2020 年第七十五届联合国大会上，中国向世界郑重承诺：力争在 2030 年前实现碳达峰，在 2060 年前实现碳中和。2020 年中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”作为 2021 年重点任务之一，一年来国家上马了一系列政策和措施。双碳战略的提出和实践，体现了我国的智慧和担当。

1. 政府层面， 1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）开启了全球应对气候变化的国际治理进程。 1995年起，该公约缔约方每年召开缔约方会议（Conferences of the Parties，COP），围绕公约内容开展了持续谈判，比较有名的如COP3上提出的《京都议定书》，COP21上提出的《巴黎协定》。

   
   

2. 科学层面，由世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）于1988年建立了政府间气候变化专门委员会（IPCC）， 以对世界上有关全球气候变化的最好科学、技术和社会经济信息进行汇总和评估。该组织于1990、1995、2001、2007、2014年分别发布了5次评估报告，第六次评估报告预计2022年全面完成。

WMO发布的《2020年全球气候状况》指出，2020年全球平均温度比工业化前上升了大约1.2℃，海洋持续变暖、冰冻圈风险加大、洪水和干旱事件频发、多地气温突破历史最高纪录，极端气候事件影响日渐深重。引起气候变化的原因可分为自然因素和人为因素两大类，但是IPCC第五次评估报告明确指出：人类活动导致了20世纪50年代以来一半以上的全球气候变暖，这一结论的可信度超过95%。第六次评估第一组报告（2021）指出：气候系统的许多变化与日益加剧的全球变暖直接相关，二氧化碳是气候变化的主要驱动因素。全球变暖是人类活动不断排放的二氧化碳等温室气体所致，这一观点基本上是全球环境科学家的共识。

2015年达成的《巴黎协定》中，各国政府承诺将全球平均温度控制在比工业化前水平升温2℃以内，并努力达到1.5℃以内的目标。2021年在格拉斯哥举行的联合国气候变化大会上，各国领导人反复强调必须把温度控制在1.5℃以内。

根据IPCC第五次评估报告， 如果将工业化以来全球温室气体的累积排放控制在3.7万亿吨二氧化碳，人类有三分之二的可能性能够把全球升温幅度控制在2℃。但根据有关研究团队的计算，全球只剩下大约8000亿吨碳的碳空间了。 不同的利益团体目前就是在争夺未来这8000亿吨碳的排放权。

根据《巴黎协定》，各国应根据各自国情、能力自主决定应对全球气候变化的贡献力度，定期向UNFCCC提交国家自主贡献（NDC）。但是 根据UNEP发布的《排放差距报告2020》显示，即便所有无条件的国家自主贡献都得到充分实施，在温控2℃的目标下，2030年仍有150亿吨碳排放缺口。 在温控1.5℃的目标下，2030年排放缺口将达到320亿吨。直白的说，预期的温控目标需求很高，各国的减排压力都很大。

因为现有国情和发展预期不同，国际气候谈判一直存在不同站位的利益集团，如欧盟、美加俄日等伞形国家集团、小岛国集团、新兴经济体发展中国家等，舆论导向也不同。 虽然UNFCCC明确了发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”， 但国外常常只强调我国是目前全球碳排放总量最高的国家，尽管截止2019年我国人均碳排放量仍低于美国、俄罗斯、日本。

我国一直积极应对气候问题，1992年签署《联合国气候变化框架公约》，1998年签署《京都议定书》，2015年向联合国提交了国家自主贡献目标（到2030年左右达到峰值），2016年签署《巴黎协定》，2020年9月在第七十六届联合国大会上明确了30·60目标。主动实施双碳战略、且承诺在碳达峰后30年内实现碳中和，是我国主动作为、建设性参与全球气候治理、展现中国智慧和大国风范的表现。 欧盟很多国家在2010年甚至2000年前就实现了碳达峰，但仅承诺2050年实现碳中和。

应对气候变化问题目前主要有三种管理机制：碳排放许可证制度（如美国）、碳税制度（如日本、加拿大）、碳排放交易制度（如欧盟），其中碳排放交易制度应用最为广泛。截止2020年，包括欧盟在内的40多个国家或地区建立了碳排放交易市场，主要发达国家都已经建立或着手建立自身国内的碳排放交易市场。其中 欧盟碳排放交易市场已成为全球规模最大、机制最为完善、市场最为成熟的碳排放交易市场，共有20多个国家参与。目前世界上还没有形成统一的国际排放权交易市场，中国碳交易市场未来有望成为全球最大的碳交易市场之一。 2021年7月14日，欧盟委员会正式公布碳边境调节机制提案，启动立法进程， 该政策拟配合欧盟碳排放交易体系政策于2026年起生效，将通过征收碳边境税或关税、纳入欧盟碳交易机制、在消费层面对产品征收碳税等方式，对部分具有碳泄露风险或特定的碳密集型产品征收进口关税。 这是一种典型的碳壁垒。

