一、农用地”和“建设用地”究竟是怎么划分的  

（一）农用地  

农用地是指直接用于农业生产的土地，因此任何间接用于农业生产的土地或者不是用于农业生产的土地，都不是农用地。农用地包括种植农作物的耕地（基本农田是受国家特殊保护的耕地）。  

耕地又可分为五种：  

①灌溉水田，指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。  

②望天收，指无灌溉设施，主要依靠天然降雨，用于种植水生作物的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。  

③水浇地，指水田、菜地以外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地。  

④旱地，指无灌溉设施，靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。  

⑤菜地，指常年种植蔬菜为主的耕地，包括大棚用地。  

（二）建设用地  

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，即用于修建各种物体的土地。建设用地的类型包括：  

①城乡住宅和公共设施用地，即城乡居民住宅、学校、医院、商业、道路、给排水、电力、电信、防洪、供热等公共设施用地。  

②工矿用地，即工业用地和矿业用地，包括工业产房、各种仓库、动力设施、各种堆场、道路、矿山操作场地及配套设施等用地。  

③交通、水利设施用地，包括机场、铁路、公路、港口、航道、水电站、水库及人工运河等用地，不包括天然河道用地。  

④旅游用地，即专门供游览参观的设施用地，包括风景名胜区、游乐场、高尔夫球场等用地。  

⑤军事设施用地，包括军事训练、军事指挥、防务设施、营房、武器装备仓库等用地。  

⑥其他建设用地，即除上述之外的各类建筑物、构筑物用地。  

乡村旅游与文化综合体的开发模式及运营方向。近年来，休闲农业迅速崛起，对农业增值增效、农民创业增收、农村繁荣稳定发挥重要的推动作用。而要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，必须建设配套的商业和服务设施，势必要涉及土地问题。我国实行严格的基本农田保护和建设用地管理政策，它们之间会不会产生矛盾？  

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出， 对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许 在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下， 利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。  

二、农地转为文旅用地的相关政策  

2010年，《自然资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号），文件指出：  

在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，   涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。    

2014年10月，《自然资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发【2014】127号，文件要求：  

以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：   经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所； 以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。  

2015年11月，《自然资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》国土资规【2015】10号 ，文件要求：  

严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。   严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。 规范土地供应行为，以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。 严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。  

2017年12月，自然资源部、国家发展改革委联合发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》国土资规【2017】12号，文件要求：  

乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。    

安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。  

鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，   拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。  

2018年1月，《自然资源部 住房城乡建设部 国家旅游局关于延长旅游厕所用地政策适用期限的函》国土资函【2018】8号，文件要求：  

现延长《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）中“新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统一办理用地手续，各地专项安排新增建设用地计划指标”政策的适用期限至国土资规〔2015〕10号文件有效期截止，即2020年11月25日。  

 

 
 

三、农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续  

农用地转用审批指农用地按照土地利用总体规划转变为建设用地的审批权限和审批程序。  

（一）农用地转用必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，首先向国土资源局、建设部门、规划部门咨询该农用地是否符合上述的各项规划。  

（二）确认该农用地可以用于建设，再根据建设部门的要求，进行和编制建设项目可行性论证，向建设部门提交用地申请，建设部门审查符合的，颁发建设项目的《选址意见书》，用地单位应按规定缴纳选址规费。  

 

（三）用地单位持该《选址意见书》向同级国土资源局提出用地预审申请，由该国土资源局核发《建设项目用地预审报告书》。
 

（四）用地单位凭《建设项目用地预审报告书》向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续，并缴纳各项审批费用。  

（五）用地单位再持以上审批文件，向原预审的国土资源局提出项目用地的正式申请。  

（六）土资源局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同类型，经各级人民政府审批。  

（七）由国土资源局具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续。  

（八）国土资源局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，被征地单位应在规定的期限内交出土地。