◆◆ 七公片区开发 ◆◆ 七公片区开发是基建融资领域遥遥领先的专业公众号。七公具有20年超1000亿元的政府基建项目筹融资经验，专注于片区开发的顾问咨询和业务指导，尤其擅长搭建片区开发合规架构和融资路径。七公建立长期合作关系咨询机构，现已分布在全国十几个地区，诚恳邀请咨询机构建立合伙人合作机制，并支持合作机构为客户提供快速响应服务。
七公片区开发是基建融资领域遥遥领先的专业公众号。七公具有20年超1000亿元的政府基建项目筹融资经验，专注于片区开发的顾问咨询和业务指导，尤其擅长搭建片区开发合规架构和融资路径。七公建立长期合作关系咨询机构，现已分布在全国十几个地区，诚恳邀请咨询机构建立合伙人合作机制，并支持合作机构为客户提供快速响应服务。
高层重视什么，出什么文件，民间就会有人造什么谣。
城中村改造成为最近一年的热点，针对城中村改造的谣言，又满天飞了。
由于，表面上看起来，官宣文件没有提供更清晰明确的定义，民间开始流传了对城中村概念，一些盲人摸象的理解，或者是对地方情况的拼凑。
例如，把城中村改造，单纯地理解为对村民的回迁安置房建设；把城中村，理解为因征地而失去耕种基础的农村村落，失去土地仍以村庄为单位聚集形成的居民区等等。
这些特征，确实是很多城中村和城中村改造所具备的，但不能以此作为定义，不能认为不符合这些特征的，就不是城中村，不是城中村改造。难道，不建回迁房，就不搞城中村改造了么？没有失去耕地，或者城市中农村存在耕地的，就不应该搞城中村改造了么？
城中村改造不是全新的政策，从本世纪初到2015年前，已经做了长达15年、高达数百万亿的城中村改造。
城中村改造，是新型城镇化建设的支柱性政策。
当前民间对城中村改造政策的多重误解，主要原因是：上一次城中村改造的时候，没有参加。现在活跃在基建融资领域的，大多是2014年以后参与进来的，没有经历过10-20年前的城中村改造，只好在近十年里寻找相似模式，所以造成了很多误解。
由于在过去实践当中的政策导向，在一般情况下，阻止金融机构对土地一级开发的征拆用途提供融资，所以，在现在的实操当中，银行业以及一些咨询等中介机构，想当然地认为，只有城中村的水电气热停车场建设，才是城中村改造；想当然地认为，只有国家批准的城中村改造专项借款，才是城中村改造。
城中村改造，是改造城中的村，而主要不是改造城中村的水电气热的。
类似于，混淆了“制鞋厂”和“打鞋油”这两个行当的概念。
这种误解，导致除了国家给予的专项借款、水电气热配套、极少数低效用地再开发等之外，商业银行急需进一步的金融创新，否则是没什么事情可做的。
金融机构在轰轰烈烈的第一轮城中村改造中，不仅提供了数以百万亿的资金支持，更重要的是提供了实施城中村改造交易结构的技术指引，那个时期，大多数城中村改造的项目融资方案，都是在金融机构的指导下完成的，七公也是在那个时期，开始了做小学生的政信工作经历。
在2014年之后近十年的PPP时代，金融机构逐渐开始失去了其基础设施建设融资领域技术领先的绝对指引者地位，其他咨询机构在方案编制领域呈现诸侯混战的局面，但也逐渐形成了相对稳定的原管理库PPP项目实施方案框架。
在2023年末进入PPP之后时代的新机制下，金融机构应当将技术创新的努力，应用于《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中所指出的“多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，……积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与”上来，真正地推动城中村改造的普适版本，真正地践行国家城中村改造政策的百年大计。
七公片区开发公众号，从2022年开始推动和实践片区开发的分层剥离融资方法。让片区开发变成简单技术，我们一直在努力。
城中村改造进行土地整理资金的来源，理论上并不禁止使用财政资金，理论导向上不应当是专项债资金，不过在实操中很容易规避，问题是，不能用于土地一级开发，所以实际上没有么意义
但是，使用财政资金，或者，使用财政举债资金，不是实施城中村改造的初衷。
城中村改造的初衷，是合规利用社会资本投融资能力。