自2020年明确30·60目标后，我国不断细化完善双碳相关目标指标，核心内容如下：

• 到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。（2020年12月12日，习近平在在气候雄心峰会上的承诺）

  
  

• 中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。（2021年9月21日，习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话）

  
  

• 实现碳达峰、碳中和目标，要坚持 “全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则。到2025年，单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%； 非化石能源消费比重达到20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米。到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。 到2060年，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上， 碳中和目标顺利实现。（2021年9月22日，中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见）

中央层面成立碳达峰碳中和工作领导小组，组织制定并将陆续发布“1+N”政策体系，“1”是碳达峰碳中和指导意见，“N”包括2030年前碳达峰行动方案以及重点领域和行业政策措施和行动，主要包括以下十个方面：

（1）优化能源结构。（2）推动产业和工业优化升级。（3）推进节能低碳建筑和低碳基础设施。（4）构建绿色低碳交通运输体系。（5）发展循环经济。（6）推动绿色低碳技术创新。（7）发展绿色金融以扩大资金支持和投资。（8）出台配套经济政策和改革措施。（9）建立完善碳交易市场。（10）实施基于自然的解决方案。

我国碳交易市场的建设总体可分成三个阶段：（1）CDM建设阶段（2005-2011年），主要依托于国外市场。（2）北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等7省市碳交易试点阶段（2011-2017）。（3）全国碳市场建设（2017-2020）和运行（2020年后）阶段，期间先后出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》、《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》等系列文件。

落基山研究所、安永碳中和课题组等一些研究团队陆续发布了各自研究的双碳技术路线。总体来看，技术路线思路大致相同，基本主要包括： （1）能源供给侧。 发展风光水可再生能源，构建基于特高压、微电网等技术的源网荷储智能调控的新型电力系统，大力发展储能技术，推动氢能产业发展，加快生物质能利用等。 （2）能源需求侧。 消除过剩产能、调整产业结构，节能降耗、提升能源利用精细管控水平，优化生产工艺、寻求更高效的新技术新材料，降低过程中的直接排放等。 （3）负碳技术。 深挖林业、海洋等碳汇空间，保护现有碳库资源与生物多样性，推进碳捕集、利用与封存技术研发应用等。

目前我国碳交易市场有两类基础产品，一类为政府分配给企业的碳排放配额，另一类为国家核证自愿减排量(CCER)。国内几个省市的试点市场有碳远期、碳基金、碳债券、配额托管、配额回购等衍生品的探索，但目前全国碳市场仅限碳配额交易。

全国碳排放权交易市场目前具有以总量控制为前提、以配额管理为核心、以MRV核查制度为基础、辅以抵消机制的特点。 目前该市场仅覆盖电力行业，“十四五”期间将逐步覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等八大行业。

配额分配方法有历史排放总量、行业基准线、历史排放强度等多种。已发布的发电行业配额实施方案采用有调整系数的基准线法。结合有关专家领导态度来看，我国碳排放配额分配办法“最终目标还是要统一实行基准线法”。

根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，但 抵销比例不得超过应缴配额的5%。全国碳市场第一个履约周期（2021年）内可用的CCER均为2017年3月（此后CCER市场处于关闭状态）前产生的符合要求的减排量。

十四五期间，生活垃圾处理仍属于自愿减排行业，相关企业可待国家CCER市场重新启动后积极申报相关减排项目、获取碳资产收益；同时认真分析现有项目水平，积极推进工艺改良和先进技术储备，为未来的技术迭代做好准备。

塑料焚烧是生活垃圾焚烧工艺中碳排放的主要来源。针对焚烧工艺，在计算省级温室气体清单时主要考虑矿物碳排放，而橡塑类是垃圾中矿物碳含量最高的部分。因此 以减塑降碳为主的源头减量和末端利用措施将是未来的发展方向。

目前生活垃圾处理项目碳减排核算时多数以填埋为基准线，相较而言碳减排量较大，但随着焚烧能力的扩张，长远来看基准线存在调整的可能性。 目前对于填埋项目本身而言，可从提高填埋气收集利用率、封场修复等方面开展碳减排工作。

根据我院测算分析， 在不采取填埋处理的情况下，典型区域范围内生活垃圾处理领域碳排放及减排量较高的对象依次为：焚烧、可回收物、废弃油脂及湿垃圾。相关减碳工作可根据轻重缓急逐步推行。就焚烧厂而言主要是提升能量转换和利用效率。

从生命周期视角估算， 可回收物的回收利用约占生活垃圾处理行业负碳排放总量的30-43%， 是碳减排的重要抓手。后续应进一步 促进可回收物体系的规范、稳态发展。

从生命周期视角估算，不同湿垃圾处理工艺碳排放差异较大，但是 高能耗普遍是各类工艺优化的重点。建议因地制宜选取处理工艺的同时，进一步提升湿垃圾资源化利用水平。