近年来，随着工程总承包模式的推广，因政策法规制度不健全导致总承包项目实施过程中存在诸多问题。

比如： 发包人资金浪费严重，价款结算困难，由此造成的工程纠纷。

今天根据工程项目管理实践，对总承包项目非常关注，也是项目各方最为关心的 施工图预算和竣工结算 两个方面来分析。

由于总承包项目招投标时发包总价和投标报价缺乏编制依据， 不同的总承包项目投标会出现不同的报价情况 ，常见的有五种：

1、 报价只有一个总价，俗称“ 一口价 ”，没有分部分项等费用明细组成；

2、 投标人只承诺一个 投标优惠率 ，按投标优惠率的大小来选定中标人；

3、 投标人投标时依据自己的 初步方案 编制清单和报价；

4、 按招标人提供的 概算清单 进行投标报价；

5、 按招标人提供的 模拟工程量清单 进行报价。

根据诸多总承包项目实践情况来看，不论承包人采用上述何种方式进行投标报价，承包人中标后会依据审查通过的正式设计图纸编制施工图预算，此时 编制施工图预算的目的 主要是三点：

1、 是因为投标时没有详细施工图纸，中标总价没有组成来源，或者报价只有一个优惠率时， 以施工图清单预算签订补充协议作为总价承包合同内容的补充 ；

2、 是承包人依据审查批准的施工图进行施工， 以此编制的施工图预算相应成为工程造价、设计变更和施工控制的依据 ；

3、 是不论该工程是否真正按中标合同总价执行，承包人都会 以审查批准的施工图编制出来的清单预算作为变更索赔和竣工结算的依据 。

我们认为，总承包中标后再依据审查通过的施工图编制施工图清单预算对发包方来说已经失去意义，此时编制施工图清单预算不是法定程序，不一定就是工程结算的法定依据，但可以说是 承包人利用总承包模式的漏洞给发包人挖的一个坑，就等发包人往坑里跳 ，理由有以下三点：

1、 总承包中标后，承包人依据 自行设计 的施工图编制的清单预算，与招标前依据招标人提供的 设计图纸 编制的清单预算是两码事。

招标前依据施工图纸编制的清单预算，根据编制人的不同，其发挥的作用和效力不同，此时招标人委托编制的清单预算为 招标控制价 ，作为投标人的最高限价，投标人此时编制的清单预算为 投标报价 ，评标定标后成为合同价款结算的法定依据。

2、 中标后 编制的施工图 清单预算编制依据 有失偏颇 。

总包中标后施工图纸由承包人设计，设计方案、结构尺寸、材料设备标准等，牵涉到工程造价的诸多因素都 由总承包人掌控 ，即使委托第三方进行了所谓的施工图审查程序，也仅仅是对设计图纸是否满足强制性规范条款和安全要求进行审查，对施工图设计的经济性、合理性、适用性没有进行价值工程分析和评判。

在承包人占据设计技术有利位置的前提下， 发包人无法结合工程实际需要进行比选和决策 ，中标后依据承包人设计图纸编制施工图预算完全是为承包人自身服务，但 承包人往往会将其作为设计变更、工程索赔和竣工结算最有力的证据 ，从而导致业主EPC总价合同的美梦破灭。

3、 中标报价 中错误的计价取费标准 在 施工图清单预算 时无法纠正 。

对于投标人在报价时 自行提供初步方案和清单报价 的类型，承包人为达到中标目的，投标人会采用 减少清单工程量、提高综合单价 的策略报价，到施工图设计或竣工时又按实际发生工程量计算。

对于招标人发包时提供了 概算量或模拟清单量 的投标，因评标定标缺乏详细标准，或者评标就是一个过场，导致中标报价中很多不切实际或者零成本材料设备价格被认可，到施工图清单预算时对应的 材料设备预算价格继续执行错误报价 是将错就错，明知故犯，如果重新按市场价编制施工图预算又违背了按中标价办理工程结算的基本原则，左右为难。

建设工程发承包实质上是以建设项目为标的物的商品交换，其行为应符合市场交易的基本规则。但是对总承包项目来说因项目发包时工程量不清，发包总价和投标报价缺乏依据，所谓的承包总价违背基本的商业交易规则，是雾里看花，如梦如幻。

从很多总承包项目实施情况来看，因 发包时没有施工图纸和详细的工程量清单 ，部分总包项目的承包人 自行编制 的中标清单也存在 清单漏项、计价不合规 等很多问题，既然是总价承包，中标总价的完整性、准确性理应由承包人承担，所以国外的总承包项目一般都约定采用合同总价支付。

发改委和住建部2019年5月10日联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第十四条指出“企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位依据住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则（尚在征求意见中），在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。”

根据住建部征求意见稿和各地相继出台的总承包实施意见，一方面要求工程总承包应 采用总价合同 ，一方面又规定不可预见的地质条件变化、政策调整、物价上涨等因素由发包人承担，相关变更价款 允许调整 。

由于总承包项目招标时合同总价没有分部分项工程明细组成或组成不清，竣工时实际完成工程量到底是否完成合同全部内容是雾里看花，含糊不清，直接按合同总价支付对发包人来说存在很大风险。

承包人心甘情愿的按合同总价接纳工程价款只能说明：

承包人实际完成的工程量根本就不值合同约定的这个价，否则绝对会索赔到底，决不罢休。

即使承包商的管理水平有限，但不挣钱是不行的。

中标总价款没有详细的工程量清单，没有详细的计价取费依据，或者是中标总价为概算工程量报价， 只要一个定额子目项发生变化时都会导致合同内外的变更价款无法进行调整 ，由此就导致很多总承包项目结算问题突出，纠纷不断。

承包人 在施工时会充分利用一切有利条件或创造条件 进行设计变更 ，总承包中标后设计施工均被承包人掌控的情况下，工程变更和索赔都会以施工图清单预算为依据对工程价款进行调整，到最终， 总承包项目 绝大部分都演变成了 按实际发生工程量办理竣工结算 的结局，总承包的美好梦想就此破灭。 

总承包只是一种商业模式，有其适用的范围和边界，只有在整个社会诚信的基础上才能顺利推广。

现在提倡搞总承包，只不过是想创新一种工程建设组织方式，并不是说传统的发包方式就弃之不用，不能为了推广总承包而总承包。

总承包引进三十年间，还存在很多管理和实施上的问题。

建设项目发包人还是要应选择成熟、合适的工程建设模式，只有这样才能充分发挥投资效率，避免造成大的投资浪费。

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