本文为“规划师笔记”精选文章 本文转载自《近代史研究》2023年第4期、丁俊杰看城市
本文为“规划师笔记”精选文章
本文转载自《近代史研究》2023年第4期、丁俊杰看城市
19世纪后期以来,在东南亚和中国东南沿海许多城市，骑楼建筑对城市形态和景观的塑造产生了深远的影响。随着城市的发展和演变，骑楼建筑虽多次被整修和叠加新的元素，但时至今日仍保留原有的基本形态，并发挥着重要的作用。骑楼是城市道路的重要组成部分，既影响了城市在平面上的空间形态，也形塑了城市立体的空间景观。城市中骑楼街区的形成，离不开近代以来城市现代化进程中市政改革和城市规划的实施，其建造过程也涉及城市各方势力的博弈，折射出中国城市在近代转型中的复杂面相。
骑楼受到不同学科学者的关注。建筑学和城市规划领域的学者大多从骑楼的发展及演化脉络、建筑文化及效应、空间特征及功能、骑楼制度及其推广，以及具有现实意义的保护利用、整饬和再生等方面进行探讨。作为一种地域性建筑，骑楼在地理空间发展的时空过程和动力机制以及由此形成的地理文化景观，同样受到地理学者的关注。近年来，也有历史学者将骑楼的发展置于特定的时空脉络中，探讨骑楼的规章及其实践过程。
民国时期，汕头在实施城市规划时，形成了令人瞩目的骑楼街区。目前有关近代汕头的城市规划、城市建设及其发展动因、空间形态的演变进程等方面的研究成果，呈现了城市规划在汕头城市空间演变中的指导意义，亦揭示了骑楼街区建设过程中来自官方和民间的双重动力。骑楼建筑上接城市“天际线”，下连城市“下垫面”，其修造、确权及后续变迁，与城市社会的各个方面都有所涉及，骑楼所具有的特殊属性及其与近代城市规划和建设之间的关系，乃至由此衍生的城市规划实施机制，值得深入探究。鉴于此，本文在以往研究的基础上，以骑楼及其与道路的关系为切入点，探讨民国时期汕头的城市规划实践，并以此讨论近代以来城市发展及现代化所遇到的普遍性问题。
骑楼，顾名思义，一般指骑在可通行的廊道上方之楼。通常情况下，骑楼不能独立建筑，而是在临街铺屋改建时加建或是建造时首层向内退缩形成的。因此，也有观点认为，由于建筑沿路首层退缩留出柱廊作为公共步道，二层以上的楼房从外表上看似“骑”于一层廊子之上，所以称之为骑楼。其实，从严格意义上，后者是以骑楼代指整座建筑，称作骑楼型建筑或许更为确切。
骑楼最初出现于新加坡和槟城等地，在一定程度上受到外廊式建筑的影响。早期新加坡华人居住的外廊式街屋，大多维持传统竹筒屋窄而深的型制。1822年，莱佛士在新加坡推行的“条例”要求，所有用砖或瓦建造的房子要有统一的立面，正立面要有一定深度的廊道作为连续和开放的通道，这些规定可能缘于巴达维亚华人的中式店屋给莱佛士提供了仿效的原型。由此形成的廊道通常称为“五脚基”（five-footways），实为最小宽度5英尺之意。这些带有廊道的店屋即骑楼型店屋，随后在建造技术和风格上得到进一步发展，其基本建筑形态是在不同文化渊源和相关规章制度的结合下逐步形成的。
英国人占领香港后，这种建筑形式也开始传入香港并得到推广。香港开埠初期，一些华人店铺的建筑形式为木构檐廊。在部分华人街区中，一些商民在房屋的沿街立面搭建木制阳台，以便获得更多的空间。1878年官方规定木制阳台为非法建筑后，商民改用砖石材料建造阳台，并以沿着人行道的柱廊作为支撑。19世纪70年代以后，随着华商在香港的地位提升，他们所建的外廊越来越阔，甚至横跨人行道，并由此催生后来所谓的“骑楼规则”。由此看来，香港骑楼的建造和发展，主要源于居住空间不足，商人侵占官地，并在其上方建造骑楼空间，而殖民政府最终选择妥协，同意以准建骑楼来补偿户主或房地产商在建房时留出用于通风的空间。这与骑楼后来在内地南方地区城镇的发展机制有很大的不同。
据文献记载，骑楼在中国南方地区较早出现于19世纪末20世纪初。张之洞任两广总督期间（1884—1889），曾筹议修筑长堤，最初虽然只是出于“弭水患而利民生”，然而在长堤修筑工程中，其目的及功能却被赋予“与沙面媲美”的政治意涵与经济考量。张之洞还提出，“马路以内，通修铺廊，以便商民交易……马路三丈，铺廊六尺”。有学者据此认为铺廊是骑楼的官方原型，并由此指出骑楼的空间原型不一定是由“新加坡—广州或香港—广州”的传播路线。其实，当时骑楼建筑尚未广泛兴起，仅是一种铺屋建筑形式。广州与香港之间的经济和文化交流本来就很密切，广州的建筑形态直接模仿香港骑楼，或者间接地参考沙面租界区外廊式建筑的风格，也都是有可能的。另外，广州范围的许多民间建筑在建造时采纳的技术风格，乃至广州以外各地推行新政时新造建筑的风格，所受的影响往往是多元的。有观点认为，中国近代骑楼主要受到两个层面的影响，其一是殖民外廊式建筑传入中国后，影响了传统建筑的形态，孕育出骑楼发展的可能性；其二是海峡殖民地推动骑楼政策的影响，并通过不同媒介移入中国，从而影响中国东南沿海地区的商业街屋的发展面貌和都市空间结构。也有观点认为，骑楼是近代岭南地区西式外廊样式与中国传统民居形式相结合而成。事实上，随着各通商口岸贸易网络的扩展，不同地方的建筑形态、风格乃至文化样式，都有可能经由人员、物资、技术的流动而播迁。作为条约体系中重要的通商口岸，汕头在城市样貌转变的过程中，也必定会受到海内外诸多因素的影响。
