城市边缘区土地利用的“效率陷阱”与脱困之道—

1 研究背景中国的快速城市化在创造增长奇迹的同时，也衍生了空间资源配置缺陷。城市边缘区作为城乡土地转换的前沿空间，半城市化特征凸显，长期以来形成了粗放低效的土地利用模式，成为制约城市化高质量转型的重要问题。

研究背景

中国的快速城市化在创造增长奇迹的同时，也衍生了空间资源配置缺陷。城市边缘区作为城乡土地转换的前沿空间，半城市化特征凸显，长期以来形成了粗放低效的土地利用模式，成为制约城市化高质量转型的重要问题。

区别于城市中心区，城市边缘区土地效率问题的典型特点包括存量土地资源的丰富性，半城半乡用地范式的冲突性，土地再开发资本的稀缺性，以及空间博弈机制的复杂性。然而，在土地融资失灵和租差压缩的共同影响下，城市边缘区原有的外延增量式发展路径走向终结，而内涵存量式转型路径尚缺乏必要支撑条件，因此陷入发展停滞和空间衰退的“效率陷阱”。新自由主义经济学认为，效率是在生产可能性边界上实现既定投入下的产出最大化，对于城乡规划情景而言就是通过最优空间资源配置以降低发展成本并维持规模收益。因此，成本-收益框架可以为剖析城市边缘区土地效率问题提供一种系统化的思路。

本研究聚焦于转型时期城市边缘区的土地效率困境，从成本-收益视角构建多维度解释框架以探究“效率陷阱”的形成机制，从而提出发展转型的脱困路径。

效率陷阱：城市边缘区传统土地开发模式失灵

阶段A： 外延扩张，增量土地不经济

由外延扩张模式主导的阶段A在城市化中前期为城市容量扩展和原始资本积累发挥关键作用。然而，随着土地供需关系的改变，并且城市的生态环境约束趋紧，耕地保护要求从严，建成区土地价值溢出等因素都导致了城市边缘区增量土地供给的成本升高。外延扩张模式不仅没有延续过去的高回报路径，反而陷入增量土地不经济的发展瓶颈，导致了城市边缘区非正规建设频发、资本密度稀释和城乡空间割裂等一系列问题。

阶段B： 内涵优化，存量土地难更新

阶段A的长期运行使城市边缘区积累了大量低效用地。由内涵优化模式主导的阶段B成为城市边缘区的另一种主导发展路径。然而，城市边缘区在多数情况下不具备中心城区同等的潜在更新收益，较低的租差水平难以驱动市场主体主动介入该地区的低效用地二次开发。从地方实践来看，城市边缘区的存量土地更新举步维艰，往往导致大量资源闲置空置、既有资本贬值外逸以及产业持续低端化发展。

阶段C：混合发展，系统负反馈循环

土地开发阶段A和阶段B的先后失灵会分别激活两种响应路径（图1）。当外延扩张模式逐渐丧失开发动力后，开发重心由外向内的转型成为必然选择。策略 C ₁ 通过盘活城市边缘区既有建成空间的内部资本，以应对外延扩张阶段衍生的绩效低下问题。然而，当内涵优化模式也陷入更新动力不足的困境时，开发重心再次转向外部成为权宜之计。策略 C ₂ 通过引入外部资本刺激空间生产，以应对内涵优化阶段衍生的空间衰败问题。在中国进入经济产业转型期并且土地财政式微的特殊阶段，外生发展路径已经丧失了有利条件，因此会再次将发展重心导向策略 C ₁ 。至此，两种土地开发模式进入交互权衡状态，构成混合发展的阶段C。内外条件固化导致城市边缘区的发展停滞，并逐渐陷入用地效率螺旋式衰减过程，构成城市边缘区低效土地利用的负反馈循环。

▲ 图1 | 城市边缘区低效土地利用的负反馈循环

资料来源：笔者自制。

困境探析：土地效率的成本-收益解释框架

无效的增长：规模收益递减

（1）过度供地削弱规模效应。在中国土地财政模式影响下，城市边缘区的土地供给规模不断扩大，却仍然导致供需矛盾，其根源在于供给结构的扭曲。一方面为了产业扩容，工业用地被大量低价供应以获得招商引资的竞争力，另一方面为了土地升值，商住用地被限量供应来维持稀缺性并增加财政收入。实际上，城市边缘区的土地过度供给可细分为两个阶段，即城市化中前期的工业用地单项过度供给，以及城市化后期工业用地和商住用地同步过度供给，进而导致生产生活空间同时丧失规模效应。有研究指出，随着中国许多地区开始出现收缩发展趋势，其土地要素投入与经济增长已经形成显著负相关。

（2）区位劣势制约资本密度。理想情况下，城市边缘区增量建设用地可以借助较低的土地价格和紧邻城区的区位条件发挥比较优势，吸引中心城区剩余资本溢出并完成就地价值转化。考虑到城市影响的衰减规律（图2），城市边缘区在城市化中期城市快速大规模扩张阶段面临着土地面积与资本密度的增长脱钩问题，致使边际土地资本快速流失。在城市化后期城市稳定更新调整阶段，通过不断改进城市边缘区内圈层的空间条件使辐射曲线外移（从 T ₁ 时刻到 T ₂ 时刻），从而带动存量建设空间的资本填充。

