作者|王先伟 机构|上海科汇律师事务所 一、问题的由来
2003年国内首部《工程量清单计价规范》颁布实施，强制性条文要求国有资金投资项目必须采用工程量清单计价。清单计价的最主要基本原则是“企业自主报价、市场形成价格”。所以，《招标文件》就要求承包商以综合单价的方式投标报价，但绝大多数的承包商无法做到自主报价，而是普遍采用项目所在地或行业主管部门发布的《建筑工程预算定额》以及投标时的《造价信息》组合成综合单价并考虑一定下浮后作为其投标报价。即，名为综合单价、实为定额计价，也被称为“清单的皮、定额的心”。
以上做法在我国工程行业普遍存在，但竣工结算是以承包商的投标报价还是按照施工期间的《建设工程预算定额》和《造价信息》进行结算就会因此产生争议，笔者未在工程教科书、法学观点中找到权威的说法。为促进建设工程法律+造价跨专业的融合与发展，减少工程结算争议，笔者将本人观点专门撰文如下，供读者参考指正。
笔者认为，回答这个问题需要先从法律层面找出依据。即，法定必须招标项目的实质性条款（承包范围、质量标准、合同工期、计价方法等）受《中华人民共和国招标投标法》的调整，非法定必须招标项目受《中华人民共和国民法典》合同编的调整。（注：法定必须项目详见国家发展和改革委员会第16号令--必须招标的工程项目规定）
（一）法定必须招标项目，根据《招标投标法》第二十七条、第四十六条以及《最高人民法院建工司法解释》第二条、第二十二条之规定，招标文件中的实质性条款法定优先于投标文件、投标文件则法定优先于施工合同。另，根据《工程量清单计价规范》第6.2.1条之规定，《预算定额》及《造价信息》仅作为承包商投标报价的参考依据。故，对于法定必须招标项目，应以《招标文件》规定的综合单价为准，即以承包商的投标报价（综合单价）作为结算依据，在竣工结算时，再按照2013《工程量清单计价规范》第九章的相关规定对投标综合单价进行调整。
1、《中华人民共和国建筑法》第十八条 建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。
2、《中华人民共和国招标投标法》第二十七条 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
第四十六条 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
第五十九条 招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。
3、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条 招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院 应予支持。
第二十二条 当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。
4、2013版《建设工程工程量清单计价规范》第6.2.1条 投标报价应依据下列依据编制和复核：（1）本规范；（2）国家或省级、行业主管部门颁发的计价办法；（3）企业定额，国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法；（4）招标文件、招标工程量清单及其补充通知、答疑纪要；…（8）市场价格信息或工程造价管理机构发布的工程造价信息；…。
（二）对于非法定必须招标项目， 《招标文件》是要约邀请，《投标文件》是要约，《中标通知书》是承诺。因为承诺是对要约作出的，故一般应以承包商的投标计价原则为准。同时，还需要重点关注发承包双方的真实意思表示，一般可以进度款和结算书的编审方法来确定发承包双方的真实意思表示。即，如承包商按照施工期间的《预算定额》和《造价信息》编制进度款和结算款，且发包人也按照该方式进行审核的，应尊重双方的真实意思表示。如承包商按照其投标的综合单价形式申报进度款和结算款的，发包人明确接受的，则应以投标综合单价为准。
1、《民法典》第四百七十三条 要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示。
2、《民法典》第四百七十二条 要约是希望与他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列条件:（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。
3、《民法典》第四百七十九条 承诺是受要约人同意要约的意思表示。
4、《民法典》第五条 民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。
5、《民法典》第十条 处理民事纠纷，应当依照法律;法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。
上海科汇律师事务所执行主任律师；中国工程造价法律合作联盟主席；原深圳建设工程国际仲裁院院长；最高人民检察院民事行政咨询专家；中国行为法学会理事兼法制服务建筑工程中心主任；中国建设工程造价管理协会标准学术委员会专家委员；广东省工程造价改革专家顾问和法制化工作小组副组长；海南省建设工程标准定额站法律顾问；土木工程和法学双专业学历；16年工程行业从业经历；1998年全国首届注册造价工程师、2001年全国监理工程师、2004年全国（投资）咨询工程师、原建设部项目经理、原江苏省招投标评标专家、上海市政府采购评审专家；目前同时担任北京、上海、广州、深圳、哈尔滨、吉林、沈阳、石家庄、长沙、南京、台州、马鞍山、淮北、淮南、宿州、宁波、徐州、惠州、赣江新区等全国近三十地仲裁委员会仲裁员。
