长期以来，政府投资工程项目大多采用传统管理模式，大多是由建设单位组建基建班子进行建设管理。这种临时性、非专业化的管理方式，存在专业管理知识与经验不足，在实施过程中管理有所欠缺，如：招标清单编制的不严谨；项目变更签证的管理不够重视，审核不严，签证确认的内容情况描述不完整，相关单位签署的意见表达不清，不能准确对签证内容的定性，确定相应的责任主体；签证的附件资料齐全性不重视，不能完整提供详细的计算过程、图纸、照片等。工程项目管理是一项重要且复杂的工作，发承包双方为了各自的利益，会产生较多的争议问题。

一、案例背景

某高压天然气管道迁改工程为政府投资项目，施工内容包括：直埋管道安装、定向穿越管、顶管、不停输封堵及道路拆除恢复等。 采用固定综合单价进行结算 。该工程合同工期为2013年5月6日至2013年11月30日，质量要求合格。

施工过程中受到施工范围内房屋拆迁及与其他施工单位交叉配合的影响，且因地质条件变化对部分管段的施工位置、施工工艺进行变更（某施工段过路开挖管变更为顶管施工），对某穿越管改直埋管后增加软基处理；某穿越管道遇地下障碍物和对部分已完管道重新开挖复查等。造成本项目共延期154天。

因工程延期及工程变更等原因，施工方过程中办理了相关的变更签证，并在结算中进行索赔，但并未完整提供相应附件资料，且签证中存在较多不合理内容，现将项目中遇到的问题分析、处理结论及相关建议情况汇总如下，供大家研讨。

二、问题分析及处理

1、顶管工作井、接收井变更

原设计顶管段未对工作井、接收井进行单独设计，施工单位在施工中提请建设单位，请设计单位对工作井、接收井进行了设计出图，对原管道顶管工作井的施工位置进行移位（接收井位置未做调整），并对相应工程量进行了签证。

审核时对现有资料分析后认为：合同中关于顶管工程量清单特征描述为“含工作井、接收井开挖、回填、新建；套管运输、安装、封堵；顶管段组焊、防腐层电火花探伤、预热；……焊缝口处用粘弹剂防腐层等”，顶管清单中已含工作井、接收井各一座，标底中工作井、接收井分别按60万元、40万元计入，投标人中标价中工作井、接收井分别按20万元、10万元计入。送审签证并未说明其详细变更原因，未提交其他变更情况的资料，可理解为该费用由施工单位按照设计图纸、地勘报告及现场情况、结合以往类似施工经验已进行自主报价，已含在顶管清单单价中，不应调整费用。

施工方认为：因高压管线的施工现场情况特别复杂，影响施工的因素非常多，建设单位会根据施工现场的特殊情况及时作出相应的变更调整，施工单位已按补充的设计图纸完成施工，并对工程量进行签证，主张应按工作井、接收井设计图及签证的实际工程量进行结算。然而施工方所主张情况并未在签证及设计变更中确认，结算缺乏依据，需提供所诉内容的必要证明资料，详细说明变更原因及理由，重点说明变更前后现场的差异情况，附现场情况影像资料等。

后经取证核实，建设单位招标时未提供相应的地下管线图纸，在实际施工时发现，原设计工作井井位处管线较多无法施工，故而避让管线对工作井进行了移位、加深处理；接收井处原然气管道施工位置、埋深等不变，且未受不利物质条件、地下障碍物等影响。

苏州市工程造价管理处的《关于明确建设工程计价有关问题的通知》苏工价〔2013〕16号文规定：对于设计图纸无具体做法的高大空间模板支撑以及基坑围护等，招标控制价编制人和投标人应按招标文件、设计图纸和现场情况等进行计价和报价，如与其对应的实体未发生变更，其费用一般（包括经专家论证的）不予调整。该规定进一步说明了，方案变更增加造价可计算的前提是基于项目实体是否变化，本案中设计的项目实体是然气管顶管，顶管工作井、接收井为施工实体的措施项，属于投标人自行考虑施工方案的范畴。故而考虑顶管工作井变更为非施工方原因引起的变更，后扣除原标底中相应费用后，按现场实际经确认的施工工程量进行结算；对于接收井费用，仍按中标价结算，不作调整。

审核还发现该签证中存在点工重复签证、大型施工机械场内转运签证为场外运输等情况，审核时对此进行了核减。

2、窝工和机械停置

该项目有4处天然气管道拖管施工段停工，施工方仅对窝工和机械停置进行了数量签证，合同及签证均未明确结算方法，施工方主张人工窝工费按施工班组人工工资表发放工资计算，机械停置费按发布的机械设备租赁价格计算。