▲ 图2 | 城市边缘区资本积累与城市中心区辐射影响的关系

注：图中EUS、MUS和LUS分别代表城市化前期、中期和后期。

资料来源：笔者自制。

城市边缘区的区位改善的长周期回报模式无法匹配增长主义驱动下基于土地投入的快速空间生产逻辑。近30年中国大多数城市不约而同地采取了“拉大框架”的发展战略，然而这些规划蓝图到目前为止却普遍呈现了较低的实施率，这在很大程度上是由城市边缘区资本密度稀释引起的问题。

（3）技术洼地限制生产效率。城市边缘区技术要素匮乏是影响土地规模收益的深层原因。新古典经济学派指出经济增长率中除去劳动力与资本以外，知识和技术也同样具有重要贡献。城市边缘区在发展早期往往汇集了大量落后产业、邻避设施以及农业生产等要素，因此成为城市地域系统中的技术洼地。技术要素的短缺导致城市边缘区的发展更加依赖土地资源的规模化投入来获得收益，从而缺乏可持续的内生增长动力。

根据梯度转移理论，核心地区的技术创新要素会随着产业迭代而自发向边缘地区扩散。近年来，国内大学城、产业园和开发区在城市边缘区大量涌现，然而这些创新空间碎片化、孤立化的开发建设模式还大多停留在培育期或成长期（图3），知识溢出和技术转化水平不高，因此缺乏对建成环境的拉动效用。

▲ 图3 | 城市边缘区创新空间发展瓶颈示意

注：图中蓝色橘色方块分别代表研发型和应用型创新要素。

资料来源：笔者自制。

速度的代价：边际成本递增

（1）积累的债务成本。长期以来，中国政府推动城市开发建设都伴随着债务扩张以及债务再融资过程。在城乡二元土地制度安排和一级土地市场垄断的条件下，城市边缘区成为地方政府“以地养债”的最大资源池。从另一个角度看，城市边缘区增量土地的开发建设过程在完成初期的融资功能后，后期又成为政府财政资金投放规模最大的目标地区之一（公共服务和基础设施运营）（图4）。由于城建领域债务信用兑现具有迟滞性，因此收入萎缩和支出膨胀在城市边缘区巨大的增量土地规模下将进一步发挥乘数效应，拉升债务的成本和风险。

▲ 图4 | 城市边缘区土地开发衍生的负债成本积累过程

资料来源：笔者自制。

（2）内部的治理成本。土地用途方面，半城半乡的城市边缘区存在大量非正规开发现象，伴随着极大的投机和寻租空间，同时滋生了大量违法行为，需要巨大的公共资源投入以实现全面管制。产业方面，城市边缘区汇聚了大量低质低效、高污高耗的产业，由于原始积累不足和外部干预的缺失，难以短期内完成业态转型迭代。在产权方面，城市边缘区的土地权属结构复杂，历史遗留问题较多，因此产权的整合置换牵涉城乡多元主体博弈。此外，在城市转型阶段，边缘区建成空间普遍已完成“农地村产”到“城地国产”的转换，导致土地二次开发中产权重置的成本极大提高。

（3）潜在的生态成本。从土地覆被结构来看，城市边缘区在城市地域系统中最大的比较优势来自丰富的生态资源储备和服务能力。城市发展前期，边缘生态空间具有较高的规模冗余，开发建设导致的生态衰退边际成本较低，并且由于生态系统服务消费具有非排他特征，生态成本会被庞大的城市人口基数进一步稀释。因此，城市边缘区土地利用格局演变产生的负外部影响在特定时期内具有隐匿性。随着城市集聚扩张，生态系统服务需求迅速增加，而边缘区生态空间萎缩，服务供给持续减少。根据演进韧性理论，生态系统的发展具有阈值效应，潜在生态损耗积累到一定程度会发生系统性衰退，导致边际生态成本迅速扩大（图5）。

▲ 图5 | 城市边缘区土地开发中生态成本的演变过程

资料来源：笔者自制。

脱困之道：城市边缘区土地利用的“降本增收”路径

针对城市边缘区土地利用的规模收益递减和边际成本递增困境，从经济、空间和社会3个维度提出转型路径（图6），以实现基于“降成本，增收益”的土地效率提升。在经济维度，突出比较优势，挖掘内生动力；在空间维度，强化空间联系，优化要素配置；在社会维度，城乡互补融合，治理机制优化。

▲ 图6 | 城市边缘区土地利用的三维度转型路径

资料来源：笔者自制。

延伸思考

土地效率是一个动态概念。中国城市化在近四十年的速度和增长创造了人类历史上的“效率奇迹”，然而这种不可持续的发展模式终究导向了“效率陷阱”。《道德经》有云“反者，道之动”。城市边缘区既是过去外延增量式发展的前沿地域，也是未来内涵存量式发展的战略空间。当前，城市发展转型遇到的很多难题也许在边缘地区可以找到答案。

（本文为第十一届“求是理论论坛”征文专业组获奖论文，研究目标：城市理论。）

本文撰稿： 梁晨