为贯彻《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）文件精神，2017年5月，住房和城乡建设部印发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，明确将湖南等8省（市）列为全过程工程咨询试点地区。湖南作为全过程工程咨询试点省，在2017年12月确定了第一批试点地区、试点项目和试点企业，对试点工作的总体要求、工作步骤、主要举措和保障措施进行布署后，3年中相继出台了一系列政策文件，明确要求政府投资和国有资金投资的项目应带头推行全过程工程咨询服务。在湖南省住房和城乡建设厅的指导下，湖南省勘察设计协会、工程监理协会、造价管理协会和招标代理协会于2021年9月组建了全过程工程咨询发展战略联盟，积极开展全过程工程咨询项目实践总结与理论研讨。基于实践探索，面对一些理论困惑和实践问题，笔者认为有必要提出来与业内人士共同探讨。
为贯彻《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）文件精神，2017年5月，住房和城乡建设部印发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，明确将湖南等8省（市）列为全过程工程咨询试点地区。湖南作为全过程工程咨询试点省，在2017年12月确定了第一批试点地区、试点项目和试点企业，对试点工作的总体要求、工作步骤、主要举措和保障措施进行布署后，3年中相继出台了一系列政策文件，明确要求政府投资和国有资金投资的项目应带头推行全过程工程咨询服务。在湖南省住房和城乡建设厅的指导下，湖南省勘察设计协会、工程监理协会、造价管理协会和招标代理协会于2021年9月组建了全过程工程咨询发展战略联盟，积极开展全过程工程咨询项目实践总结与理论研讨。基于实践探索，面对一些理论困惑和实践问题，笔者认为有必要提出来与业内人士共同探讨。
培育和开展全过程工程咨询，是《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》明确完善工程建设组织模式的要求，不是对现有工程咨询“碎片化”服务的简单组合，而是在整合中提升工程咨询质量水平、满足业主对工程建设一体化服务的需求，并强化咨询企业核心竞争力。我们注意到，国家并未对既有的工程建设组织模式予以完全否定，而是强调改革与完善。建筑市场是多元化的，工程建设组织模式也不是单一的，但打破企业业务界限障碍，促进一批企业转型升级、高质量发展，形成一批国际型的工程总承包“工程公司”和全过程工程咨询“顾问公司”的要求是明显的。根据建筑市场规模层级和建筑业企业发展规律，让所有的中小型企业都往“大而全”的方面发展既不客观，也不现实，中小型企业应以专业、特长和优势作为发展之路，而不是滞留不动、止步不前。然而，我们一些企业家和专业人士却对此认识不足，对整合咨询的价值作用还缺乏深入理解，特别是对于联合体咨询项目，要不仍按平行服务各司其职，要不就为投资咨询、勘察设计、监理、造价、招标代理等谁更适合做牵头单位而喋喋不休。能否做好全过程工程咨询，关键在于专业能力与组织能力、在于咨询团队的高水平服务与高效组织。咨询团队如果没有相应的理论基础、专业能力和管理技能，咨询项目的组织实施是难以达到满意效果的。目前，勘察设计单位具有较强的规划与设计团队、拥有项目方案与工程设计实力，却缺少项目过程管理的技能与实践经验，而较多的工程监理单位项目业务能力却恰恰相反，这更加说明了组建高效、精炼的全过程咨询团队的重要性。