汕头开埠通商不久，就有不少洋人前来投资经商，并开始修建西式建筑。太古洋行和怡和洋行在汕头修建了办公楼和仓库。从20世纪初的明信片中，还可看到一些东南亚殖民地风格的商业店屋。目前有关汕头骑楼的较早记载，出自1908年刊于《岭东日报》的《巡警局干涉占碍街道示文》。文中说明，当时汕头官方管理机构——巡警总局具有管理全埠路政的职能和权力，对“各铺占街骑楼、猪栅、鸡笼各等项，凡有碍道路应干涉”。据此可知，最初在汕头出现的骑楼可能并不多，且多是沿街铺户占据街道建成的，这与香港商人占据官地兴建骑楼的方式相似。然而，汕头巡警总局对骑楼的态度主要取决于是否有碍通行，香港殖民政府则重在加强对骑楼的管理，包括修建、用途乃至形式、材料、构造等，并通过订立法规使之规范化。至于汕头巡警总局是否曾出台关于骑楼的规章，限于史料，我们不得而知。不过，基于香港、广州、汕头三地之间密切的商贸往来，香港关于骑楼的规定显然具有示范效应。比如，20世纪10年代广州修筑长堤时，政府、士绅、商民曾围绕马路宽度及准建骑楼与否等问题展开争论，其间就引用了香港的规定作为依据。
随着清末新政的推行，官方开始重视对建筑的管理。民国初年广州颁布的《省城警察厅取缔建筑章程及施行细则》中，有关骑楼的条款有两条，主要规定凡是堤岸及各马路建造屋铺，均应在自置私地内留8尺宽建造“有脚骑楼”，且不能隔断和摆卖货物阻碍行人。这是较早与骑楼相关的官方文献，不但反映了当时广州堤岸和马路均有骑楼建成，也透露出官方有意通过订立章程的办法推动骑楼建设。
值得注意的是，条款不仅规定了建筑形态及宽度，而且对骑楼廊下空间的性质提出要求，即规定骑楼需由商民在其私有土地留出空间，这与前面提到的香港或汕头的商民占街建骑楼的情况恰恰相反。换言之，广州官方的意图主要在于要求商民让出部分私有土地作为公共使用的步道。在骑楼问题上，官方与民间的考量显然不同，可以说前者旨在征用民地，而后者意在侵占官地。随着市政管理力度的加大，官方在城市改造过程中的主导性也日益加强。广州警察厅有关修建骑楼的规定主要出于两方面的考虑，首先是满足当时官方及工务部工程师对近代新式马路断面的设计要求，即以中间车行、两侧步行的街道模式改良城市；其次，在方便交通和商业的前提下，通过步行道上盖骑楼的方式，尽量减少拆屋的赔付成本。在道路的设计方面，步道与车道分离是基本原则，骑楼的宽度及准建与否，则需根据道路宽度再作相应规定。
20世纪一二十年代，广州市政当局推行骑楼建设的强制性措施，使“骑楼如廊”的城市风貌成为一时之风潮，并在随后得到进一步推广和普及。其他城市大体借鉴广州的经验，同时根据自身的城市规模、地方财力等情况调整骑楼的规模。汕头、潮州、佛山、中山等十几个县市的旧城在改造之后均形成规模不等的骑楼街区，骑楼型街道成为岭南城市的主要街区架构，岭南城乡建筑出现“泛骑楼化”现象（即将骑楼作为一种新型建筑样式加以运用）。在闽南地区，随着援闽粤军陈炯明建立以漳州为中心的“闽南护法区”，骑楼街也被广泛运用于漳州、厦门等地的城市规划和市政建设，随后在闽南地区的城市中平行推广，不过建造规模及普及程度均不如广东地区。
汕头市政管理中有关骑楼的规定，很大程度受到广州政策的影响。1921年汕头成立市政厅，下设工务局负责全市的工务事宜，包括规划新市街、建筑及修理道路桥梁、管理建筑、测量土地等。工务局最初规划第一公园马路时，规定“应由公园前面围墙中线起算，留十四英尺作为马路路线外，再由各铺户起造八尺骑楼”。可见市政当局在规划道路时，利用道路红线来约束新修马路的宽度，同时要求沿街铺户修建骑楼，并对其宽度及土地来源作了相应规定，这反映了汕头最初在对马路的设计理念及骑楼建造的管理规范上，有意识地模仿了广州的相关政策。然而，汕头市政当局在随后并没有针对骑楼出台专门的章程，甚至有关骑楼的政策还出现摇摆，规定道路两旁的步道需按间隔植树。可以看出，市政当局在欧美城市规划理念影响下对马路提出更新样式的追求，但也引起民间的不满。譬如1925年4月发行的《商学月刊》就刊载了岭东商业学校学生林国亮的《汕市马路步道应加建骑楼的提议》一文。文中提出，马路步道应加建骑楼，既可遮阳避雨，也可使商家获得步道上方的空间等利益。林国亮的提议反映了汕头商民对骑楼的一般看法。20世纪20年代末汕头国平路从辟筑马路到改建骑楼的过程，既彰显了民间在推广骑楼过程中所发挥的重要作用，也体现了汕头骑楼的修建与广州存在不同的动力机制。
1928年11月6日，在汕头市政厅准备展筑徐家祠巷并命名为国平路时，该路两旁名利轩等15家商号，向汕头市政厅呈请在展筑马路时将两旁店铺改建为骑楼。不过，在市政当局看来，国平路既定宽度为40英尺，并未达到建造骑楼的标准，改建骑楼需增加该路宽度，这将导致已建的铺屋需重新拆卸退让而造成损失。此外，当时呈请改建骑楼也只是少数商号的意见，提议遂遭否决。