这也是近几年来我们咨询机构最容易犯的错误之一，就是总惦记市长兜里的钱，市长请你来是想让你出主意怎么筹钱给他做基础设施建设，不是让你出主意帮市长研究怎么花市长的钱。
当我们讨论城中村改造的资金来源时，默认的对象是地方部门(包括城投公司)和社会资本投资人获得外部资金的来源。
所以，我们不讨论财政资金，也不讨论居民个人为了所在城中村改造比如修缮小区甬道栏杆而投入的散碎银两；
同样的，我们也不讨论PSL，因为它是一种货币政策工具，它不是地方部门和社会资本投资人能够寻求并直接获得资金的来源，如果连PSL都列入城中村改造资金来源，那同样会追溯到居民存款、印钞厂、农田和矿山，或者俄罗斯打乌克兰，——无论是理论研究，还是指导实操，都没有意义。
城市更新是市场化行为，城市更新基金是市场化基金，收入来源是城市更新项目中的市场化收入，城市更新基金不能以财政收入作为收入来源。
城中村改造的主要收入来源是土地出让收入，土地出让收入是地方财政的垄断性收入，不能作为城市更新基金的收入来源来进行分配。
城市更新基金能够用于城中村改造中的城市基础配套设施改造，也就是水电气热，公共事业的建设，但是这不是城中村改造的核心内容，不解决城中村改造所需要的征拆资金和创造土地一级开发收入作用，专项债和银行贷款等其他资金也能起到这个作用，但也面临同样的困难。
无论怎么设计结构，城市更新基金都无法合规地放在城中村改造实质核心内容的资金来源框图里。
2023年9月14日，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》。
低效用地再开发试点，是自然资源部门通过十余年试点实践摸索，而做出的巨大改革举措，是从增量为主的土地资源开发，转而也重视存量提效的重大决策，体现了自然资源部门坚守底线、守正创新的突破进取和敢于作为、敢于担当的精神。
低效用地政策属于存量盘活政策，“聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展”。以往的新城镇建设工作中，主要是重心在于农村土地征为国有土地，主要关注是增量。
本轮低效用地政策，决定“在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点”，“超大特大城市、以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行”。
早期广东等地开展的“三旧改造”、城市更新等，其实都属于一类事物的不同叫法，目的就是让土地利用更合理更科学更高效。
171号文原文在此的表达非常关键：
1. 原土地使用权人的改造开发
8.完善土地供应方式。鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。……
公众号：自然资源部自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知
原土地使用权人进行改造开发，可以申请改变土地用途，由于对原土地使用权人在开发协议的投融资等方面的管理，属于一般工商业领域范畴，并不必须进行登记管理，实际上相当于并没有土地收储和出让的环节。
2. 优化地价政策工具
9.优化地价政策工具。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。
10.完善收益分享机制。……探索完善土地增值收益分享机制，……
公众号：自然资源部自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知
土地最关键的内容是价格，对于原土地使用权人进行开发改造和变更土地用途的环节，最敏感的问题就是价格的确定。
自然资源部此次进一步试点再开发，是10年来举起步子最大的一次，是供地环节的惊天动地大事件。
自然资源部是供地环节的主管部门，之前在供地环节与此相抵触的个别做法，料将在以后统一到171号文件的要求上来。
低效用地再开发政策中最引人注目之处，是有关“鼓励原土地使用权人改造开发”、“地价计收补缴”、“土地增值收益分享”等方面的表述。之前试点的15年，足见主管部门对此之慎重态度，由于在拉动经济、公益支持、测算技术、收益风险等多方面的不足之处，在可预见的未来，“使用权人自主改造开发”模式，不会成为基建融资的主流模式。
