土右旗农村土地流转存在的问题及解决对策

土 右 旗 经 营 管 理 武崃俊

土右旗农业技术推广中心 智宇航 菅凤英

土右旗总面积2600平方公里,耕地面积138万亩,辖5个镇、3个乡、3个管委会, 289个行政村,总人口35万，其中农业人口29万,是包头市唯一列入呼包鄂城镇群规划的旗县。按照上级有关文件精神，土右旗已稳步推进农村土地流转。

一、土右旗土地流转基本情况

近年来,我旗坚持以农业增效、农民增收为中心,认真学习借鉴其他地区先进经验,切实加大指导、扶持、服务力度,稳步推进农村土地承包经营权流转。截至目前,全旗农村土地经营权流转面积达到34.8万亩,占全旗耕地总面积的25.2%。涉及农户1.76万户,占农户总数的23.2%。按流转方式分,流转土地中转包的31.97万亩,互换的O.16万亩,出租的2.58万亩,入股的O.05万亩。按流转走向分,转入其他农户的31.24万亩,转入农业专业合作社的1. 66万亩,转入农牧业企业的1.67万亩,转入其他经营主体的O.19万亩。全旗农村土地承包经营权流转呈现出以下几个特点:

1、流转行为渐趋规范化。多年来,我旗农村土地承包经营权流转绝大多数采取口头约定的形式进行民间协商承包。近年来,我旗不断加大宣传力度,积极引导农民规范、合理、有序进行土地承包经营权流转,下发了《关于进一步规范土地承包经营权流转的通知》,为农户提供了统一的土地承包经营权流转合同。2009年,签订流转合同7535份,涉及耕地16.4万亩,签订合同流转的土地面积比例由2008年的10.4%提高到了47%。土地承包经营权流转中委托流转的面积逐年增加, 2009年,农户自发流转(直接流转)耕地10.7万亩,占总流转面积的30.7%;委托农村经济合作等中介组织流转的土地面积达24.1万亩,占总流转土地面积的69.3%。同时,土地承包经营权流转期限正逐步由短期向长期转变,规模经营的土地流转期限绝大多数为5年以上,部分达到10年以上。

2、流转主体渐趋多元化。一大批专业大户、农业企业、农业专业合作社积极参与土地经营权流转,促进了农村土地经营权流转途径的多元化。沟门镇板申气村由村委会牵头领办合作社开展土地经营权流转,美岱召镇巧儿气村由成信农牧业公司牵头领办合作社开展土地经营权流转,萨拉齐镇西老丈营村农户自发组建合作社开展土地经营权流转,海子乡壤畔村由种植能手牵头组建合作社开展土地经营权流转,黑训营村由返乡创业人员创办番茄加工厂带动土地经营权流转。土地经营权的快速流转,带动了土地规模化经营的快速发展。2009年,全旗百亩以上集约化经营土地面积达到14.4万亩,占流转土地面积的41.4%。其中,500亩以上规模经营试点(包括整村推进试点)达到32个,经营土地面积约5.1万亩,占流转土地面积的14.7%。

3、流转方式渐趋多样化。目前,我旗农村土地承包经营权流转方式主要有四种。一是转包,从事非农产业又不愿意放弃土地经营权的农户,有偿流转给其他农户或企业经营;二是托管,部分农户为了不荒废土地,就近将土地以无偿的方式临时托付给其他农户耕种;三是出租,村集体或农户直接与承包方协商签订租赁合同,在约定期限内将土地承包经营权有偿出租;四是入股,农户之间自愿联合将土地经营权入股从事农业合作生产,或农户以土地经营权入股的方式与承包者合作经营。

4、规模经营内容渐趋丰富。随着规模化经营试点的增多和规模经营面积的扩大,经营方式逐步由粗放经营向集约化转变,经营内容逐步由单一型向多元化转变。成信公司、宏丰牧场等在集约化经营的土地上利用牛粪还田的方式种植优质饲草料, 实现了以种促养、以养促种的良性循环发展;包头市大地创业农业科技发展公司在规模经营的土地上建设6000亩保护地蔬菜基地,发展高效设施农业园区;番茄种植专业合作社依托巨丰番茄加工厂实行订单种植,发展番茄订单种植基地,有效降低了种植风险;长青农业专业合作社将板申气村土地集中经营后,购置了大型农机具、配套了喷灌设施,实行高效集约化经营,有效提高了劳动生产效率,释放了大量劳动力发展劳务经济;奶联集团集中租赁苗六营村3000亩土地委托农业专业合作社经营,建立起了稳定的饲草料供应基地。