国平路兴筑以后，该路筑路委员会主任洪勉之重新就建造骑楼一事提交呈文，表示愿意将步道内的墙基拆入1英尺，使步道达到8英尺宽，并建造骑楼，全路宽度达到42英尺。在当时官方、民间文献中，常出现尺、英尺、呎混用的情况，一般以英尺为单位。下文所称引尺寸，均以英尺为标准。不过，市政当局认为，道路宽度42英尺，两旁步道各8英尺，中间车道仅有26英尺，过于狭窄；进而提出马路宽度最少为47英尺方准建骑楼。于是洪勉之等人再次征求道路两旁业户的意见，获得大多数人的支持后，向市政当局提交呈文，表示愿意两旁拆入3英尺半以使道路宽度达到47英尺。
然而，筑路委员会此次呈请又以失败告终。市政当局最初以联名签章的业户不足一半为由拒绝，当洪勉之等人补充八成以上业户签章同意的材料之后，工务局代局长陈良士提出的意见是，改建骑楼虽较为便利，唯恐他路效尤，将来改不胜改，况且该路中的徐家祠极力反对，怕日后多有轇轕，为慎重起见，仍难以照准改建骑楼。其实，徐家祠的代表徐子青从一开始就反对改建骑楼，他将骑楼视为商住楼式建筑，认为改建骑楼对于自家祠堂弊大于利。洪勉之等人则向市政当局控诉徐子青此举主要是为了保全祠堂之风水。
徐子青当时在汕头经营汇兑庄，1923—1925年先后任汕头商会副会长、会长，在当地具有一定的势力。洪勉之等人后来就改建骑楼一事向广东省建设厅提交呈文，控告前任市长陈国榘偏袒徐家祠一方。市长许锡清派员调查后，也没有同意改建骑楼。他们的考量主要是，改建骑楼会使部分业户割拆之后出现畸零地，也导致一些已竣工的店屋因拆卸造成损失。此外，为求划一整齐，国平路下段也将建造骑楼，而该路段有台湾银行和海关的业地，在交涉上也多有困难。不过，市政当局最终还是放宽了对国平路改建骑楼的限制。1931年6月黄子信接任市长，在任期间正式核准该路改建骑楼。有意思的是，国平路最终并没有全部改建为骑楼。这也反映出市政当局采取折中办法，即同意部分铺户建造骑楼，而当初极力反对的徐家祠等户不必改建。虽然历经波折，国平路改建骑楼一事最终得到较为妥善的处理。洪勉之等人代表的民间力量，在此过程中发挥了主要的作用。
按照汕头市政当局最初颁发的开辟马路章程规定，“凡马路路线应经过地方，无论国有、公有、私有之楼屋、土地，及其他与土地有关连之建筑物，其有必须拆让者，均应一律拆让”。开辟国平路的计划是40英尺宽，在原本街巷不足40英尺宽的情况下，两旁铺户需将建筑拆让退缩至新计划马路边线，拆让之后道路的中间车道为26英尺，两旁步道为7英尺。如果按照国平路筑路委员会的提议，两旁再缩入3英尺半，使马路宽度符合47英尺建造骑楼的标准，那么拆让之后马路两旁骑楼步道为8英尺，中间车道为31英尺。可见，对于大部分业户而言，缩入3英尺半虽然损失了一层的部分面积，但如果获准改建，则能获得8英尺宽的骑楼。与不建骑楼相比，相当于损失一层3英尺半的进深，而二层以上则额外获得4英尺半宽的步道上方空间，这部分空间还能随着骑楼层数的增加而获得更多的建筑面积。虽然一层商店空间能发挥较大的经济效益，但在洪勉之等人看来，牺牲一定的一层空间，来换取建造骑楼和获得赔补步道上空面积，还是可以带来更多利益。
不过，国平路两旁铺户并未按照最初所说的拆入3英尺半以便改建骑楼，该路的总宽度也未达到47英尺。根据我们在国平路现场测量所得，该路中间车道为8米左右，与原先所定车道宽度为26英尺相符，骑楼的宽度在2—2.4米，与原先步道所定步道7英尺宽和骑楼8英尺宽的标准接近。由此可推知，由于国平路从开始修建到改建骑楼经历了繁复而漫长的过程，在此期间该路的车道已按原先规定的宽度修建完工，市政当局在采取部分改建骑楼的折中办法时，似乎只能认可26英尺车道的既成事实，而改建骑楼的各铺户更乐于减少拆让的宽度，甚至仅仅按原先规定7英尺步道的宽度修建骑楼。如此一来，市政当局要求47英尺方准建骑楼的规定已被该路两旁铺户所突破。洪勉之等人也在拆辟马路中获得更大的利益，他们不仅无须像原先呈请的那样让出相应的面积，而且尽最大可能地减少了自己拆让面积。更重要的是，他们获准改建骑楼的同时，意味着他们将获得相应的骑楼地。这类因骑楼政策而产生的土地，对于官方和民间而言，都攸关利益，可以说是推广骑楼建设以及形成连续骑楼街的关键。
骑楼地是一种特殊的土地类型。通常情况下，近代以来城市中人车分流这种新式马路的宽度要求，要比传统街道高，道路规划的路线，有时也与原有道路走向不同。因此，当官方从传统街巷中开辟出一条符合新式要求的道路，势必需要收用民业并给予相应赔偿，这是近代城市改造过程中面临的较为普遍的问题。在这种情况下，修建骑楼往往成为降低赔补成本的有效之法。1918年广州拉开拆城筑路序幕时，市政当局最初在收用民业和补偿地价等方面的规定受到商人们的抵制，不得不作出让步，一方面提高补偿，另一方面放宽建筑骑楼的限制，且明确表示放宽建筑骑楼是为了弥补割用铺屋的面积。“政府用准许业主建筑人行路上空的面积，来换取其同意割让铺屋面积，以便筑路。一个新土地概念——‘骑楼地’由此产生，即新辟马路沿线准许建筑骑楼的地皮。”骑楼地的产生以及骑楼所表现出来的优势，使得沿街修建骑楼在随后的城市建设中得到大力推广。市政当局也颁布相应的建筑骑楼章程，规定骑楼地的处理办法，以之作为推动骑楼政策的利器。
