游和远,夏舒怡,林宁.全域土地综合整治中生态产品价值实现的逻辑分析[J].中国土地,2022(11):18-21.

全域土地综合整治中生态产品价值实现逻辑

生态产品价值实现是全域空间内部生产、生活、生态空间均衡配置的结果。 土地作为社会经济 活动的空间载体，其空间重构应朝着生产空间适度集约、生活空间立体扩张、生态空间整体规划以及空间融合的方向发展。基于生态产品与生态系统的不可分割性和规模门槛，全域土地综合整治应对生态空间进行整体规划、统筹协调，并保证生产、生活空间以不侵占生态空间为原则开展适度集约发展。与此同时，在乡村生产方式转变和生活生态空间生产化的形势下，发展以功能叠加为基础的复合型空间应成为全域土地综合整治探索空间均衡配置的重要方向。笔者认为，理想的全域土地综合整治应均衡配置生产、生活、生态空间，其目标应是生态空间保障生产空间与生活空间效用的发挥，同时生产和生活空间承接生态产品价值实现的生产服务功能和基本公共服务建设，促进三类空间功能互补、有效融合。

生态产品价值实现是全要素内部自然要素与社会经济要素协同治理的结果。 全域土地综合整治尽 管主要面向山水林田湖草沙生命共同体，但无法摆脱生产要素投入、经济水平、交通条件、文化习俗、农作传统等社会经济要素对整治过程与效果的制约。基于自然要素与社会经济要素的彼此依赖性与交互作用，全域土地综合整治应在要素配置中强化自然要素与社会经济要素的有机结合，通过生态资源管理、配套基础设施建设、修复利用经营、宣传推广等手段实现自然要素的保护、增值，并使生态产品获得市场等主体的认可。笔者认为，理想的全域土地综合整治应协调自然要素与社会经济要素，通过社会化生产和社会交换，实现生态产品价值。在差异化的生态产品市场中，生态产品只有在自然要素与社会经济要素相互融合与促进的条件下，才能真正具备市场竞争力。

生态产品价值实现是全价值内部经济价值、社会价值与生态价值耦合增值的结果。 全域土地 综合整治通过对乡村经济、社会与生态功能的恢复、修复与重建，实现经济价值、社会价值与生态价值三类价值构成的全价值增值。然而，经济价值、社会价值与生态价值之间存在着此消彼长的关系，部分经济价值和社会价值的增长可能需要以生态价值为代价。基于“保护优先，合理利用”的原则，全域土地综合整治应以生态价值的保值为基础，以维护和提升生态价值促进经济价值和社会价值增值为途径，通过多价值耦合赋予生态产品更高的市场价值和吸引力，从而实现生态价值向社会价值与经济价值转化。除此之外，全域土地综合整治也可以调整区域经济系统中不同价值来源，通过提供当地蕴含生态价值的可再生生产要素，替代经济系统中不可再生生产要素，从而在不限制经济价值增长的情况下促进生产方式转变，实现生态产品价值转化。笔者认为，理想的全域土地综合整治应建立起生态价值转换为经济价值和社会价值的机制，在不以牺牲生态价值为前提的条件下，实现经济价值和社会价值的耦合增值。

全域土地综合整治中生态产品价值实现需求

生态产品价值实现需要全域土地综合整治保障空间需求。 当前全域土地综合整治的重点仍是调整耕地布局或支撑产业发展，但生态产品价值实现不仅需要足够的生态空间来维持生态产品持续供给，而且也需要足够的生产空间和生活空间来完成生态产品到生态产品价值实现这一过程的转换。在实际整治过程中，受耕地保护要求和土地资源总量限制，一方面，特色果蔬产业果园、花卉苗木产业园、生态农业等能高效提供可直接消费的生态产品的农业用地规模受到限制，耕地规模“非粮化”利用在整治区难以存在，新增农用地主要用于补充耕地；另一方面，用于生态旅游、文化教育、商业经营等服务的新增用地规模有限，制约了生态产品价值转换为生态服务收益。因此，当前生态产品价值实现的生态产品供给、生态产业空间配套等空间需求需要全域土地综合整治进一步保障，通过整治形成生产空间高效、生活空间优美、生态空间充足的全域空间相互协调、互为支撑的空间格局。

生态产品价值实现需要全域土地综合整治打破行政边界的制约。 全域土地综合整治的重要创新是 强调整治区域的全域性，但现在全域土地综合整治一般以镇（街道）、村或几个村为基本单元，而一个具有良好功能的生态空间具有连续性，镇（街道）等小尺度的行政边界则机械地割裂了原本连片的各类生态系统和其他用地空间。同时，全域土地综合整治改善的生态服务存在着正外部性，生态产品价值实现可通过补偿机制等将正外部性显化，使全域土地综合整治区内的居民或项目实施者受益。然而，乡镇尺度的全域土地综合整治缺乏区域层面的协调，现实中很难在具体全域土地综合整治项目中去落实一个全流程的跨乡镇边界的生态价值补偿。因此，当前推进生态产品价值实现时，将同一产区的生态产品统一于一个经营或管理主体更有利于其经营管理。此外，集中成片的生态空间和提供生态物质产品的耕地与园地等生产空间，还可以更好地发挥生态产品提供与生态产品价值实现等方面的功能。