在管理学上，咨询与决策是两个相对应的职能。内部的咨询部门行使的是“参谋部”功能，对外的咨询就是“理由和建议、方案和做法”，拿出来的是“5W1H”，而不是对“做与不做”作出决定。全过程工程咨询单位不但要履行合同约定义务并承担相应责任，更要对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责。无论是投资决策综合性咨询的可行性研究报告或专项咨询报告，还是工程建设全过程工程咨询的勘察报告、设计成果文件、造价咨询文件等，在项目管理上都被称之为“可交付成果”文件，这些才是咨询服务的核心要务。成果文件完成单位及完成人应终身对其负责，体现了“可交付成果”文件的重要性与责任性要求。
基于我国工程建设领域机制与制度特色，把招标代理、工程监理、项目管理服务纳入全过程工程咨询的范畴是适合的，但由此而引发一些业界人士只关注全过程工程咨询服务的过程与行为，而忽视了项目管理更强调“PDCA闭环模式”下的“可交付成果”。招标代理和项目管理服务的“可交付成果”是工作结果和过程文件，工程监理的“可交付成果”是监督和管理施工企业所完成的工程实体和监理文件。成果文件反映了过程行为，其真实性、有效性和科学性与过程行为不一致时，往往会导致问题的存在与发生。工作过程文件本是指导行为与验收行为结果的载体，因此，管理上更应重视“可交付成果”的成果文件。众所周知，分析工程监理在施工事故中的责任，就是从“可交付成果”特别是其项目监理机构成果文件开始的。因此，对于招标代理、工程监理、项目管理服务，衡量与检验其咨询“好坏”（全面提升项目投资效益、工程建设质量和管理及运营效率）的载体是工作结果和“可交付成果”，而不是简单地视其是否履行了程序和环节的行为。
我国《建设工程项目管理规范》（GB/T 50326-2001）由仅适用于施工的项目管理，在2006年的修改版《建设工程项目管理规范》（GB/T 50326-2006）中拓展为适用于建设工程各方的项目管理，以及《建设工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2017）对设计施工总承包模式的项目管理提出要求，这些规范标准的出台标志着我国项目管理在理论和运用上的成熟 [1] 。但是，《建设工程项目管理规范》（GB/T 50326-2006）体现的是项目管理的基本原理，而从项目管理主体角度出发，因主体的差异及其利益关系的边界约束，在执行中应注意管理内容与责权利的不同，内容不能混淆与责任界限不清，这也是《建设工程项目管理规范》（GB/T 50326-2006）所提醒的。
作为业主方的建设项目管理，其中项目建设的组织管理职能是不可能完全交予他方完成的。例如，国际上“交钥匙”的工程总承包建设组织模式，由工程总承包单位依据业主的意愿负责设计和建造，建成后按总承包协议进行验收与交付。就是这种“交钥匙”模式，在整个实施过程中业主方对项目的建设并不是置之不理，而是会先组织进行“项目策划”与“项目建设管理策划”。按照业主意愿的这两个“策划”，业主可自行编制或委托编制，但“策划”的执行仍是由业主负责，虽然项目为“交钥匙”，但需要交给业主的是预先订制与过程跟踪满意的产品，是符合这两个“策划”的可交付成果，业主必须亲自履行过程验收和成果交接的合规性管理。
在我国，工程建设实行项目法人责任制，作为项目法人的业主不但要履行项目投资管理责任，还要履行建设单位工程质量管理首要责任。因此，一些咨询单位期望把建设单位对项目的管理全部交由自己来履行的想法既不现实，也不科学。特别是在房屋建筑和市政基础设施方面，随着我国近几十年来的社会经济管理与科学技术发展，政府投资工程、国有企事业单位项目建设以及大型地产公司楼盘建设，一般都有相应成熟的建设工程管理制度体系、运行机制和项目管理队伍，已不是“只有一次教训，没有多次积累”的过往做法，这样的业主是不会对建设项目管理进行委托的。但同时也要看到，有些民间投资项目，业主以前没有专班，现今也没有成熟的建设管理内部机制和项目管理人才，这样的项目业主则需要工程项目管理服务。所以，培育全过程工程咨询的主要任务，不是一些业界人士和企业为开拓市场，片面追求取代业主责权的做法，而是从客观需求出发，厘清面向建设单位咨询的范围、内容与界面，从专业角度提供业主认可的有价值的服务。