当新辟马路准建骑楼时，先由官方划定马路并规定宽度，并在此规定宽度内划定骑楼地的宽度，即留设骑楼的宽度。这种办法随后在汕头、南海、番禺、顺德、台山、新会等县市得到推广。各县市政府因地制宜，对准建骑楼的道路宽度以及骑楼本身宽度做出相应的要求。由于骑楼地本身的特殊性，一些地方政府曾就骑楼地的产权或权利提出疑问。广东省地政局在提交给省政府的呈文中对此作了很好的说明：
窃以本省各重要市镇，多系收用民地，开辟马路，马路两旁之行人路，通称之曰骑楼地。骑楼地之所有权，初属于相连地之所有权人所有，自开辟马路后，已视为公有土地，再由所有权人向政府备价承领，并取回执照管业。骑楼地面仍供行人来往，而权利人得于地面上部之空间建造骑楼。是骑楼地之归属已由权利人遵照政府法令，依买卖行为而取得，似可视为私有土地，保持其所有权。
可见，骑楼地是由开辟马路产生的，最初属于相连业主所有，而在划定马路及人行道时，骑楼地变成收归市所有之公有地，随后再由原先相连的业主备价承领。如此一来，骑楼地虽是马路上的人行道部分，但属于私有土地，底层作为公共步道，人行道上空由业主建造骑楼。虽然各地政府在骑楼地的赔补和缴价原则上有所不同，但在承领方式上基本一致。通常由市政工务部门测量所需承领骑楼地的面积，并依照每井价格计算出应缴地价，业主缴价承领之后，由政府颁发骑楼地执照以确立业权，业主须在一定期限内建造骑楼。由于沿街业主的自身情况不同，骑楼的造价成本比传统铺屋要高，广州市政当局对骑楼地的赔补政策又前后差别较大，加上承租之铺客具有铺底权，许多业主对承领骑楼地的热情并不高。此外，业主与铺客意见不一，也使得建造骑楼的工程以及骑楼政策的推行多有掣肘。鉴于此，广州市政当局除了多次催促沿街铺户承领骑楼地，还出台相关办法加以推动，比如更订骑楼地价、减征地价、允许铺客承领以及所缴地价可作铺底等等。汕头市也同样面临催领骑楼地的情况，但市政当局并没有出台有关骑楼的章程，在执行办法上大体上参照广州，只是根据当地情况做适当调整。对于广州和汕头来说，催领骑楼地不只为了推动骑楼的建设，也为了增加市政当局的财政收入或补助开辟马路的筑路费。广州骑楼地价按不同马路分为七等，价格250—700元不等。如业主或铺客在规定的期限内清缴骑楼地价，可在此价格上按五折缴纳。汕头最初对骑楼地价没有规定，1928年9月6日起开始核定畸零地和骑楼地地价，价格75—500元不等。不同城市的骑楼地价因该城市的地位及规模会有所不同，同一城市内的骑楼地价则因所在地段的兴旺程度而有所差别。
骑楼地的产生及承领，可使之从另一宗土地分离开来，产权独立，在一些情况下不再受原有业主的束缚，便于转让和公投。新骑楼地承领者可借用铺内原有楼梯，或附墙建筑楼梯。允许骑楼地由铺客或他人承领，应该只是广州市政当局推动骑楼政策的权宜之计，因为在相关的条文中还规定，其他人虽然能够通过官方的“招商开投”承领骑楼地并建造骑楼，“但原铺主得随时向骑楼业主照原建筑费加二承回管业”。实际上，应该很少有人愿意单独承领铺地前面的骑楼地，因为与毗连铺地相比不只面积没有优势，还需附建在铺屋之上，这样不仅使商业利益受限，还会平添许多麻烦。对于官方而言，骑楼地与铺地分属不同业主，不仅与推行骑楼的最初立意相违，更会带来管理上的问题。因此，虽然承领骑楼地的相关政策因时因地而异，但不同地方政府对于“骑楼地的承领是一项强迫性的规定”这一原则，意见较为一致。
强迫承领骑楼地，既能使骑楼道路统一观瞻，也着眼于骑楼地与相连铺地在所有权上整齐划一。在划定路线、拆辟马路的实际过程中，凡路线经过的地方，需要道路两旁业户割让铺屋或地业，具体割让情况视铺屋或地业与路线的关系而定。从平面空间的视角考察新式道路的规划与骑楼地的划定，可以更好地理解当时政府的具体考量。图1是1936年博爱路筑路委员会提交汕头市政府核准的“博爱路两旁业户应领骑楼及畸零地详图”中的一部分。博爱路原本于1933年由汕头市政府依照原先的城市规划复测划定道路路线，并指令两旁铺户组织筑路委员会负责辟筑。随后，该路两旁铺户由市政府核准建造骑楼，并缴纳骑楼地价。此次博爱路筑路委员会提交的呈文及详图，主要是请求为尚未承领骑楼地的业户办理缴价领照的手续。
该图提交到市政府后，由工务科派员测量，更正了呈图中的错误并绘制晒蓝图。图中的黑色笔迹是筑路委员会提交时所书，由铅笔所书的尺寸是工务科改正后的结果。如图1所示，骑楼地位于所开辟的道路两侧，由与之相连地块的业主承领。骑楼地作为道路的人行道，其宽度有一定的标准，各业主所需要承领的骑楼地的长度，则根据与之相连业主地业的临街宽度而定。图中所标的“张敬德堂免领骑楼地”，是因为所划定的道路及骑楼地原本就属于“张敬德堂”所有，在当时的赔补规定下无须再备价承领。“马合德堂地业”所建铺屋标有门牌号，是因为之前辟筑博爱路时，该地业已按市政府所划定路线黑标新建铺屋，后来承领铺前骑楼地，因此图中标为“马合德堂已领骑楼地”。
又如贞记陈显光和庄利记应领的骑楼地，均由筑路委员会向市政府提交呈文，经核准改正并颁发执照。贞记陈显光的地业被划定的马路路线斜穿而过，划定为骑楼地的范围覆盖了陈显光地业的部分面积，这使得陈显光需割让部分地业作为马路，同时也形成了必须由他承领的骑楼地和畸零地。按照汕头市政府处理畸零地的办法，因割地而成三角形且面积不及1井的土地，一般称为畸零地，按一定办法赔偿，收归市有，并由毗连业主承领合并建筑。因此，由马路路线与陈显光地业边界相交形成的三角形畸零地，按规定由毗连业主陈显光承领，而马路路线切割陈显光地业所形成的三角形地块，则并入骑楼地。因该部分骑楼地本属于陈显光的地业，所以不计入他应承领的面积。