通过对送审资料进行了梳理发现，施工方对4处拖管施工段各签证了1个施工班组和1套拖管设备的窝工和机械停置，其中有2处属于同时间段的窝工和机械停置，签证并未对各施工段的停工原因进行详细描述，具体责任方并不明确。

经进行取证：施工方原先进场了3套设备并安排3个施工班组进行拖管施工作业，因施工范围内房屋拆迁因素影响施工进度脱节很大，应业主要求增派1个施工班组和租赁1套设备赶工，施工中有一处遇不明障碍物、一处受附近拆迁户阻扰等因素，引起项目停工，其余两处不受不利物质条件及周边环境等影响，施工方未能举证停工为甲方责任，管理单位反映应为施工方自身组织协调问题，不属于甲方应承担费用的范畴。故而审核对因不明障碍物、附近拆迁户阻扰等因素造成窝工和机械停置的2套设备及施工班组进行结算，对因施工方自身班组组织协调不利及未按要求组织退场等因素涉及的其它窝工和机械停置不予结算。

本项目合同没有约定窝工处理方式，按后续甲乙双方协商意见，采用江苏省造价信息发布的苏州地区的人工用工成本信息价，并按照双方确认的应由甲方承担的施工班组人工工日数量计算（不含机械用工）；机械停置费，根据《江苏省施工机械台班2007年单价表》，因停工引起的机械停置台班由机械折旧费、其它费用和人工费组成，应按此计算相应甲方承担的停置费用。

3、软基处理

某直埋段下方为软土路基，地基承载力不符合设计要求，后设计变更沟槽回填材料由回填素土改为回填二灰碎石。施工单位认为该直埋段施工时，二灰碎石回填至道路结构层底后，再反开挖施工管沟，管道安装完成后再次施工二灰碎石回填，应计算二灰碎石二次施工费用。审核时对建设单位、设计单位进行了取证，设计变更沟槽回填材料为二灰碎石，未要求采用反开挖方法施工，应由施工单位按照施工规范进行施工。按照取证情况，审核确认不应计算二灰碎石反开挖及二次施工的工程量。

4、施工便道

该项目施工便道采用按实结算，便道招标工程量清单特征描述为40cm建筑垃圾+40cm混道渣+20cm碎石，以立方体积为计量单位进行计量，施工单位施工过程中以工程量确认单形式签证了便道施工总体积，而施工便道各结构层厚度、工程量未明确，部分便道工程量计算式中的结构层厚度大于清单总厚度1m或小于1m，无法准确确定各结构层的实际施工工程量。

施工方认为：建设单位将“便道”单独列清单项，并约定了便道的结构等级要求，结算时按实际发生量计量；实际施工中均按清单约定的便道结构厚度施工，且在拆除完毕后，签证了便道总量，要求按原清单做法的综合单价，不同厚度同比例折算后进行结算。

审核认为施工方主张的依据并不充分，签证中所附照片，部分便道面层为建筑垃圾，与清单的碎石面层做法并不相符，因施工便道的特殊性，审核时现场原施工便道均已拆除无法核实，故只能请参建方进一步核实后补充确认，我方对所反映的情况进行取证，按确认内容进行结算，并将问题情况及涉及金额在审计报告中披露，促使相关管理单位在今后加强施工过程管理。

5、土方短驳及缺方内运

该项目施工单位对施工中的土方外运、内运工程量进行了签证，未对各施工段的签证原因及现场情况具体说明，然而管沟土方开挖及回填清单描述为“管沟土方开挖、回填、支护、排水、降水及外运”，土方二次驳运已包含在清单单价内。

施工方认为实际施工中，均按清单规定内容施工完毕，部分段落的土方现场挖出后无堆放条件，立即向外驳运，回填时再次从外面运回，应计算二次驳运费用；高压管线直埋段不可避免经过一些河道、池塘、水沟、泥地等不具备管道敷设条件的特别地段，这些特殊地段有个共性的地方，就是缺土，所以在招投标阶段，建设单位已要求编标单位把“缺方内运”单独列项，并约定土源由投标单位自行考虑(详见编标说明中第16条“缺方内运由土源由投标单位自行考虑”)，结算时按实际发生量计量。