为贯彻2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》精神，我国非经营性政府投资项目已逐步形成了“政府专业机构代建、政府专业代建公司代建和社会代建单位代建”三种主要模式。2007年，湖南省对社会代建项目作出明确规定，代建服务的业主包含政府职能部门和项目使用方，体现了政府职能部门（发改和财政等部门）对非经营性政府投资项目的监管，而且是可考核的工作。2007年住建部发布的《建设工程项目管理试行办法》明确了为业主服务的项目管理内容（表1），是以“协助”为主的服务，这在当时为推进我国项目管理发展是必要的。目前，从效果考核的角度看，除了有部分是代理业主履行并可考核的工作外，大多的“协助”工作涉及到与业主的相互配合，服务效果难以考核。不能考核的工作要想得到业主和社会的认可是困难的，这也是截至目前无法出台全国性的工程项目管理服务酬金标准的原因之一。
无论是政府投资或国有资金投资项目，还是民间投资项目，笔者认为，全过程工程咨询提供的“协助”管理应体现为以“谋划”为主，即开展“项目策划”与“项目建设管理策划”服务。同时，为建设单位服务的项目管理职能应是可考核的，包括责任、权利与义务。
在推行房屋建筑和市政基础设施项目全过程工程咨询中，应以政府投资工程先行。目前的政府投资工程主要是非经营性项目，且大都已实行代建制。因此，从资源节约与效率提升的角度出发，实施社会代建的项目有必要将代建与项目管理服务相整合。目前，提供社会代建服务的主要单位是具备相应资信与能力的工程咨询、工程设计、工程监理等企业，而这些企业正是开展全过程工程咨询的单位。因此，修改完善代建制相关规定，融合社会代建与全过程工程咨询的功能、内容和责任，在非经营性政府投资工程全过程工程咨询招标中，把社会代建作为项目管理服务的内容很有必要。
在房屋建筑和市政基础设施领域，政府投资工程应带头推行工程总承包。由于政府投资管理部门对政府投资工程的投资管控以批准的初步设计总概算为目标和依据，因此，政府投资工程的工程总承包一般要求在初步设计完成后进行。这样，政府投资工程的全过程工程咨询项目的施工图设计被割离到工程总承包，就会出现施工图设计与初步设计不是由同一单位完成的情况。由此，项目设计就有可能出现因设计意图交流不畅而不能保持设计的连贯性的情况，特别是在民用建筑工程中推行建筑师负责制，赋予建筑师代表建设单位签发指令和认可工程的权利，就难以在政府投资工程中开展。能否根据项目特征，明确一定建设规模（如建安工程投资5000万元）下的政府投资工程，特别是民用建筑工程，实行全过程工程咨询和施工总承包建设组织模式，发挥工程勘察设计一体化或建筑师负责制的优势与特长，笔者认为有必要进行项目试点的探讨。当然，相对政府投资工程而言，民间投资工程不受投资管控制度的制约，建设组织模式的组合较为灵活。然而在建设领域，政府投资工程的建设组织与管理往往是民间投资工程的典范与榜样，具有行业拉动效应。例如，湖南省试点地区招标管理文件规定，应当采用全过程工程咨询模式的政府投资、国有资金投资新建项目，原则上包含工程勘察、工程设计、工程监理、造价咨询、项目管理五项咨询服务。据此，该地区的全过程工程咨询项目都要求有这五项服务，这就是拉动效应。所以，推行工程总承包和全过程工程咨询应综合考虑政府投资工程的拉动效应作用，统筹各个政策要素，平衡发展。