根据时任市政府工务科建筑股技士朱维新所绘“陈显光承领博爱路骑楼地面积图”的标示可知，博爱路总宽度为60英尺，中间车道宽度为40英尺，两旁步道为骑楼地，宽10英尺。因此，陈显光应领骑楼地的宽度为固定的10英尺，长度则根据陈显光总地业的临街宽度而定，即包括了陈显光已领之畸零地和原先地业的临街宽度。如图1所示，陈显光应领骑楼地的长度为61英尺6英寸，应领总面积为4.975井。市政府根据其应领骑楼地和畸零地的面积，按照当时每井的价格及应缴纳的地价为陈显光颁发管业执照，以明确地权，并将面积图粘于执照中，以明确具体的位置。由此，骑楼地、畸零地与陈显光原先的地业，虽然类型不同，但彼此连成一片，归其所有。
值得注意的是，骑楼地执照中所载明的面积，只是陈显光应领的“4井97方尺50方寸”，并非骑楼地的所有面积“6井15方尺”，也就是骑楼地执照所明确的管业，只包括需缴价承领的那一部分，另一部分属于原业主免领之骑楼地。这恰恰证明了骑楼地的产生和承领，并不像林冲所说的在于产权独立且与原有业主的铺地解套，而是为了把开辟道路造成的零散土地重新化零为整。正如汕头市市长翟宗心所言，“职府处分畸零地、骑楼地，原为化零为整，划一路政，杜绝拆存业户居奇起见”。这也是因为畸零地和骑楼地通常无法独立建筑，需由相连业主承领之后合并建筑。
汕头市政当局对于承领骑楼地所采取的强制措施，应该是参照广州的骑楼政策。广州市政当局于1920年前后颁行的骑楼简章中就强调，当业主无力承领兴建骑楼时，允许铺客优先承领，但要求填写执照时仍用业主契据上的姓名，以明管业权限。即使1924年颁布的骑楼地办法中，铺客承领的骑楼地，也只是按骑楼地执照中所填写的原价，获得铺底权而非业权。广州市政府还在1926年末提出《统一骑楼地相连业权办法》，之后由省政府核准照办。该办法一方面延续市政当局通过“统一业权”来取消铺底权的做法，另一方面旨在令骑楼地与相连铺地之产权归同一业主所有。按其中条文，如果业主和铺客逾期未承领骑楼地，则骑楼地连同与之相连之铺地将一并被公开“投变”（即招商开投变卖之意）。该办法可能没有付诸执行，也可能在执行中遇到诸多困难，但市政当局并未将其撤销。根据1931年的文献，我们仍能看到围绕该办法如何执行的讨论。当时广州市政当局就太平南路、沙基路、一德路、永汉北路等马路执行强迫承领骑楼地措施，布告发出后，许多业主已赴市政府财政局登记请领，但仍有不少逾期未领者。于是，财政局派员将逾期铺户之铺地和骑楼地逐一勘明并估定价格，照案投变。在执行过程中，财政局发现这些铺屋还存在铺底顶手的情况，而在《统一骑楼地相连业权办法》中，虽有撤销铺底顶手之条文，却未明确由谁偿还，于是呈文市政府请求核实。时任广州市市长林云陔裁定，由投得人偿还给铺客并将此原则布告周知。可见，将骑楼地与相连铺地统一为同一业权人，是不同城市的市政当局在推行沿街建造骑楼时，基于整齐划一的考量，此过程中骑楼地的承领办法和征收办法往往因地制宜。
需要指出的是，汕头市还通过结合报建制度的施行，来催迫业户承领骑楼地和畸零地。按当时章程的规定，凡市民新建或改造增筑的建筑物，均须到工务局领购报勘图说，依章绘成图样，填注尺寸及说明，并在兴工前7日到工务局报告，以便派员察勘核准后方能缴费领取建筑执照以便兴工。沿街建造骑楼是开辟马路的方式之一，两旁铺屋通常需要拆让之后进行重建或改建。因此，建造骑楼除了领取骑楼地执照之外，也需要领取建筑执照。如果未按要求承领骑楼地或畸零地，会影响后续铺屋的报建。如1929年开辟商平路，郭振记的铺屋被割让后需重建，当办理报建手续时，市政府发现他并没有按章承领与之毗连的畸零地，以及畸零地面前由其他铺地所割出的骑楼地，于是批复须缴价承领之后方准给照建筑。由此推知，当道路两旁铺户都像郭振记一样，按章承领相应的骑楼地和畸零地并报建兴工之后，市政当局才能尽可能实现辟筑马路、统一骑楼的规划。骑楼地及相连铺地合并而成的地块，以及由此建造而成的骑楼型建筑，是城市空间格局中的最小单元，而正是这些最小单元的地块和建筑，在城市规划的引导之下，形塑了城市的平面格局和景观样貌。
虽然骑楼最初可能由民间自发建造，但大规模骑楼街的形成，通常有赖于市政当局的主导以及城市规划的实施。近代以来，一些城市延续了传统城墙城市的空间格局，一些城市则受西方文明的影响而进行了空间改造。尤其是部分被迫划分租界的通商口岸，其市政建设和城市规划颇具西方理念，在城市格局上形成崭新的面貌，且随着口岸城市之间贸易往来、人员流动而产生示范效应。随后，越来越多的城市开始根据现代市政管理理念，重组城市空间，改造传统街市，建设现代化的城市公共基础设施。
