到位，就不得批准土地征收。