审核认为此项应分不同情况分别考虑：

1、土方二次驳运已包含在清单单价内，该费用投标人在招标时应按照现场情况、经验自主报价，变更增加造价可以计算的前提是施工条件、范围等发生根本变化。故实际施工中，管线施工位置及现场条件与招标一致的段落，不应调整费用；

2、对于施工管道原状缺土段落，需要覆土满足设计标高要求的，在本项目开挖后的余方进行平衡后，不足部分给予计量缺方内运。

6、河塘清淤

该项目施工直埋段管道时，有部分管段位置位于河塘范围，施工中对河塘进行了清淤，并对工程量进行签证，开挖方式签证为人工开挖淤泥并短驳200m后装车外运，共计12616.86m3，施工方要求按签证确认的内容进行结算。

审核过程中我方对该签证进行了提疑，该淤泥挖运签证数量较大，按以往经验不可能采用纯人工开挖方式进行清淤，有悖常理。后经多方取证发现，该段清淤实际上大部分都是采用挖掘机清淤，清淤过程中因河塘跨度较大，用多台挖机进行了转运，然后采用自卸汽车短运约1Km左右，仅对铺设管道的沟槽底10cm范围内采用了人工清底。该取证情况与签证中纯人工清淤的施工方式并不相符，属于相关单位对施工单位签证中的文字表述并未详细审核，造成签证情况与实际情况有很大出入，审核对该部分进行了相应调整。

三、相关建议

1、顶管工作井、接收井变更

建设单位应在设计阶段前期，即对拟建项目施工范围进行相应详细管线调查、地质勘探，设计单位可以依据调查资料，更好的规划设计管线位置，完善设计方案，尽可能的避免施工时的变更，招标时也更能充分发挥投标人的自身优势，合理报价，达到节约投资的目的。

2、窝工和机械停置

市政工程属于基础设施建设项目，施工中往往受不利物质条件、施工所处的环境等影响，施工前如果工程范围内的房屋未拆迁或地下管线未探明，则极易受此影响而停工，引起造价的不可控，一般会增加财政投资。

施工中不可避免发生此类问题时，建设、监理等管理单位应有效组织协调各有关单位，尽可能避免造成人工及机械窝工，缩小损失。在停工事件发生时，应将所签证的原因经过、处理方式、施工内容等详细描述，对现场实际情况准确定性、定量，做好签证工作，对于签证事项的结算方式合同中未约定明确的，应在签证时一并协商补充明确。

3、软基处理

施工遇相类似情况，如受现场实际条件影响，确实需要先进行软基回填处理至道路结构层底，然后反开挖施工的，则设计单位应在变更设计图中明确施工要求，施工方也可在施工前要求设计单位对变更设计图进行设计交底，并留存相应的资料。

4、施工便道、土方短驳及缺方内运、河塘清淤

施工变更签证描述不清晰、定性不准确、附件不完整、签证不及时，是目前管理过程中经常发生的现象，容易引起争议，影响结算审核进度。为加强工程变更、签证的管理，建议从以下方面着手：

（1）建设单位、设计单位提出的设计变更，必须经签字、盖章后生效并以书面文件形式发至施工单位；施工单位接收到设计变更文件后提出施工方案或根据现场施工要求提出的施工变更、签证，需7天内对事项进行申报，严格履行先申报、后实施的变更备案程序，建设、监理单位收到施工方申报资料后7天内完成审核，对方案技术上和经济上的合理性作出审核意见，确定变更方案。

（2）设计变更、签证均应在文件中说明变更签证原因、具体施工方案，实施完成后，经监理单位验收质量合格，7天内进行相应计量签证。施工变更、签证附施工前后的数据记录，包括简图、工程量计算公式、数据及图片影像资料，尤其是隐蔽工程、拆除工程等，有整改情况的，也应附完整的整改资料。

（3）合同中应明确变更签证计量条款，按规定履行手续的工程变更、签证，结算时给予计入总价，手续不全或逾期办理的单据不予计量；施工偷工减料，签证内容与实际情况不符的，有权追究相关单位的责任。

四、结论

综合上述问题可以发现， 建设单位在项目管理过程中仍处于传统思维中，侧重点在施工管理，未意识到工程造价管理也是工程管理的一个关键内容，且专业性不强，缺乏一定的造价专业管理知识与经验 。

目前《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）中提出了完善工程建设组织模式的建议，鼓励政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，更好的加强项目全过程造价管理。可以对项目发生的设计变更签证及时处理，做到准确定性及计量，并可在实施前通过方案优化比选、材料设备择优选型等方式节约造价，可以减少结算时的争议，更好的服务项目管理，以达到预期管理目标。