1. 起点终点状态相同
违规一二级联动，是指未经批准，在土地一级开发阶段直接确定二级开发土地摘牌人的违规做法。
“鼓励原土地使用权人改造开发”的做法(我们暂时称其为“自主改造开发”)，与违规一二级联动做法，在地块起始和二级开发完成后这一对起点和终点的时点上，状态是完全一样的。
2. 中间环节多变错综复杂
初期的违规一二级联动，简单粗暴地采取直接确定二级开发商的方式，被严令禁止之后，又衍生为名义上采取净地招拍挂形式，实质上通过指定摘牌、违规勾地、收入返还、设置违法条件、毛地摘牌等违规方式，排斥潜在竞争者，以实现锁定摘牌人目的的违规做法，具有相当大的隐蔽性。
3. “原土地使用权人”不能涵盖所有
在低效用地再开发实践当中，由于“原土地使用权人”并非国家机关，因此很难对其固化认定，“原土地使用权人”可以联合其他投资主体进行开发建设，其他投资主体也可以寻求“原土地使用权人”联合开发建设。这更导致这一方式与违规一二级联动极其相似。
因此，二者很容易发生混淆，甚至于，坊间有将“自主改造开发”称为“合规一二级联动”的情形。不过，并没有“真一二级联动”和“假一二级联动”的叫法，因为“自主改造开发”的投资人，一开始就具有土地使用权，不存在一级开发的过程；自主改造开发的过程，本身就只是个二级开发的过程。
“鼓励原土地使用权人改造开发”的做法，与违规一二级联动做法，二者的本质差异在于：发起人主体不同。
“鼓励原土地使用权人改造开发”的做法，主体是“原土地使用权人”，无论这个“人”是谁，他都不是地方政府。这种方式不是地方主导的，是由于多方面原因，促使“原土地使用权人”出于市场化利益的考虑，而决定进行改造开发，并进一步获得了有权部门的批准实施的。
违规一二级联动做法，主体是地方政府，征收拆迁目的是出于公共利益的考虑而实施的，其违规之处，仅在于没有遵守经营性用地须经招拍挂程序的要求，或者采取了违反公开公正公平原则的招拍挂程序。
极微小的差异，造成了“自主改造开发”与违规一二级联动的天壤之别，也造成了与其他基建融资模式的天壤之别。
由于“自主改造开发”限于存量盘活目标，难以实现大体量的GDP增长，而且不能为地方带来显著的财政收入增长，不能为相关配套基础设施建设提供有力的支持，计收补缴定价和利益分享机制难以精确掌控；加之，项目本身利润率低且风险大，且不可避免地带来一系列社会稳定因素风险。综合上述因素考虑，在中短期的五七八年内，“自主开发改造”不会成为基础设施建设领域的主要资金筹集模式。
对于城中村改造这项重要政策，国家给予特殊政策支持，包括，(1)中央补助、(2)专项借款、(3)税费支持政策等等，其中，最主要是城中村改造专项借款，可以用于土地一级开发的征拆用途。
从公开信息的表面特征上来看，专项借款与之前的棚改非常相似，可以近似地理解为棚改2.0版本。
专项借款与棚改肯定会有几个方面的差异：
一是地域范围不同，城中村改造针对的是城中的农村，棚改针对的城中的是城市。
二是盈利性不同，以前的棚改是亏损的，这一次城中村改造政策，既然提出量力而为，道理上来说它不应该是亏损的。
三是债务性质不同，据网传消息，棚改的总规模是以10万亿为单位的，而这一次的城中村改造专项借款，颁布的背景，是2018年以来近五年的严控隐性债务。
所以，最关键的不同是，原来的棚改是隐性债务，而现在的城中村改造专项借款，因属国家政策批准的特殊政策，虽然用于土地征拆用途，统借统还，但城中村改造专项借款不构成隐性债务。
专项借款在理论层面只能是显性债务，否则就会与43号经典大文之后近十年的严防严控违规举债的大政策形势相悖。
四是规模不同，既然是债务，就必然要受到债务总额所限，额度就不会太大。
1. 规模难以放大
专项借款在逻辑上还存在着较大的局限性，它实际上也是一种地方政府债务，因为土地出让收入如果不能实现，这种风险到底由谁来承担？如果由社会资本来承担，那借款主体不对，如果由地方政府来承担，那么地方政府拿什么来承担，这个还是属于政府债务。
只不过，是像专项债一样，是国家政策批准的合规举借债务，所以，它的规模应该没法太大。
2. 风险分配不合理
同样的道理，也是土地出让是市场化风险，不应当由地方政府来承担，而是应当由社会资本投资人来承担，并不是有意欺负压榨社会资本，而是因为，如果由地方政府来承担，就是增加地方政府债务了，只不过由于是国家批准的情况，所以应当是显性债务，但显性债务也是政府债务。