清末广州长堤的兴筑，一般被视为近代广州第一个城市建设计划。其中有关铺廊及行栈的设想，已具有规划建造骑楼街的雏形。不过，这项规划似乎仅在长堤一带付诸实现，未能获得大部分商民的积极响应。20世纪以后城市迅速发展，传统时期的城墙常常被视为城市交通和空间扩张的障碍，许多城市将拆城筑路作为改良的重要手段。广州拆城筑路的规划及工程的实施，由1918年成立的广州市政公所主导。在拆城筑路的过程中，市政公所制定了与骑楼相关的章程，利用行政规定和劝建等手段强制推行骑楼街道。这些与骑楼相关的政策在后来的城市规划和建设中进一步调整并推行，促使骑楼街成为广州道路的主要形式。
如上所述，汕头市曾有沿路建筑骑楼的布告。不过这只是汕头效仿广州改良城市的举措之一，当时广州次第展开的骑楼型道路建设，还没有在汕头得到推广。1921年7月，汕头市政当局开辟重要的商业街——升平街。按建成的马路样式可知，这项工程主要是按新式马路的要求拓宽街道，分流车道和步道，并在步道按一定的间隔植树。这些市政建设工程是王雨若效法欧美改良市政的主要内容。王雨若是汕头市市政厅设立后的首任市长，早年东渡日本，对市政有所了解。他提出改造全市、兼顾统筹、以昭划一的想法，饬令工务局从事规划，不料在此期间遭遇巨大台风（史称“八二风灾”），这项规划无形中辍。1923年萧冠英接任市长后，亦锐意改良汕头市政，对于前项中辍的计划，亦饬令工务科进行规划，并亲自审定。萧冠英早年由官费选送日本留学，毕业于日本东北帝国大学，1920年回国后步入政坛，两次担任汕头市市长。在萧冠英看来，市政最重要的内容在于划定区域、开辟马路、取缔建筑诸端。这些较为流行的市政改革内容，很多都是参照欧美城市既有成例。
基于这样的认识，萧冠英及工务科同人于1923年制定最初的《改造汕市工务计划书》及《汕头市改造计划图》。这项改造计划不只是对城市的总体规划，更可视作对城市的根本性改造，其内容主要包括市域分区、道路系统、水陆交通、辟筑街路、敷设下水道、管理建筑，以及筑堤和浚海等。其中的重要内容之一，即对道路系统从长擘划，确定马路路线和宽度，并参照各国都市马路将宽度大部分规划在40—100英尺，形式则采取格子形、放射线或圆圈式三种，以便交通能达于各区，这就奠定了后来城市道路的基本框架。
萧冠英将此规划提交至省政府之后，因政事军事频仍而没有下文。至1925年广东政局好转之后，接任汕头市市长的范其务和时任工务科科长的张斐然，修改原先规划中的少数路线，绘制改造计划图，再次上呈省政府。张斐然毕业于日本高等工业学校，在汕头任职达6年，熟悉地方情形，所拟计划较为详细缜密。该计划于1926年获准施行，成为实施城市规划的“定案”。在此之后，汕头市区马路的辟筑，基本上在市政当局的主导之下按此计划次第展开，这在很大程度上得益于近代市政的推行及其运行机制。汕头市设立之初，效仿广州成立了“强市长制”的市政组织，分设财政、工务、公安等多个部门，在行政上由市长综理市政，并指令下属各部门执行，实现了权力集中和市政机关行政统一。与此同时，汕头市政当局在施政过程中颁布一系列市政章程例规，将市政各方面都纳入法制化管理。同样重要的是，市政当局的人事组织在某种程度上也实现了“专家治市”，市政官僚及职员多是具有相关学科背景的专业人士，他们的知识水平和行政能力，决定了市政管理和市政建设的最终成效。可以说，正是有现代化的市政组织、法制化章程以及人事组织，汕头市政的改革和城市规划实施才有了重要的基础。
作为城市规划实施的重要内容，道路的辟筑主要以官方主导、民间协作的模式展开。市政当局确定兴筑时间，绘制设计图纸，并发出布告；民间组织筑路委员会负责筑路事宜。多数情况下，市政当局不承担工程，但民间须按其划定的路线拆让建筑，承筑公司也需按照工务部门绘制的图式进行施工，并在竣工后由其派员验收，其间政府和民间常常存在利益博弈，而民间往往也是被动或消极地参与，甚至是发声抗议。有趣的是，具有“定案”效力的城市规划以及相关的章程条例，既是市政当局在具体行政中的法律依据，同时也成为商民在争取自己利益时所援引的法律武器。市政当局利用所具有的职权、凭借相关的市政例规章程，对城市空间的改造加以控制、引导和规划。与此同时，商民则利用已公布的城市规划和相关的章程例规，在市政话语体系之下尽可能地争取自己的权益，进而影响市政建设和城市规划的实施。
值得注意的是，在城市规划中，并没有提及马路两旁需建造骑楼，相关的市政章程例规也没有出现与骑楼相关的内容，有关马路步道的设计仍沿用原先在步道阳沟一边按间隔植树的规定。然而，随着这项规划的次第展开，汕头最终形成了大规模的骑楼街区。事实上，不论是广州筑路工程的施行，还是汕头城市规划的实施，都可以看作市政规划实践的过程。一项规划的有效推行，自然需要许多要素的推动，比如来自民间的驱动、政府的管制力、较为充足的经济支持、相对稳定的政治社会环境等。但与此同时，更应注意到的是，规划实践的过程中充满了各方势力在骑楼问题上的谈判、交涉以及合作。这些复杂互动不仅影响规划实施的结果，也刻画了骑楼不同的发展脉络。骑楼政策在一定程度上能满足商民的赔补要求，准建骑楼的限制也随着商业的要求而有所放宽。沿马路建造骑楼具有在同一立体空间内分出步道公共空间和私人商住空间的优势。这在广州成为市政当局推行市政建设的重要举措，在汕头为民间所利用，成为他们应对市政当局实施城市规划的策略，这也是汕头和广州的最大差异。