生态产品价值实现需要全域土地综合整治推进土地产权配置。 当前全域土地综合整治仍缺乏土地产权再配置过程，难以满足后续土地规模化及专业化经营等生态产品价值实现途径对土地权属调整的要求。这常涉及多类情况：因土地平整造成明显地界消失而引起的土地所有权调整；宅基地退出引起的宅基地使用权调整；新增耕地引起的土地承包经营权确权等。以农用地整理为例，全域土地综合整治中整治出来的耕地，以及规模化新增的耕地一般归于村集体管理与使用，但从农户使用的坑塘水面、废弃建设用地复垦出来的耕地则可以直接归于原农户使用。因此，当前生态产品价值实现需要依托全域土地综合整治开展较大片区内的土地产权配置，从而有利于后续土地集中流转和开展规模化、专业化经营，以提供更多更好的生态产品。

生态修复项目需要与全域土地综合整治一体化推进。 全域土地综合整治和生态修复均嵌套于农村生产、生活和生态空间之内，且 2019 年《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》将乡村生态保护修复与农用地整理、建设用地整理并列，作为全域土地综合整治试点中最重要的工作之一。但是，生态修复的对象涉及山水林田湖草沙，牵涉自然资源、农业、水利、生态环境、发展改革等部门，包含复杂的生物、环境、工程等技术内容，很难在一个全域土地综合整治实施方案中完成对生态修复项目的设计。因此，当前推进生态产品价值实现时，需要在全域土地综合整治中的源头就通过生态修复项目的实施，获取可供于价值转换的生态产品。 

全域土地综合整治中生态产品价值实现建议

实施多目标全域土地综合整治用地布局优化。 笔者认为，多目标全域土地综合整治用地布局必须显化生态产品价值实现的意图，在全域土地综合整治用地布局中，应明确生态产品价值实现目标的存在。全域土地综合整治项目应包含经济效益目标、社会效益目标、生态效益目标，以及生态产品价值实现目标等诸多差异性的目标。这些目标的实现受限于全域土地综合整治具体建设项目的安排以及整治区自然、社会、经济现状。因此，全域土地综合整治可根据需要，对经济效益、社会效益、生态效益、生态产品价值实现等目标实现的优先序进行安排，保证生态产品价值实现目标的存在。在明确生态产品价值实现目标的存在后，可借助数学工具，在耕地保护、规划管控、总量限制等约束条件下，寻找到多目标全域土地综合整治用地布局优化中的最优解，使得多个目标同时得到最好满足。

探索跨乡镇全域土地综合整治。 县域内跨乡镇全域土地综合整治可实现跨乡镇国土空间格局优化，由此推动全域山水林田湖草一体化系统整治。传统乡镇内全域土地综合整治强调提升耕地整体质量、解决耕地碎片化、整治空心村、修复污染和退化土地等。而跨乡镇全域土地综合整治应在此基础上，创新城乡建设用地增减挂钩政策，更加突出推动城乡融合、“三生”融合、三产融合等跨乡镇的整治任务，耦合乡村与城镇、生态空间与生产、生活空间、第一产业与第二、三产业，建立起从满足生态产品供给到生态产品价值实现的跨乡镇边界空间。跨乡镇全域土地综合整治可结合生态旅游、康养产业、生态农业等生态产业集聚区建设、小流域综合治理工程等，开展跨乡镇边界的连片生态空间开发利用，解决小面积、线状生态资源开发利用积极性不高的问题。

完善基于生态产品价值实现的土地产权调整。 一是明晰产权。明晰的产权可减少交易费用，全域土地综合整治中，要评估整治区土地产权的现状与问题，对未完成农村集体土地所有权确权登记成果更新的，要利用第三次全国国土调查成果，按照权籍调查和集体土地所有权登记相关规定进行整理核实、查缺补漏，开展农村集体土地所有权确权登记成果更新。对宅基地使用权、耕地承包经营权等与生态产品价值实现紧密相关的权属，在确权登记的基础上，解决存在的权利人不清、四至不准、地块不实等问题。二是耦合产业布局和引入。在土地产权调整中耦合产业布局和引入，以减少土地整治后为了产业布局和引入需要再进行土地产权调整的次数，并降低土地产权调整的复杂性与难度。对于准备通过土地流转引入新型经营主体实现规模化农业经营的，整治后集中成片耕地的经营权可预先由村集体统一管理。对于准备开展宅基地经营权流转并进行民宿、餐饮等经营性开发的，可按照“谁经营，谁整治，谁受益”的方式给予全域土地综合整治主体一定期限内的宅基地发展权，将宅基地经营权再配置与全域土地综合整治贯穿起来。

融合全域土地综合整治与生态修复项目。 笔者建议，一是在顶层制度设计中，将全域土地综合整治与生态修复项目统一于国土空间治理现代化体系下，通过实施生态修复项目直接获取全域土地综合整治过程中可用于价值转换的生态产品。 二是探索全域土地综合整治与生态修复项目技术标准融合机制，按照生态修复工程实施涉及的生态系统调查评价、工程建设、化学生物处理方法、生态修复效果评价等技术标准，建立全域土地综合整治与生态修复项目共性与通用技术标准库，推广项目实施过程中的标准化模块施工，鼓励全域土地综合整治与生态修复中基于功能推行施工模块的相互替代，减少因施工时间的不一致而重 复进行施工项目建设。三是探索全域土地综合整治与生态修复项目部门协作机制，促进各部门之间协调联动、协同攻坚。设置全域土地综合整治项目时，将生态修复项目一并统筹谋划，在进行全域土地综合整治和生态修复过程中建立目标明确、权责清晰的横向协同机制，以及层级清晰、 统筹协同的纵向管控体系。

〔本文支撑课题为国家自然科学基金（71874151）、 浙江省自然科学基金重点项目（LZ22G030005）〕 

（作者游和远为浙江财经大学公共管理学院教授、博导，夏舒怡就读于浙江财经大学公共管理学院，林宁供职于浙江省杭州市规划和自然资源局萧山分局）