二、土地经营权流转存在的问题

1、观念陈旧造成土地流转困难。传统的小农意识及土地流转后的择业困惑是农民不愿流转土地经营权的主要原因。不少农户把"流转"与"失地"相混同,土地宁可粗放经营,也不愿意流转。加之,农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系目前还不够健全,大多数农民仍把土地作为最基本的生活保障,对土地流转存在后顾之忧。特别是近年来国家的惠农补贴项目不断增多,增加了农民对土地的依赖性。

2、粗放经营导致土地流转效益不高。目前,流转的土地仍然以种植小麦、玉米等传统低效作物为主,种植结构没有得到合理优化,种植效益不明显。同时,土地流转大多数以家庭承包、分散经营为主,流转土地不连片、种植不集中制约着机械化作业、新品种新技术推广、标准化生产的发展,土地流转后效益提升不明显,影响了社会资本参与土地经营权流转的积极性。

3、组织引导不够造成流转不够规范。从工作职能看,旗乡两级农村经营管理部门承担着引导土地承包经营权合理、有序、规范流转的职能,但因人员不足和经费困难,经管部门的组织、引导、管理职能无法有效发挥。特别是与土地承包经营权流转步伐较快的地区相比,我旗农村土地承包经营权流转服务体系尚未形成,旗乡村三级土地流转服务组织尚未建立,土地流转组织化程度不高,土地租赁市场和中介组织还没有形成,土地供求信息渠道不够畅通,一定程度上影响了土地经营权的合理流转。

4、资金缺乏导致规模经营投入不足。由于农业产业投入高、风险大、周期长、收益低,社会资本投入农业生产的积极性不高。再加上我旗绝大部分村无集体经济收入,农户的投入又非常有限,资金不足仍然是制约土地经营权流转、发展规模化经营 的重要因素。

5、产业化经营有待提升。由于我旗现有的农业企业经营规模一般都不大，流转规模小、农业收益比较低，又面临市场和自然双重风险，业主对投资农业开发极为慎重，有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。有的业主从事农业开发，由于融资难，对政府支持的依赖性较大；全旗缺乏上规模、上档次的大型龙头企业，对产业发展的带动作用有限。

6、扶持政策仍有缺位。各级政府虽然逐年加大支农投入,但至今还没有形成一套完整系统的农村土地经营权流转、发展规模化经营的扶持政策,政府对规模种养大户、经济合作组 织、农业龙头企业在基础建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持力度不够,资金投入缺乏有效整合,集中扶持的效果不够明显。

三、解决对策

1、充分做好农村土地流转前的准备工作

首先是明确农地的类型。目前我旗农地的类型有四类：承包地、宅基地、农村集体用地、国家征用地。不同类型的农地，其所有权、使用权各不相同，所以其流转度各不相同，农地的流转应限于承包地、宅基地和农村集体用地。其次要明确农地的权属关系。即农地的所有权、承包权和经营权，以便于确定农地的流转权限。第三要建立科学可行的农地评价制度。评价制度的建立既要确保农民的权利，又要体现公平公正的原则，还要体现农地价值的体现形式（如：实物、货币、股权等）

2、进一步完善农村土地流转形式

在保持农村土地所有权性质不变的前提下，放宽农地承包权和经营权的流转形式，除允许“农民以转包、出租、互换、转让、股份合作”形式流转外，还应允许以抵押、拍卖等形式进行土地流转。只有这样才能加速促进农村土地流转，推进农牧业集约化经营水平的发展。

3、逐步完善农村土地流转相配套的法律保障体系

中国农村土地流转已成农村经济发展的必然趋势，因此在逐步完善农村土地流转制度的同时，也必须逐步建立和完善与其相配套的法律保障体系。这是确保农民权益不受侵害不可缺少的环节。

4、逐步建立和完善农村土地流转市场

通过以市场为基础的土地流转来促进土地的适度集中和实现农业的规模化生产，只有这样才能保证农村土地流转的公开化、效益最大化。

5、建立农民培训机构，及时解决流转后农民再就业问题

农村土地流转后，流转农户就没有土地再经营，所以就面临再就业问题。为了提高农民再就业的能力，增加农民收入，稳定进行农村土地流转就必须及时建立农民培训机构，提高农民的就业技能，以确保农村土地流转效率的提高。

6、要避免农村土地流转的盲目性

虽然中国法律上赋予了农民对其承包地长期使用、收益、继承等权利，但是缺乏在市场经济条件下土地真实价格的形成机制及流转收益的保障制度。所以必须在确保农户收益增 加和土地综合效益提高的前提下才能进行土地流转。

7、要注意政策宣传和指导

农民是弱势群体，对政策的理解缺乏主动性和自主性，因此就要加强宣传力度，把党的相关政策、法律达到家喻户晓。积极指导农户与龙头企业、合作经济组织、科技带头人或种植大户联姻，科学合理的进行土地流转，以推动农牧业集约化经营水平和现代农业的发展，从而推动新农村建设和全面建设小康社会的实现。