通过上述国平路辟筑的案例，可以看到道路两旁铺户在推广骑楼中所扮演的重要角色，以及他们应对开辟马路的利益权衡。需要进一步指出的是，这种利益权衡并非个例，而是在汕头的城市规划实践中普遍存在的。据洪勉之等人呈文所称，汕头市政当局早先在辟筑升平、永平、同平路的时候，虽然辟有步道，但没有建盖骑楼，因此出现市场店面交易不便、人车易相撞以及寒暑风雨无可遮挡等问题。后来至平、安平、居平各路两旁铺户在开辟马路的时候，曾向市政当局呈请建造骑楼。这些道路在当时属于汕头的旧市区，按照1926年《汕头市市政厅改造市区工务计划书》的设计，道路宽度仍按照萧冠英时的规定，拟定为40英尺。有趣的是，根据《汕头指南》所载，至平路、安平路宽度为47英尺。其他建筑骑楼的马路除了五福路为40英尺和镇邦路为46英尺外，永泰路、海平路、商平路、德兴路、杉排路等宽度皆为47英尺。由此可见，早在国平路辟筑之前，其他道路的铺户已将两旁各缩入3英尺半而使道路达到47英尺宽的做法，作为呈请改建骑楼的常用策略。国平路的洪勉之等人最初与市政当局讨价还价失败之后，也只是沿用已有的做法而已。无论如何，在城市规划实施过程中，沿街建造骑楼不只解决了步道争端，也有利于统一道路景观。骑楼建筑本身也适合于南方地区气候，在市政管理上也有利于商业、交通，并降低赔抵成本，这是骑楼在近代城市改造建设过程中得到青睐的主要原因。
此外，还应注意到华侨对骑楼建设和发展的影响。中国的骑楼主要分布在具有侨乡背景的中心城市和中小城镇，在空间传播的时序上也与华侨有关联。汕头是粤东地区华侨的出入口岸和侨汇的聚集地，城市的建设和发展与华侨息息相关。虽然在汕头的骑楼建筑中，产权与华侨有关的（即业主是华侨、侨属、侨眷）不到1/4，但大量侨汇为民间注入了充足的资金，使民间能够参与开辟马路和建造骑楼等城市建设工程，并在市政当局的要求下摊派费用。同时需要注意的是，汕头的华侨大多数旅居东南亚和中国香港各地，他们对这些地方在骑楼建设和发展方面所取得的成效自然耳熟能详。受华侨的影响，汕头民间对骑楼的接受程度较高，不仅在参与马路建设时将骑楼作为选项之一，而且在建骑楼时采用中西合璧的建筑风格。
汕头市政当局在制定城市改造计划时，虽然对全市道路系统、宽度以及样式作了相关规定，但在规划实施及开辟马路的时候，较为重视的是道路路线及其宽度，道路步道的样式似乎没有得到足够的重视。因为路线及宽度关乎割让民业的基本问题，一旦发生变更，道路两旁铺户需割让的面积亦随之而变，极易产生纠纷，而道路步道样式是否建造骑楼，相比之下似可看作需要在此基本问题上进一步谈判的变相补偿。更重要的是，市政当局利用民间力量推动城市建设，一般情况下拆筑马路的筑路费、赔偿费均由两旁业主负担，政府并未分担路费，因此也不得不重视民间的意见。正如市长许锡清提交至省建设厅的呈文中所说的，“职府对于行政设施，一方当采纳民意，然一方亦当体察情形，防止纠纷”。至平、安平以及国平等路获准改建骑楼，是市政当局采纳民意的体现。当然，由于两旁业户的自身情况不同，有时候沿街建骑楼仅能部分实现，这也是市政当局“体察情形，防止纠纷”，采取折中策略的结果。正因为此，汕头市从1926年开始实施城市规划之后，沿街建造骑楼成为拆辟马路的主要形式，尤其是汕头的旧商埠区，骑楼建筑最为密集。
根据民国时期汕头的地籍图，结合GIS技术，笔者重绘当时汕头旧商埠区在经历城市改造后的情况。如图2所示，旧商埠区呈现了以纵横相接的骑楼街道作为主干道，以非骑楼建筑充填次干道和内街的街区空间形态。
图2中建造骑楼的道路计有安平路、居平路、商平路、至平路、德兴路、镇邦路、永泰路、海平路、国平路、旧公园前路、五福路等，以及福平路、杉排路、外马路、西堤路、升平路等路的部分路段。这些道路在1926年获准施行的城市改造计划图中，都被划定为需要拓宽的道路，宽度限定在40—50英尺。旧商埠区为当时汕头市的核心区，店屋林立。1923年萧冠英等人在制订计划时，就认为“旧市区内为避免商人重大损失起见，暂定为四十尺，使合于五等道路”。这个标准延续到1926年的城市改造计划中。随着后来至平路、安平路等路两旁业户呈请改建骑楼，这些路的宽度也修改为47英尺宽，并由市政当局划定骑楼地，由两旁业户承领之后建造骑楼。
这些骑楼街使汕头城市的风貌大为改善，1947年方逖生在谈及汕头市政时，曾就安平路的街道特点描述道：“所改辟的安平路（原名至安街），所有铺屋，规定一律建筑三层半楼房，铺面一律建筑骑楼，全部外观同一形式，同一色彩，极其可观，不过日久其间有的稍为改变旧观了。”