客观上来说，这导致地方政府承担更重的债务压力，或者对资金的使用踌躇不前。
按照主管部门当前的政策导向，专项债的核心逻辑，不是土地升值的出让收入。
有些自媒体想象了一下类似土储专项债中以土地出让收入作为还款来源的情况。
预计本轮中村改造政策下，在专项债领域里，仍然不会放开这个口子，这与主管部门对于专项债开明渠的逻辑设定不一致。
反证法的说，如果能够放开土储专项债，也没必要费那么大力气搞一万亿专项借款了。
在没有土地出让收入作为背景支持的情况下，城中村改造的内容，仅有可能限于七通一平等公用事业领域内，如水电气热路等等；同时，还要在理论上实现投入产出平衡。
综合各种因素考虑，其总量不会超过十万亿级。
同样的道理，由于现行的政策逻辑禁止使用土地出让收入作为特许经营项目运营补贴的支出安排，特许经营也不可能实现对城中村改造的大体量支持，预计仅有可能在极少数公用事业领域提供支持，恐怕连万亿级都达不到。
(一) 网传假想案例
【网传案例】读者发来了一个城中村改造项目的假想案例：
城中村面积100亩，既有建筑面积8万平米（折合容积率1.2），计划实施城中村改造，将地块容积率提高到2.2，同时配置部分公共服务配套，就地安置城中村居民，安置及公共服务所需面积为11.2万平米；地块按照容积率2.2测算，总建筑面积14.7万平米，建设投资约8.8亿元；其中11.2万平米用于安置和提升公共服务，剩余房源3.5万㎡；若剩余房源能以2.5万的价格全部售出，可以回收8.8亿元资金，刚好可以实现盈亏平衡。
除了排名前十的市级城市之外，哪里的城乡结合部能卖到2.5万元/㎡的价格啊，这是上海的城中村吧？
这就又犯了基建融资领域的常见错误了，上海是不缺钱的城市，它的模式，是你缺钱的城市能生搬硬套的么？
(二) 城中村改造项目起点在千亩上下
100亩的城中村改造项目，也许有，那可能是政府直接出资的城中村改造项目，它通常不是市场化运营的，也不是我们基建融资领域讨论的事情。
一般的城中村改造项目，起点怎么也得在一千亩上下。其中，村民聚居地，很难单独实现平衡，一般都要选择用地现状多样混合的情形，来作为项目区域。主要目的，是为了加入一些低容积率的现状地块，从而，在总体土地出让收入上，实现收入平衡。
文件中多次提到的，依法征收，净地出让，收储支撑，说的就是这个意思。
本轮城中村改造政策，特别强调的是要量力而为。
文件原文说的是“从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进”，总结四个字，就是“量力而为”。
什么是“量力而为”？ 就是能算平衡的，就做。
算不平衡的，特别是自主开发模式也算不平衡的，或者，专项债补进去也不够的，就先不要做，等到将来能算平衡的时候，或者财力有富余的时候，再做。
(三) 城中村多选择容积率＜0.5的区域
城中村改造，不仅要对村庄进行改造，而且还要完善周边道路和七通一平配套，需要占用大量的土地面积才能平衡财政收支；另外，一般的城中村改造项目，还要承担一部分的社会公益性设施的建设内容，就是我们常说的学校医院幼儿园、邮局车站消防队。
改造之后，考虑到路网和基础配套设施，再加上社会公益性设施的话，商住建筑面积/项目区域整理面积，是不大容易超过1的，所以，怎么有可能有改造前的容积率1.2的城中村改造项目？把容积率1.2的现状，改造成1，那地方得净投入多少钱啊？
(四) 城中村一般不能以售房为收入来源
城中村改造的重要原则之一，是净地出让。
能够以售房收入做收入来源的，一般只有“原土地使用权人自主改造开发”、“集体经营性建设用地入市”等几种特殊政策，大多城中村改造项目，是不能这么弄的，也即，净地出让的原则，就是不能锁定摘牌人，七月系列文件和总理会议讲话，反复强调的实操要求就这么一条。
小块低效用地地块，征收平衡困难较大的，可以考虑申请采取“原土地使用权人改造开发”的政策，但这不是城中村改造的主流模式，无法为地方政府实现财政增收、反哺基建、改造开发等综合社会效益目标，而且存在计算复杂、影响稳定等多种可能存在的干扰因素。
简单的说，主流模式还得是净地招拍挂出让，不要把城中村改造理解为“原土地使用权人自主开发”模式，更不要简单地理解为建回迁安置房这么点儿小事。