国家鼓励多种形式的全过程工程咨询服务模式，服务内容可以是跨阶段组合或同一阶段内不同类型的组合。据笔者调查，目前业界认可度较高的全过程工程咨询内容主要包括勘察设计、招标采购、监理与施工项目管理服务以及工程专项咨询。其中，工程勘察设计咨询分为工程勘察设计和勘察设计管理服务两种类型；工程专项咨询包括项目融资、工程造价、信息技术等业主所需求的咨询服务。基于这一认识，笔者梳理了建设、勘察设计、监理、施工等单位在工程建设中的关系组合，并列出工程建设全过程主要的建设组织模式，如表2所示。
由表2可知，全过程工程咨询服务的内涵丰富，咨询单位在咨询实践中的角色是“多元”的，有多种方式；除政府投资工程有基本规定外，咨询服务范围和内容非常有“弹性”。例如，工程造价咨询这一专项咨询，既可涵盖投资决策和工程建设全过程，也可开展分阶段的咨询。由表2的工作任务组合可知，不同工程咨询单位都可从中找到适合自身发展的工程咨询工作组合，并发挥各自特长和优势。
在项目建设过程中，为实现投资建设意图，业主首先需要获得有价值的“项目策划”。项目可行性研究报告、项目方案设计和初步设计等都是项目策划，每项工作成果必须是多个方案的论证，从而选出相对较优的方案，这就是“项目策划”价值的具体体现。如果一个项目已在投资决策阶段完成了经评估的可行性研究报告，在后期全过程工程咨询的方案设计或初步设计应用时，由于时间效应、政策效应、市场效应等因素发生改变，导致项目不可行性的风险增大，就必须要对可行性研究报告再论证，提出可行的方案解决风险问题增大，从“项目策划”的角度确保项目落地后的价值。同样，项目可行性研究报告虽然对业主的“项目建设管理策划”有所涉足，但我们经常看到的是格式化的表象，没有体现项目特点与建设单位体制特色，可操作性不强。特别是对新的建设组织模式下的工程建设管理的职能分工、内容界面、协调配合机制这些业主关注的事项不具体，没有针对性，这些问题更有待于咨询单位出谋划策。当前，对于整合勘察设计、监理、造价和招标代理等服务后的工程咨询，业主期待的是项目价值的最大化，在保证工程质量安全前提下，最大限度地满足建设意图、提升设计品质、提高建设效率就是咨询的增值服务。
目前，业界很多人士比较崇尚“1+X+N”（1，即项目管理；X，即需要资质的咨询；N，即不需要资质的咨询）的全过程工程咨询模式，认为“1”贯穿工程项目全过程，是核心，业主应予委托。但却忽视了如果把全过程工程咨询服务作为一个项目看待，“1”更需要做好的是项目咨询集成后的组织管理和提供高质量、高水平的咨询成果，特别是如何发挥肩负着体现建设意图和实现项目品质打头阵的工程设计的统领作用，而不是贪大求全，把一些技术与管理智力含量不高、效果难以考核的“跑腿办事”以及业主项目建设本身不需求的服务组装进来，从而淡化了咨询的价值。现在，一些咨询企业采取并购重组等方式开拓全过程工程咨询服务的资质条件与业务范围，也有一些咨询企业运用BIM、互联网等现代信息技术开发咨询服务管理平台，提高项目咨询工作效率，这是一个非常好的开端。但要看到，提升现有勘察、设计、监理、造价等咨询人员对全过程工程咨询理念的理解更至关重要，需要从专业的技术思维上升到项目的品质与效益、项目全生命系统性的思维。具有这样的认识，才能主动介入整合服务能力的培育，才能加强技术、经济、管理及法律等方面的理论知识学习与经验积累，才能形成咨询单位的综合型人才支撑。只有经历一段时期的项目历炼，才能锻炼出一批业主满意的咨询团队；只有通过与国际工程顾问公司合作交流，才能培育出一批具有国际水平的咨询企业和国际视野的咨询人才。这是我们致力发展全过程工程咨询急需解决的问题。 （本文作者邓世维系湖南工程学院设计艺术学院智博艺创中心主任；罗敏系湖南大学设计研究院有限公司总经理；邓铁军系湖南省全过程工程咨询发展战略联盟专家委员会主任委员）