方逖生的文字可能略有夸张，不过整齐划一和统一观瞻确实是汕头市政当局在进行城市改造时所遵循的理念。根据一张1940年明信片呈现的汕头安平路街景可知，道路为清一色的骑楼建筑，大部分层高在3层左右，不同骑楼的样式略有变化，如墙面颜色不同，阳台、窗户也稍有差异。当然，也可能存在如方逖生所说的情况，即最初辟筑马路建造骑楼时都采用统一形式和统一色彩，但随着时间的推移，部分业户加建了骑楼的层数或更新了骑楼的沿街立面。汕头其他道路的骑楼也大多在2—4层，这与广州大部分道路的骑楼差不多。骑楼的层数与当时的建筑材料有关。广州的骑楼发展较早，最初民间建造骑楼为控制成本，多选择砖造结构，这种结构最多只能盖4层。随着后来建筑材料的推广和建筑技术的提高，一些商户开始采用钢筋混凝土结构，使广州的骑楼部分达到5层以上，而像爱群大厦这种采用钢结构的骑楼型建筑，甚至高达15层。汕头的骑楼发展较晚，民间基于节约成本的考量，多采用半钢筋混凝土结构（梁柱采用钢筋混凝土浇筑，楼板及屋盖采用传统木结构建造），只有少数财力雄厚的商户采用钢筋混泥土结构建造更高的层数，如南生公司在小公园核心地段建造7层高的百货大楼，这已是当时汕头最高的建筑。
如上文所述，在报建制度的规定下，开辟马路建造骑楼的过程中，商民承领骑楼地并获得执照之后，需找承建者绘制图式呈交工务部门，通过审核方可领取建筑执照开始兴工。汕头骑楼建设的经营和组织方式似乎以个体商民为主，不同商民虽然按照规定建造骑楼，但他们在骑楼样式的设计和建造过程中，往往因为个人的喜好而采用不同的设计。比如骑楼建筑中的楼层、廊柱、立面、山头以及装饰图案，会因不同业户的财力和审美观念不同而多元化，这也使得骑楼道路在整体上呈现“大同小异”的风貌。
经过城市规划的实施之后，汕头市街巷马路的组成形式发生了明显的变化。从平面格局而言，部分道路本身实现人车分流，并在拓宽的过程中形成了不同等级的道路系统；从建筑立面上看，连续的骑楼立面重新塑造了城市景观，进而改变了城市的天际线。原先汕头的旧商埠区，由此转变为颇具现代性的都市繁华地段，不仅在随后的半个世纪中保持城市商业核心区的地位，也成为今日人们解读城市文化底蕴的历史街区。
骑楼最初出现于新加坡和槟城等地，随后传入我国香港和闽粤两省等地，为许多城市、城镇所采纳，运用于20世纪上半叶的市政改良及城市道路建设。骑楼成为城镇的一种道路空间组成形式，形塑了城市的具体样貌，其大量涌现并广泛分布的过程，反映了近代城市在规划和建设中复杂的社会面相。
时至今日，汕头旧市区部分片区虽已被拆除重新开发，幸运的是，仍保留有大部分以主干道为骑楼建筑、次干道和内街为中西合璧非骑楼建筑组成的历史街区。这一街区的形成，得益于20世纪二三十年代汕头的城市规划实践。作为近代东南沿海的重要开埠城市，汕头城市的发展和演变，既反映了近代市政改革运动在中国的部分展开，同时呈现了这种市政改革的本土化实践。
受近代以来西学东渐的影响，城市的规划和建设是当时中国人对现代化市政观念的重要认识。虽然在规划和建设过程中无不参照欧美各国的经验，但中国要面对的社会问题和城市规划问题，与欧美各国为应对工业化所引发的城市问题大相径庭。外国人在租界所建设的西式街区对中国传统城市带来了冲击，中国开始模仿租界对城市进行改造和规划，且以修筑马路作为近代城市的发轫。在当时的市政专家看来，改良道路是都市建设的首要任务。与其他开埠城市一样，汕头经历着中西交汇所带来的冲击和融合。
在遍布沿海沿江的条约港体系中，汕头又有其不同寻常的一面。在城市早期发展的进程中，清王朝和西方列强在汕头的势力并不强大，汕头邻近各县商人及其商业组织在城市贸易和地方事务中占有重要地位。这为后来由官方主导下的民间参与奠定了坚实的基础，也使汕头在走向现代的过程中表现出浓厚的本土化色彩。
近代汕头的市政制度仿照广州而成，设立了结合西方分权式市政管理与中国传统集权施政相结合的本土现代化市政制度，且在20世纪20年代初便已确立政府在市政上的主导权，对后来汕头的城市规划、市政建设和城市空间演变产生了深远影响。虽然自晚清以来，中国各大城市的官方和民间都出现了不同程度的“市政改良”运动，但其实直到20世纪20年代初乃至中期以后，市政当局的运行机制在正规化、专业化和法制化等方面，才逐渐在市政改革运动中得到有效的发展。民国时期汕头的城市规划及其实施，便是在这样的背景下逐步完成的。
20世纪20年代，随着官方力量的加强，尤其在1927年南京国民政府建立以后，地方市政当局逐渐加强对城市的管理，通过现代化的市政运行机制加强对城市空间的管控。在此过程中，许多城市如上海、广州、武汉都制定了城市的总体规划，但因为各种因素最终都没能完全实施，只能根据时局和实际情况进行零星规划并开展建设。与许多城市一样，汕头市政当局所设立的工务部门和颁行的市政例规章程，在城市规划与建设中发挥了重要作用。不同的是，汕头市政当局制定了一个统筹兼顾的整体性规划，设计了连通市区各区域的道路系统，并将其作为城市改造的重要依据。在整个城市规划的实践过程中，汕头同样面临辟筑道路和割拆民业等近代城市改造中的普遍问题。汕头市政当局通过有效的市政运行机制，掌握了改造城市空间的主导权，并动员民间的重要力量参与到具体的市政建设中。与此同时，民间对于市政当局并非唯命是从，而是基于自己的立场，以一套符合当时市政运行机制的话语体系，与官方展开博弈或进行协作。民国时期汕头城市骑楼街区的形成和城市空间的演变，便是这一复杂过程的最终体现，这同时也反映了中国城市在近代转型中的复杂面相。
作者：欧阳琳浩，中山大学历史学系、历史地理研究中心博士后；谢湜，中山大学历史人类学研究中心、历史地理研究中心教授
来源：《近代史研究》2023年第4期
